Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
объем функций и полномочий органов государственной власти
определен законодательством. Централизация в настоящее время имеет большое созидательное значение, ибо в нашем государстве, по данным переписи населения 2002 г., русские составляют 80%, остальные 20% — представители свыше 160 национальностей. В России, по предварительным данным, семь народов имеют численность населения более 1 млн человек — это
русские, татары, украинцы, башкиры, чуваши, чеченцы и армяне. Впервые после переписи 1897 г. была получена численность
лиц, относящих себя к казакам (140 тыс. человек). Децентрализация касается предметов ведения и полномочий субъектов Федерации, а также комплекса вопросов местного значения в соответствии с Федеральным законом от 6 ноября 2003 г. ¹ 131-ФЗ.
Принцип объективного учета национальных особенностей
(ст. 17.1) в деятельности органов исполнительной власти и государственного управлении в России в настоящее время является
одним из актуальных. Межнациональные конфликты вызывают
необходимость серьезного изучения этого принципа и его учета
при организации деятельности органов исполнительной власти.
1.3. Исполнительная власть
и организационно-правовые формы органов
исполнительной власти
Термин «исполнительная власть» за рубежом имеет сравнительно давнюю историю и выступает как принцип разделения
единой по природе государственной власти по предметам ведения и в объеме полномочий. Основной смысл такого разделения
власти сводится в целом к повышению эффективности ее функционирования. В нашей стране исполнительная власть законодательно впервые была закреплена как самостоятельная ветвь го-
сударственной власти в ст. 10 Конституции РФ 1993 г.
Правовые основы образования и организация деятельности
органов исполнительной власти (ОИВ) закреплены Конституцией
РФ и ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ.
Вопросу соотношения исполнительной власти и государственного управления в науке административного права уделяется большое внимание. Некоторые авторы считают, что это
практически одни и те же исполнительно-распорядительные
органы, произошла лишь замена терминов, другие полагают,
21
что органы исполнительной власти — это новое политикоправовое явление в нашем законодательстве. Не вдаваясь в научную дискуссию по данному вопросу, следует признать, что
аргументы, приводимые в обоснование этих противоположных
точек зрения, заслуживают внимания, но истина, на наш
взгляд, находится между ними.
Законодательно в Конституции РФ определено образование органов исполнительной власти на федеральном уровне и
на уровне субъектов РФ. В главе 6 Конституции РФ и в ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации» регламентировано разграничение ее полномочий с другими органами власти и показана
организация ее деятельности. Государственное управление в Конституции РФ практически не регламентировано, за исключением
ч. 1 ст. 32 («Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так
и через своих представителей») и ст. 71, где говорится, что в ведении Российской Федерации находятся «федеральная государственная собственность и управление ею».
Государственное управление регламентировано в основном
подзаконными актами управления, например указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ. Ими же утверждаются положения о федеральных органах исполнительной власти, которые осуществляют делегированное им законом государственное управление
по предметам ведения и в объеме компетенции. Они выступают
одновременно в роли и федерального органа исполнительной
власти, и органа государственного управления, что дает основание многим авторам отождествлять эти термины. На самом же
деле ФОИВ наделены законодательно большим объемом компетенции, нежели обычные органы государственного управления
(отраслевые, функциональные и др). Например, территориальные органы ФОИВ могут наделяться отдельными полномочиями
органов исполнительной власти, кроме принятия нормативных
актов от имени ФОИВ, т.е. нормативное субделегирование законодательством не предусмотрено.
Исполнительная власть в Российской Федерации характеризуется наличием следующих черт (признаков), которые не присущи органам государственного управления.
1. Высшим звеном системы органов исполнительной власти РФ
является Правительство РФ — коллегиальный орган. Он осущест-
22
вляет свои исполнительно-распорядительные функции в основном в форме коллегиального принятия постановлений, которые
являются нормативно-правовыми актами по предметам ведения
и в объеме компетенции Правительства РФ и обязательны для
исполнения на всей территории России.
При этом в ст. 113 Конституции РФ также отмечен и
цип единоначалия
сти Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти, определяемых Председателем Правительства РФ. Он также организует работу Правительства РФ (ст. 113
Конституции РФ). Однако способы и пути решения проблем по
отдельным направлениям принимаются коллегиально в форме
нормативных постановлений Правительства РФ.
