Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
Административно-правовой статус граждан предполагает их
конституционное право обращаться лично, а также направлять
индивидуальные и коллективные обращения в государственные
органы и органы местного самоуправления (это закреплено в
ст. 33 Конституции РФ и получило дальнейшее развитие в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. ¹ 59-ФЗ).
Под обращениями понимаются изложенные в устной или
письменной форме предложения, заявления, жалобы, ходатайства граждан, в том числе коллективные обращения и петиции.
Предложение — обращение гражданина конкретного характера, не связанное с нарушением его прав, направленное на
улучшение организации и деятельности органов государственной власти города и органов местного самоуправления,
предприятий, организаций и учреждений вне зависимости от
организационно-правовых форм в решении вопросов экономической, политической, социально-культурной и других
сфер жизни.
Заявление — обращение гражданина по поводу реализации
принадлежащих ему прав, закрепленных Конституцией Российской Федерации, иными законами Российской Федерации.
Жалоба — обращение гражданина по поводу восстановления
прав или законных интересов, нарушенных действиями (бездействием), решениями органов государственной власти, органов
местного самоуправления, их должностными и выборными лицами, руководителями предприятий, учреждений и общественных объединений.
Существуют два порядка рассмотрения и разрешения жалоб
граждан — административный и судебный. В судебном порядке
разрешения жалоб, при котором стороны в процессе равны,
возможности для объективного рассмотрения жалобы-иска повышаются. Основная проблема приема жалоб судами в квалификации их как таковыми. Часто суды в жалобе гражданину
отказывают, мотивируя тем, что в данном случае имеет место
управленческий спор в части правомерности принятия решений или действий, нарушающих права граждан, и что в этом
случае следует подавать исковое заявление, имеющее другую
форму и порядок рассмотрения. Судебному разрешению вопроса должно предшествовать рассмотрение его в административном порядке — соответствующим органом или должностным лицом. Это создает возможность быстро исправить ошиб-
61
ку, не доводя дело до суда, и способствует ответственному отношению к принимаемым административным решениям, т.е.
административное усмотрение в рамках закона должно обеспечивать защиту прав граждан.
В суде гражданин выступает не в роли просителя, а истца,
т.е. равной стороны, причем лично и непосредственно. Здесь
обязанность давать объяснения суду возлагается на должностное
лицо, принимавшее решение, нарушающее право гражданина.
В ходе судебного разбирательства ему приходится не только
объяснять действия органа и мотивировать их, но и подвергаться оценивающим воздействиям со стороны истца, суда и других
участников процесса. Поэтому нередко еще в стадии предварительной подготовки дела к судебному слушанию должностные
лица пересматривают свое решение, устраняют нарушения прав
гражданина.
Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.
1
к действиям (решениям), которые могут быть обжалованы в суд, относит коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых:
• нарушены права и свободы гражданина;
• созданы препятствия осуществлению гражданином его
прав и свобод;
• незаконно на гражданина возложена какая-либо обязан-
ность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Вышестоящие субъекты обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд. Жалоба подается по
усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства,
либо в суд по месту нахождения органа, должностного лица. Военнослужащий вправе в таком же порядке обратиться в военный
суд с жалобой на действия (решения) органа военного управления и воинских должностных лиц.
Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина
или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).
1
Ведомости ВС РСФСР. 1993. ¹ 19. Ст. 683.
62
Для обращения в суд с жалобой установлены следующие
сроки: три месяца — со дня, когда гражданину стало известно о
нарушении его права; один месяц — со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе в удовлетворении
жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи
жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный
ответ. Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.
Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое
действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные
права и свободы.
Об исполнении судебного решения должно быть сообщено
суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня его
получения.
Ходатайство — письменное обращение гражданина с просьбой о признании за ним определенного статуса, прав, гарантий
и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих.
Коллективные обращения — обращение двух или более граждан в письменном виде, содержащее частный интерес, либо обращение» принятое на митинге, собрании и подписанное организаторами и (или) участниками митинга или собрания, имеющее общественный характер.
