Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
Исходя из приведенного определения можно представить основные признаки административно-правового акта:
1) принимается на основе и во исполнение закона;
2) имеет официальный, государственно-властный характер;
его исполнение гарантируется, а при необходимости обеспечивается государственными мерами принуждения;
3) исходит от компетентного органа или должностного лица
в односторонне-властном порядке;
4) принимается уполномоченным субъектом управления по
предметам ведения и в объеме полномочий и носит в значительной мере творческий характер управленческого решения;
5) устанавливает обязательные правила и нормы поведения
для субъектов административного права или регламентирует определенный порядок управленческих отношений;
6) содержит обязательное правовое разрешение различных
вопросов государственного управления, что является его юридической сущностью.
Без определенной формы решения акт управления носил бы
бессодержательный, абстрактный характер. При этом не всякое
решение управленческого свойства является правовым актом
управления. В качестве такового может рассматриваться лишь
решение, которое надлежащим образом оформлено и обладает
всеми отмеченными выше признаками.
Правовой акт управления является юридическим актом,
регламентирующим различные управленческие отношения
или решающим конкретный управленческий вопрос, определяет поведение субъектов этих отношений, носит государственно-властный характер, принимается в одностороннем порядке в соответствии с принятой административной правовой
процедурой.
По содержанию административно-правовые акты являются
управленческими решениями, имеющими цели, задачи, методы,
функции. Они реализуются субъектами органов исполнительной
власти, государственного управления. Посредством правовых
актов разрешаются многие управленческие ситуации.
Юридическое значение актов управления состоит в том, что они:
1) устанавливают, изменяют либо отменяют правила или
нормы;
2) возлагают обязанности на субъектов управления и наде-
ляют их полномочиями распоряжаться государственными финансами и материально-техническими средствами;
141
3) могут быть основанием для принятия других актов
управления (принцип иерархии или соподчиненности нормативных актов);
4) могут носить юрисдикционный характер, т.е. содержат в
себе правовую оценку фактов или оценку правомерности административных наказаний, направлены на разрешение конфликтных ситуаций, споров о праве;
5) могут выступать в качестве юридических фактов в плане
возникновения, изменения и прекращения административных
правоотношений;
6) могут служить доказательством в суде, например при неправомерном увольнении работника;
7) могут быть условием реализации других актов (например,
выдача лицензии на приобретение газового оружия и др.).
142
Глава 13. Административно-правовые методы
деятельности органов исполнительной власти
13.1. Понятие, содержание и методы
деятельности органов исполнительной власти
Применительно к любому виду деятельности под методами
обычно понимают способы, приемы или средства анализа,
оценки ситуаций и достижения целей, решения поставленных
задач. Метод управления — это способ анализа и оценки состояния реализации функций и задач управления, средство и приемы воздействия органа исполнительной власти (государственной
и МСУ), государственного управления на подвластные субъекты
(физические и юридические лица).
Принципиальная роль метода, его главное предназначение
состоит в том, что он служит наиболее эффективным подходом
и средством достижения сформулированной цели управления.
Методы управления тесно связаны с его целями. Они определяют сам характер процесса государственного воздействия на
управленческие отношения. Методы управления и их эффективность зависят от политического режима, существующего в
государстве.
Методы в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления показывают, как, каким образом
государство выявляет актуальные политические и социальноэкономические проблемы, как формулирует цели и решает поставленные задачи по обеспечению демографически обоснованной социальной политики, устойчивости общественных отношений и динамически развивающегося государства. По сути
дела используемые методы определяют качественную характеристику государственного управления, осуществляемого в основном органами исполнительной власти, государственного
управления. Совершенствование организации деятельности органов исполнительной власти, государственного управления
невозможно без улучшения существующих методов и средств
управления.
Методы деятельности органов исполнительной власти, государственного управления можно классифицировать по различным основаниям. Например, в зависимости от реализации основных функций процесса управления выделяют общие методы
è специальные методы (применяющиеся на отдельных стадиях).