Аналогично реализуются принципы единоначалия и коллегиальности в государственном управлении и органами исполнительной власти субъектов РФ, при одном исключении: там глава
субъекта РФ одновременно является высшим должностным лицо его исполнительной власти, что эффективнее влияет на реализацию принципа целостности системы исполнительной власти в субъекте РФ, чем на уровне Российской Федерации.
2. Предмет ведения органов исполнительной власти, его грани-
цы и порядк принятия административно-правовых актов ФОИВ
определяются на основании Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ по
предметам ведения субъекта в соответствии со ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти и принимают свои решения на основании норм конституций республик в составе Российской Федерации и и уставов субъектов РФ,
иных законов субъектов РФ.
3. Особенность нормотворческой деятельности ФОИВ состо-
ит в том, что их акты управления принимаются на основании
Конституции РФ, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Это означает, что они являются подзаконными
актами в сфере управления и по иерархии актов управления не
должны противоречить нормативным указам Президента РФ и
постановлениям Правительства РФ. Исключение составляют
акты управления, принятые органами исполнительной власти
субъектов РФ. Президент РФ своим указом только приостанавливает действие этих актов — в случае их противоречия Консти-
в выборе основных направлений деятельно-
ïðèí-
23
туции РФ и федеральным законом, международным обязательствам России или если они нарушают права и свободы человека
и гражданина — до решения этого вопроса соответствующим
судом (п. 2 ст. 85 Конституции РФ).
4. Существует единство системы органов исполнительной
власти по предметам ведения и в объеме полномочий. В отноше-
нии решений органов власти (в том числе и исполнительной
власти — Правительства РФ), принятых ими по предметам ведения и в объеме полномочий, Президент РФ в соответствии с
ч. 2. ст. 80 Конституции РФ «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти», а в соответствии с ч. 1 ст. 85 «может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ». Если не будет достигнуто
согласованное решение, он может передать разрешение спора
на рассмотрение соответствующего суда. При этом Президент
РФ руководствуется п. 3. ст. 115 Конституции РФ — отменяет
постановления и распоряжения Правительства РФ, что вступает в правовую коллизию со ст. 10 и 110 Конституции РФ, так
как исполнительная власть самостоятельна.
В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ по предметам
ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образована
система исполнительной власти
ко управляющая подсистема (Правительство РФ) подчинена непосредственно Президенту РФ, так как он назначает Председателя Правительства РФ, его заместителей и министров, но главное — отменяет постановления Правительства РФ и решает другие административно-правовые вопросы. По отношению к
управляемой подсистеме исполнительной власти субъектов РФ
их неправомерные решения Президент РФ (ч. 2 ст. 85) может
только приостанавливать до решения этого вопроса соответствующим судом.
Проблема единства исполнительной власти имеется и на
уровне органов исполнительной власти МСУ: если они наделены законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и
финансовых ресурсов, то их деятельность подконтрольна государственным органам власти, так что в этом случае можно говорить о целости единстве исполнительной власти России.
Российской Федерации, îäíà-
единая
24
Организационно-правовая форма — это организационная структура системы управления, закрепленная нормативно-правовым
актом в целях успешной реализации каких-либо однородных
функций. Поэтому организационно-правовые формы ФОИВ разрабатываются для осуществления определенных однородных
функций и закрепляются нормативными актами. К таким формам относятся: федеральные министерства, федеральные службы,
федеральные агентства.
Структурой ФОИВ является совокупность их организационно-правовых форм, разработанных в целях эффективнее осуществления функций и задач государственного управления.
Далее приводится действующая структура федеральных органов исполнительной власти, утвержденная Указом Президента России от 12 мая 2008 г. ¹ 724
I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные
агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент
Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства,
подведомственные этим федеральным министерствам
1. Министерство внутренних дел Российской Федерации.
1.1 Федеральная миграционная служба.
2. Министерство Российской Федерации по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
3. Министерство иностранных дел Российской Федерации.
3.1. Федеральное агентство по делам СНГ, соотечественников и
международному гуманитарному сотрудничеству.
4. Министерство обороны Российской Федерации.
4.1. Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству.
4.2. Федеральная служба по оборонному заказу.
4.3. Федеральная служба по техническому и экспортному контролю.
4.4. Федеральное агентство специального строительства.
5. Министерство юстиции Российской Федерации.
5.1. Федеральная служба исполнения наказаний.
5.2. Федеральная служба судебных приставов.
1
.
2
.
1
Российская газета. 2008. 13 мая. Далее в работе все нормативно-правовые акты
будут указаны в редакции по состоянию на декабрь 2009 г.