Петиции — коллективные обращения граждан в органы власти города о необходимости проведения общественных реформ
или частичного изменения городского законодательства. Например, Законом г. Москвы «О гражданской законодательной
инициативе в городе Москве» от 11 декабря 2002 г. ¹ 64 определен порядок организации законодательной инициативы граждан в форме подачи петиции от имени не менее 50 тыс. жителей
г. Москвы. Зарегистрированная инициативная группа по сбору
подписей должна иметь не менее 50 человек.
5.2. Административно-правовой статус
иностранных граждан и лиц без гражданства
Административно-правовой статус иностранных граждан и
лиц без гражданства регламентирован в соответствии Консти-
туцией России федеральными законами «О порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от
15 августа 1996 г. ¹ 114-ФЗ и «О правовом положении ино-
63
странных граждан» от 25 июля 2002 г. ¹ 115-ФЗ
1
, которым внесены изменения относительно понятия миграционной карты
иностранного гражданина или лица без гражданства.
Миграционная карта — документ, содержащий сведения о
въезжающих или прибывших в Российскую Федерацию иностранном гражданине или лице без гражданства и о сроке их
временного пребывания в России, подтверждающий право иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывших в
Россию в порядке, не требующем получения визы, на временное
пребывание в России, а также документ, служащий для контроля за временным пребыванием в России иностранного гражданина или лица без гражданства.
Административная правоспособность иностранных граждан и
лиц без гражданства, приезжающих в страну, имеет свои особенности, касающиеся временíûх факторов (оформление документов, пребывание в стране и выезд, изменение гражданства).
Кроме того, она зависит от цели пребывания этой категории
лиц в России: постоянное проживание с получением документов
на право жительства, временное пребывание или проезд через
территорию России транзитом.
Административная дееспособность зависит от того, какие
права и обязанности иностранные граждане и лица без гражданства реализуют своими действиями на общих основаниях, а какие — на основании положений, указанных в международных
договорах и соглашениях. В ст. 62 Конституции РФ указано, что
эти категории лиц пользуются всеми правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международными соглашениями.
Иностранные граждане (большинство их из стран СНГ)
имеют меньший объем административной провосубъектности,
чем граждане России. Они не могут занимать государственные должности, а также заниматься деятельностью, которая
связана с принадлежностью к гражданству России или с государственной тайной. В отношении этой категории лиц допускаются ограничения в передвижении и выборе места жительства в целях обеспечения государственной безопасности. На
иностранных граждан и лиц без гражданства не распространяется действие законодательства о воинской обязанности и воинской службе.
1
ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 30. Ñò. 3032.
64
Иностранные граждане и лица без гражданства подлежат
административной ответственности на общих основаниях. Кроме
того, к ним могут быть применены меры административной ответственности:
• за проживание без документов на право жительства в Рос-
сии или проживание по недействительным документам;
• за несоблюдение установленного порядка регистрации ли-
бо передвижения и выбора места жительства;
• за уклонение от выезда по истечении срока пребывания;
• за несоблюдение правил транзитного проезда через терри-
торию России.
В соответствии со ст. 3.10 КоАП РФ эти лица могут быть
выдворены за пределы Российской Федерации. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства
как мера административного наказания устанавливается и назначается судьей, а в случае совершения административного
правонарушения при въезде в Россию — соответствующими
уполномоченными должностными лицами.
Иностранные граждане, обладающие дипломатическим иммунитетом, в соответствии с международными договорами не подпадают под действие административной юрисдикции, а те из них,
что признаны в законном порядке беженцами или вынужденными переселенцами, имеют особый административный статус.
Иностранные граждане или лица без гражданства обязаны
при въезде в Россию и выезде из нее предъявить действительные документы, удостоверяющие их личность и признаваемые
Россией в этом качестве, и визу, выданную соответствующим
дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации за пределами ее территории
либо органами внутренних дел или Министерством иностранных дел РФ, если иное не предусмотрено международным договором РФ.
Основанием для оформления въезда в Россию иностранных
граждан или лиц без гражданства является письменное обращение (лично или через представителя) в дипломатическое
представительство или консульское учреждение Российской
Федерации.