143
Особенностью методов деятельности органов исполнительной
власти, государственно управления является то, что они применяются в процессе управления от имени и по поручению государства в установленном законом порядке.
Методы должны отвечать ряду требований:
• обладать способностью обеспечивать реализацию воздей-
ствий на объекты управления;
• быть востребованными практикой;
• адаптироваться (приспосабливаться) к реальным условиям;
• быть творческими, т.е. соответствовать достижениям науки
и передовой практике.
Все методы административно-правового регулирования применяются в государственном управлении, дополняют административные методы, и приоритет в их использовании определяется
состоянием и направлениями развития системы государственного управления, факторами и условиями влияния внешней среды.
На стадии становления системы государственного управления
результативнее бывает преобладание административных методов, по мере ее развития предпочтительнее использование методов административно-правового регулирования.
Традиционно в административном праве общие методы
управления классифицируют как методы убеждения и методы
принуждения.
Например, такие методы административно-правового регулирования, как регистрация, лицензирование, квотирование,
аккредитация, фискальная политика, сертификация, контроль,
наблюдение или административный надзор, относятся к числу
методов принуждения. Разработка мер воздействия (в зависимости от критериев и целей в управлении) также имеет обязательный характер исполнения и невыполнение норм правового регулирования предусматривает различные санкции. Однако в
осуществлении функций государственного управления, не рационально увлекаться применение методов принуждения, так
как это дорого и не всегда достигает цели воздействия.
Метод убеждения можно считать основным в деятельности
органов исполнительной власти, государственного управления,
что предполагает повседневную разъяснительную и воспитательную работу по убеждению масс, формированию у них понимания целесообразности и необходимости установленных государством правил, норм и проводимых государственной властью мероприятий. Разъяснение основных целей государства,
законов, подзаконных актов и других мероприятий необходимо
144
прежде всего потому, что они затрагивают коренные интересы
большинства граждан. Метод убеждения выступает и как средство формирования правосознания граждан и должностных лиц
органов государственной власти и МСУ, усиления государственной дисциплины, обеспечения профилактики правонарушений и укрепления законности и правопорядка в государстве.
Ê мерам убеждения относятся: обоснование, объяснение, обсуждение, внушение, поощрение, привитие заинтересованности,
демонстрация положительных примеров управления и многое
другое, что должно позитивно формировать духовный мир человека и гражданина.
В условиях радикального изменения общественных отношений, становления и развития рыночной экономики, движения
по пути к демократии и правовому государству на первый план
ставится разрешение сложной актуальной проблемы — формирование в нашей стране единого информационно-правового
пространства, обеспечивающего правовую информированность
всех государственных и негосударственных структур общества и
граждан. Здесь надо решать две задачи: преодолеть отставание,
чтобы добиться интеграции в мировое информационное пространство и одновременно обеспечить государственную и коммерческую тайну.
Общие методы воздействия можно подразделять на прямые
(государственно-властные) è стимулирующие. Например, административные методы — властные, а экономические (косвенного воздействия на объект управления, т.е. это льготы, цены, налоги, премии, квоты, экономические санкции и т.д.) или социально-психологические — стимулирующие, а использовать их
лучше в сочетании. Отдавать предпочтение какому-то одному
методу нельзя, их только сочетание, адекватное влияниям факторов и условий среды функционирования, обеспечит наибольшую вероятность достижения желаемой цели.
К методам административного (прямого) воздействия относятся: общее и непосредственное руководство, государственное
управление, хозяйственное управление, правовое регулирование, государственный контроль, прокурорский и административный надзор.
Во времена плановой экономики методы административного
воздействия были основными. В ходе становления рыночной
экономики все большее применение получают экономические
методы. Однако опасны представления, согласно которым в рыночной экономике обязательные предписания государственных
органов вообще не нужны. Как показал зарубежный опыт, ры-
145
ночная экономика не должна быть природной стихией, не регулируемой государством. Государству следует выработать комплекс форм и методов рационального управления и правового
регулирования рыночных отношений.