2
В соответствии с ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» управление
ФОИВ осуществляет Правительство РФ (ст. 1), а в рассматриваемом Указе одной подсистемой ФОИВ осуществляет руководство Президент РФ, а другой —
Правительство РФ, т.е. руководство не означает управление, что в целом не
работает на повышения уровня качества государственного управления системой
ФОИВ.
25
6. Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации
(федеральная служба).
7. Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная
служба).
8. Федеральная служба безопасности Российской Федерации (феде-
ральная служба).
9. Федеральная служба Российской Федерации по контролю за обо-
ротом наркотиков (федеральная служба).
10. Федеральная служба охраны Российской Федерации (федераль-
ная служба).
11. Главное управление специальных программ Президента Россий-
ской Федерации (федеральное агентство).
12. Управление делами Президента Российской Федерации (феде-
ральное агентство).
II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых
осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные
службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным
министерствам.
1. Министерство здравоохранения и социального развития Россий-
ской Федерации.
1.1. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потреби-
телей и благополучия человека.
1.2. Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и со-
циального развития.
1.3. Федеральная служба по труду и занятости.
1.4. Федеральное медико-биологическое агентство.
2. Министерство культуры Российской Федерации.
2.1. Федеральная служба по надзору за соблюдением законодатель-
ства в области охраны культурного наследия.
2.2. Федеральное архивное агентство.
3. Министерство образования и науки Российской Федерации.
3.1. Федеральная служба по интеллектуальной собственности, па-
тентам и товарным знакам.
3.2. Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки.
4. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Фе-
дерации.
4.1. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу ок-
ружающей среды.
4.2. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.
4.3. Федеральная служба по экологическому, технологическому и
атомному надзору.
4.4. Федеральное агентство водных ресурсов.
4.5. Федеральное агентство по недропользованию.
5. Министерство промышленности и торговли Российской Федерации.
26
5.1. Федеральное агентство по техническому регулированию и мет-
рологии.
6. Министерство регионального развития Российской Федерации.
7. Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Фе-
дерации.
7.1. Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых ком-
муникаций.
7.2. Федеральное агентство по информационным технологиям.
7.3. Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям.
7.4. Федеральное агентство связи.
8. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.
8.1. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному
надзору.
8.2. Федеральное агентство лесного хозяйства.
9. Министерство спорта, туризма и молодежной политики Россий-
ской Федерации.
9.1. Федеральное агентство по делам молодежи.
9.2. Федеральное агентство по туризму.
10. Министерство транспорта Российской Федерации.
10.1. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.
10.2. Федеральное агентство воздушного транспорта.
10.3. Федеральное дорожное агентство.
10.4. Федеральное агентство железнодорожного транспорта.
10.5. Федеральное агентство морского и речного транспорта.
11. Министерство финансов Российской Федерации.
11.1. Федеральная налоговая служба.
11.2. Федеральная служба страхового надзора.
11.3. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.
11.4. Федеральное казначейство (федеральная служба).
12. Министерство экономического развития Российской Федерации.
12.1. Федеральная служба государственной статистики.
12.2. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и
картографии.
12.3. Федеральное агентство по государственным резервам.
12.4. Федеральное агентство по управлению государственным иму-
ществом.
13. Министерство энергетики Российской Федерации.
III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство
деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.
1. Федеральная антимонопольная служба.
2. Федеральная таможенная служба.
3. Федеральная служба по тарифам.
4. Федеральная служба по финансовому мониторингу.
27
5. Федеральная служба по финансовым рынкам.
6. Федеральное космическое агентство.
7. Федеральное агентство по обустройству государственной границы
Российской Федерации.
8. Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, спе-
циальной техники и материальных средств.
9. Федеральное агентство по рыболовству.
10. Федеральное агентство по регулированию алкогольного рынка.
По существу, система ФОИВ состоит как бы из двух относительно самостоятельных в оперативном управлении «подсистем»:
1) подсистемы ФОИВ — федеральные министерства, феде-
ральные службы и федеральные агентства, деятельностью которых руководит Президент России (они осуществляют государственную политику и нормативно-правовое регулирование управленческих отношений в своей сфере; кроме того, имеются федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные
федеральным министерствам, последние осуществляют координацию и контроль соответствия их индивидуальных актов своим
нормативно-правовым актам);
2) подсистемы ФОИВ — федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, деятельностью которых руководит Правительство России осуществляет государственную политику и нормативно-правовое регулирование управленческих отношений в материальной и социально-культурных сферах; имеются также федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные федеральным министерствам, которые не осуществляют государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере ведения
(управления).