65
Глава 6. Органы исполнительной власти
6.1. Понятие и административно-правовой статус
органов исполнительной власти
Специфику, типологию и правовой статус органов исполнительной власти определяют функции, цели и задачи, которые
они реализуют от имени государства по предметам ведения и в
объеме компетенции, а также формы их организации и методы
деятельности. Эти полномочия состоят в праве органа исполнительной власти, их должностных лиц издавать нормативно- правовые акты, обязательные для тех, кому они адресованы, и применять меры государственного воздействия (убеждения, стимулирования и принуждения), обеспечивающие их реализацию.
Органы исполнительной власти как самостоятельная (функционально) ветвь единой государственной власти являются специальными органами, образованными в соответствии со ст. 10,
11, 77, 78 и главой 6 Конституции РФ, ФКЗ и ФЗ, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Эти основы
правового статуса образования и функционирования органов
исполнительной власти и отличают их от органов государственного управления, правовой статус которых определен в основном актами управления.
По своим функциям орган исполнительной власти субъекта
РФ отличается и от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, который в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ:
• принимает конституцию субъекта РФ и поправки к ней,
если иное не установлено конституцией субъекта РФ,
принимает устав субъекта РФ и поправки к нему;
• осуществляет законодательное регулирование по предметам
ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ
и субъектов РФ в пределах полномочий данного субъекта;
• наделяет гражданина Российской Федерации по представ-
лению Президента России полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
РФ), что в определенной мере работает на обеспечение
единой системы исполнительной власти в соответствии с
ч. 2 ст. 77 Конституции РФ;
66
• осуществляет иные полномочия, установленные Консти-
туцией Российской Федерации, настоящим Федеральным
законом, другими федеральными законами, конституцией
(уставом) и законами субъекта РФ.
Орган исполнительной власти является частью государственного аппарата, имеет установленную Конституцией РФ,
ФКЗ и ФЗ и другими нормативными актами компетенцию,
структуру, метод формирования, территориальный масштаб
деятельности и уполномочен выступать от имени государства,
реализовывать правовое регулирование в хозяйственной и социально-культурной сферах, а также осуществлять государственное управление в административно-политической сфере и
межотраслевом комплексе. Особое значение в настоящее время
приобретает проблема формирования организационной структуры исполнительной власти.
Формирование организационной структуры ФОИВ требует
соблюдения следующих правил.
1. Каждый элемент системы должен специализироваться на
осуществлении одной функции либо группы однородных или
тесно взаимосвязанных функций (подфункций). Наряду со строгой специализацией органов управления следует так обеспечить
согласованность их деятельности, чтобы они могли решать и
общие задачи. Таким образом, организация системы управления
предполагает определение и формирование ее звеньев, разделение труда между ними и создание условий для их согласованных
действий (взаимодействия). Все эти управленческие отношения
в целях повышения эффективности деятельности органа государственного управления требуют административно-правового
регулирования.
2. Необходимо точно знать потребности системы в штатной
численности работников и установить номенклатуру должностей
(руководителей, специалистов, технического персонала). Большое
значение имеет также установление между сотрудниками организационных взаимосвязей, закрепляющих горизонтальные отношения и повышающих взаимодействие в системе управления.
При этом определяются состав и полномочия руководителей органа управления и его отдельных звеньев с обязательным учетом
нормы управляемости, т.е. числа работников, которыми их непосредственный начальник (субъект управления) может руководить
достаточно эффективно. Следовательно, формирование организационных связей приводит к наличию различных уровней органи-
67
зации в системе управления и созданию в ней адекватных информационных связей и отношений, закрепляемых и регулируемых административно-правовыми нормами.
3. Надо определить перечень функциональных обязанностей
руководителей (субъектов управления), их заместителей, всех
сотрудников органа управления. Здесь фиксируются конкретные
функции (виды работ), права, обязанности и ответственность,
организационные отношения, служебные взаимосвязи сотрудников и др. Все это регламентируется административноправовыми нормами в целях повышения эффективности организации управления.