Среди методов управления особое место занимают методы
контроля и наблюдения. Их можно классифицировать по субъектам (по их компетенции):
1) органы общей компетенции (Правительство РФ, правительства республик в составе России, администрации субъектов
РФ) и отраслевой компетенции (государственные комитеты РФ,
министерства и иные ФОИВ);
2) межотраслевой (надведомственной) компетенции.
Самостоятельным методом контроля является судебный контроль. Государственный контроль осуществляют также законодательные органы государственной власти. Конституционно
(ст. 33 Конституции РФ) определен общественный контроль в с
управления делами государства и общества.
Наблюдение является необходимым, но относительно пассивным методом. До тех пор, пока процесс организации управления не выходит за рамки допустимых показателей, осуществляется режим наблюдения. Этот метод в какой-то мере напоминает министративный надзор, который осуществляется пассивно
до пор, пока не обнаружено отклонения от требований норм и
прав и применяется уже метод административного наказания.
Ко зафиксировано отклонение от заданных норм и правил, используется активный метод воздействия — разработка мер или
программ восстанавливающего воздействия, т.е. приведение
процесса управления в рамки допустимых параметров, способствующих достижению сформулированной цели управления.
13.2. Административное принуждение:
понятие, основания, виды
В числе административно-правовых методов особое место
занимает институт административного принуждения. В широком смысле административное принуждение призвано обеспечить исполнение правил поведения, выраженных в нормах и
правилах. Этим мерам принуждения характерен внесудебный,
или административный, порядок реализации.
Меры административного принуждения подразделяются на
четыре вида:
• административно-предупредительные меры (например, про-
верка документов, удостоверяющих личность, досмотр ве-
146
щей, регистрация документов и проверка ручной клади
при посадке на самолет и др.);
• меры административного пресечения (например, проверка
на трассе инспектором ГИБДД состояния автомобиля и в
случае выявления неисправности, создающей реальную
опасность для окружающих, запрещение его дальнейшей
эксплуатации);
• меры, обеспечивающие административное производство по де-
лам об административных правонарушениях (â ñò. 27.1 ÊîÀÏ
РФ определено девять мер обеспечения, имеющих характер административного принуждения);
• меры административной ответственности (например, при-
менение мер административного наказания, восемь видов
которых приведено в ст. 3.2 КоАП РФ).
Все перечисленные виды административного принуждения
всегда использовальсь в интересах более эффективного решения
задач и функций исполнительной власти и государственного
управления. Они не утратили своего значения и в настоящее
время, а возможно, даже приобретают дополнительное значение
для ряда правонарушений, и в первую очередь для административных правонарушений, совершаемых должностными лицами и
юридическими лицами. При этом административное наказание
юридического лица не освобождает от административного наказания руководителя или собственника юридического лица, и
наоборот.
Только административно-предупредительная мера как вид
административного принуждения применяется до совершения
административного правонарушения на основании и в порядке,
определенных законом, в целях предупреждения правонарушений, которые могут быть опасны для личности, общества и государства.
Остальные виды административного принуждения применяются к правонарушителям в зависимости от квалификации деяния, характеристики личности правонарушителя и условий совершения административного правонарушения.
147
Глава 14. Обеспечение законности в деятельности
органов исполнительной власти
14.1. Способы обеспечения
законности и дисциплины в деятельности
органов исполнительной власти
В государственном управлении действует особый социальноправовой механизм, именуемый системой способов обеспечения
законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной
власти, государственного управления, которые иногда называют
юридическими гарантиями осуществления прав и свобод граждан в государственном управлении.
К основным способам обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти можно отнести контроль, надзор, право на жалобу.
Контроль является наиболее распространенным способом обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти и одновременно одной из основных функций
управления. Он часто осуществляется в виде проверки исполнения
текущих управленческих решений — как повседневная форма обратной связи результатов и управляющих воздействий.
С помощью контроля субъекты управления выявляют, как
действия участников управленческих отношений отвечают правилам и нормам, определяемым законами и актами управления
в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Основная черта контроля состоит в том, что между контролирующим и контролируемым почти всегда имеется организационная
или ведомственная соподчиненность.