При анализе структуры организационно-правовых форм
ФОИВ возникает один существенный вопрос по поводу реализации отраслевого государственного управления в области обороны, так как Минобороны России в качестве федерального
органа исполнительной власти осуществляет только государственную политику и нормативно-правовое регулирование в подведомственных ему трех федеральных службах и одном федеральном агентстве функционирующих в области обороны. На
наш взгляд, предпочтительнее было бы осуществлять правовое
регулирование подведомственными ФОИВ, например в Мини-
28
стерстве регионального развития РФ, в Министерстве энергетики РФ и даже в определенной мере в МЧС России, однако в
этих федеральных министерствах нет подведомственных им
ФОИВ.
В то же время в традиционно отраслевых ФОИВ отмечена
тенденция последовательной замены государственного управления правовым регулированием в форме руководства, например:
МВД России подведомственна Федеральная миграционная
служба, МИД России подведомственно федеральное агентство
по делам СНГ, соотечественников и международной гуманитарной помощи, а Минобороны России подведомственно три федеральных службы и одно федеральное агентство. Все это недостаточно хорошо работает на повышение уровня качества государственного управления.
Указом Президента России «О Стратегии национальной
безопасности Российской Федерации до 2020 года» от 12 мая
2009 г. ¹ 537 особый акцент сделан на возрождение исконно
российских идеалов, духовности, достойного отношения к исторической памяти нашего народа и особого уважения семейных традиций, патриотизма. Именно в развитие этих идей следовало бы разработать и принять ФЗ «О нравственности» в соответствии ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Эта Стратегия принята
в целях консолидации усилий ФОИВ, органов государственной
власти субъектов РФ, организаций и граждан России в сфере
обеспечения национальной безопасности. И ее достижение будет более успешным в том случае, если органы государственной
власти разработают такую же Стратегию построения социального государства (ст. 7 Конституции РФ). А самое главное — необходимо обеспечить поэтапное движение в этом направлении,
для чего надо докладывать Президенту России не раз в год, а
раз в квартал.
Соответствующая административная реформа исполнительной власти осуществляется и в субъектах Российской Федерации. На наш взгляд, положительный пример — объединение
структуры аппарата мэра (администрации) и Правительства
(исполнительной власти) в г. Москве в целях устранения дублирования функций и сокращения аппарата государственных
служащих (распоряжение от 5 мая 2008 г. ¹ 970-РП).
29
СТРУКТУРА
АППАРАТА МЭРА И ПРАВИТЕЛЬСТВА МОСКВЫ
1. Управление Мэра Москвы.
2. Оперативно-распорядительное управление Мэра Москвы.
3. Пресс-служба Мэра и Правительства Москвы (на правах Депар-
тамента).
4. Контрольное управление Мэра и Правительства Москвы.
5. Организационно-аналитическое управление Правительства Мо-
ñêâû.
6. Правовое управление Правительства Москвы.
7. Управление государственной службы и кадров Правительства
Москвы.
8. Управление по организации работы с документами Правительст-
ва Москвы.
9. Протокольный отдел Правительства Москвы (на правах управле-
íèÿ).
10. Приемная Правительства Москвы (на правах управления).
11. Первое управление Правительства Москвы.
12. Второе управление Правительства Москвы.
13. Управление координации деятельности по обеспечению безо-
пасности города Москвы.
14. Управление по координации и развитию административной ре-
формы Правительства Москвы.
15. Управление координации деятельности Комплекса городского
хозяйства Москвы.
16. Управление координации деятельности Комплекса архитектуры,
строительства, развития и реконструкции города Москвы.
17. Управление координации деятельности Комплекса экономиче-
ской политики и развития города Москвы.
18. Управление координации деятельности Комплекса социальной
сферы города Москвы.
19. Управление по связям с органами законодательной и исполни-
тельной власти Правительства Москвы.
20. Отдел заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы во
вопросам межрегионального сотрудничества, массовых коммуникаций,
спорта и туризма.
21. Отдел заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы, руководителя Комплекса имущественно-земельных отношений города
Москвы.
22. Отдел заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы,
полномочного представителя Мэра Москвы в Московской городской
Думе.
23. Отдел законопроектных работ Правительства Москвы Центра
законотворчества Москвы.
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]