4. Предполагается обязательное административно-правовое
закрепление организационных отношений (связей). В этих целях разрабатывается положение об органе управления определенного уровня, где фиксируются предмет ведения, компетенция, организационно-штатная структура, номенклатура должностей, права, обязанности, ограничения и ответственность
должностных лиц. С помощью функций административного
права закрепляются и регулируются организационные связи,
возникающие в процессе осуществления управленческой деятельности органов исполнительной власти, государственного
управления.
6.2. Виды органов исполнительной власти
Виды органов исполнительной власти можно классифициро-
вать по различным критериям:
• характеру компетенции;
• основаниям и порядку образования;
• порядку решения подведомственных вопросов;
• характеру территориальной деятельности.
По характеру компетенции органы исполнительной власти
подразделяются на органы:
1) общей компетенции, решающие вопросы управления во
всех сферах жизнедеятельности населения на определенной территории (Правительство РФ; правительства республик в составе
России, краев, областей, городов федерального значения; администрации областей других субъектов РФ);
2) отраслевой компетенции, решающие вопросы в пределах
одной отрасли управления (чаще министерства, некоторые государственные комитеты и др.), т.е. это субъекты, принимающие в большей части правовые акты, обязательные для испол-
68
нения внутри отрасли, например Министерство образования и
науки РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ;
3) межотраслевой компетенции, решающие вопросы межотраслевого характера, т.е. принимающие нормативные правовые
акты по предметам ведения и в объеме полномочий, обязательные для исполнения организационно не подчиненными им органами и организациями, например Министерство финансов
РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ,
Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральная служба государственной статистики и др.
(если ранее практически все министерства были отраслевыми
органами управления, то теперь большинство из них — это
межотраслевые органы управления, так как нет научного обоснования принятой типологии организационно-правовых форм
существующих ФОИВ).
По основаниям образования органы исполнительной власти
классифицируются так:
1) конституционные или уставные органы государственной
власти (президентуры, правительства, мэрии, губернаторства,
администрации);
2) создаваемые на основе законов и подзаконных актов федеральные министерства, федеральные службы и федеральные
агентства, министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры, федеральные комиссии,
агентства (иные, образованные указом Президента РФ).
По порядку образования существуют следующие органы ис-
полнительной власти:
1) избираемые населением (президенты, главы субъектов РФ,
главы МО и др.);
2) образуемые изданием указа Президента РФ, указов прези-
дентов республик, распоряжениями глав правительств, администраций субъектов РФ.
По порядку решения подведомственных вопросов ÔÎÈÂ ïîä-
разделяются:
1) на коллегиальные органы (Правительство РФ, правительства субъектов РФ);
2) на органы единоначалия, в которых руководителем в подведомственных вопросах единолично принимаются управленческие решения (федеральные министерства, федеральные службы
и федеральные агентства).
69
С учетом территориального масштаба деятельности органы
исполнительной власти могут быть трех уровней:
1) федерального;
2) субъектов РФ;
3) местного самоуправления.
Кроме органов исполнительной власти (государственной и
МСУ), функционируют многочисленные исполнительные органы негосударственных формирований, некоторым из них
законом делегированы государственно-властные функции, как
указывалось ранее. Основная же масса исполнительных органов образована или избрана для осуществления повседневных
функций оперативного управления в соответствии с уставами
этих формирований, принятых и зарегистрированных в установленном законом порядке, например: коллегии адвокатов,
общественные объединения, коммерческие предприятия и некоммерческие организации, политические партии, религиозные объединения и др.
6.3. Система органов исполнительной власти
и принципы ее построения
Система органов исполнительной власти России — это совокупность специальных государственных органов, образованных
в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ, ФЗ, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства
Российской Федерации, законами субъектов РФ, взаимосвязанная и взаимозависимая по предметам ведения РФ и предметам
совместного ведения РФ и субъектов РФ, включающая органы
исполнительной власти МСУ по законодательно наделенным
полномочиям с выделением необходимых материальных и финансовых ресурсов, функционирующая как целостное единство
на всей территории Российской Федерации. Она основана на
принципе федерализма и административно-территориальном
делении (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).
В систему федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314,
входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Федеральное министерство — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию
в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]