Надзор — это основная и постоянная функция специальных
государственных органов по наблюдению за точным соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и иных нормативных актов, осуществляемых в отношении организационно неподчиненных им субъектов права с целью обеспечения режима
законности, безопасности личности, общества и государства.
Надзор в зависимости от субъектов, его осуществляющих,
разделяется на административный и прокурорский.
Право на жалобу пока остается основным способом обеспечения законности, так как контроль и надзор во многих случаях
начинает работать именно после подачи субъектом права жалобы в административном или судебном порядке.
148
14.2. Контрольные полномочия
Президента РФ и органов законодательной
и исполнительной власти
Президент РФ осуществляет контроль как непосредственно,
так и через институт президентуры. К этому институту относится Администрация Президента РФ, в составе которой имеется
Главное контрольное управление (ГКУ) Президента РФ
ностные ГКУ имеют право присутствовать на заседаниях Правительства заседаниях его президиума, коллегий ФОИВ, органов
испод тельной власти субъектов РФ, а также осуществляют методическое руководство аппаратами полномочных представителей Президента РФ. Контрольными полномочиями в определенной мере обладает Управление Президента РФ по рассмотрению обращений граждан, однако оно чаще пересылает обращения в орган, решение которого обжалуется.
Контрольные полномочия, осуществляемые непосредственно
Президентом РФ в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ и в
сфере деятельности органов исполнительной власти, подробно
были смотрены в главе 6.
Контрольные полномочия, осуществляемые Государствен-
ной Думой в сфере деятельности исполнительной власти, озна-
÷àþò, ÷òî îíà:
• дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя
Правительства РФ;
• решает вопрос о доверии Правительству РФ;
• утверждает бюджет и заслушивает отчет о его исполнении;
• назначает на должность и освобождает от должности
Председателя Центрального банка РФ;
• назначает на должность и освобождает от должности
Председателя Счетной палаты РФ и половину состава ее
аудиторов;
• назначает на должность и освобождает от должности
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
• принимает федеральные законы по вопросам государст-
венного управления;
1
. Äîëæ-
1
Ñì.: Положение об Администрации Президента РФ (утверждено Указом Прези-
дента 2 октября 1996 г. ¹ 1442); Положение о Главном контрольном управлении
Президента РФ (утверждено Указом Президента РФ от 22 июня 2000 г. ¹ 1192).
149
• осуществляет депутатские запросы к руководителям ФОИВ
о состоянии деятельности исполнительной власти.
Контрольные полномочия Совета Федерации включают:
• обязательное рассмотрение федеральных законов по бюд-
жету, налогам и сборам, вопросам финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, денежной
эмиссии;
• назначение на должность судей Конституционного Суда,
Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ;
• назначение на должность и освобождение от должности
Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ;
• назначение на должность и освобождение от должности
заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов и др.
Аналогичные контрольные полномочия осуществляются ор-
ганами законодательной власти субъектов РФ.
Представительные органы МСУ также осуществляют контроль
за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц по обеспечению защиты прав и свобод граждан.
Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, можно квалифицировать на общий, отраслевой и межот-
раслевой.
Общий контроль выполняется органами исполнительной власти общей компетенции. Его осуществляют Правительство РФ,
правительства и администрации субъектов РФ и администрации
МСУ по предметам ведения и в объеме компетенции.
Отраслевой (ведомственный) контроль возложен на органы
исполнительной власти. В советский период отраслевыми органами были министерства, но в настоящее время такая типология органов исполнительной власти почему-то не практикуется, что порождает дублирование функций государственного
управления.
Öåëü отраслевого контроля — проверка исполнения нижестоящими подразделениями, учреждениями, предприятиями и
организациями нормативных актов, а также актов органов исполнительной власти, т.е. он осуществляется в отношении организационно-подчиненных работников.
Особенности отраслевого контроля состоят в том, что в ходе его:
• проверяется не только законность, но целесообразность
управленческих решений, так как они направлены на позитивный результат управления;
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]