Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формирование общегосударственной антитеррористической системы. Монография
.pdf
Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 71
политический экстремизм и не позволяют государственной власти
эффективно противостоять ему.
Следует иметь в виду, что воздействие этого уровня направлено на персонифицированный субъект, способный к проведению терактов, так как в каждом акте терроризма находят свое выражение
национально-психологические качества человека и влияние окружающего его микромира, исторические традиции и установки общественного мнения, возрастные особенности и ценностные ориентации сверстников, а также многие другие факторы. Поэтому усилия
культурно-мировоззренческого уровня должны быть направлены на
борьбу с идеологическими предпосылками терроризма. Мы считаем,
что эта работа должна вестись в области образования, культуры, работы средств массовой информации, формирования общественного
мнения.
Идеологам террористической агрессии необходимо противопоставить не только согласованные действия всех государственных
органов, но и — что принципиально важно — широкие возможности
гражданского общества, культурного и гуманитарного сотрудничества. По мнению немецкого исследователя У. Хитца, борьба «с правовым экстремизмом в обществе должна осуществляться, прежде всего, различными социальными и просветительскими учреждениями
путем организации активного диалога с молодежью, организации ее
досуга, образования и т. д. Однако большинство государств экономит на этом направлении своей деятельности, за что вынуждено расплачиваться по более высокой цене, в которую выливается борьба с
террористическими акциями»1.
Проблемы реализации мер этого уровня будут нами рассмотрены
в 4 и 5 параграфах настоящей главы.
Итак, в основе терроризма как метода политического насилия
лежит целый комплекс причин и факторов. В качестве основных
проблем можно назвать следующие: геополитические угрозы, нестабильность экономики, политику, не ориентированную на решение
социальных проблем, невозможность реализовать права и свободы,
удовлетворить духовные и материальные потребности.
1
См.: Хлобустов О. М., Федотов С. Г. Указ. соч. С. 91.
72 Глава 2
Поэтому для того чтобы достигнуть положительных результатов
в борьбе с терроризмом, необходимо устранить причины, продуцирующие различного рода противоречия и конфликты в обществе,
путем создания общегосударственной системы мер профилактики.
Эффективная работа этой системы требует комплексных и согласованных действий всех ветвей власти, правоохранительных органов,
спецслужб и институтов гражданского общества, направленных на
профилактику, предупреждение и пресечение террористических
проявлений в любых формах, а также ликвидацию их последствий.
Общегосударственная антитеррористическая система мер должна включать в себя весь спектр возможных рычагов воздействия на
ситуацию (в работе мы выделили политические, социально-экономические и культурно-мировоззренческие) и быть основана на данных научного анализа1 и долгосрочного прогнозирования. Для этого
необходимо проводить мониторинги политической и социальноэкономической ситуации, состояния межнациональных и межконфессиональных отношений на территории РФ.
Одним из основных направлений общегосударственной антитеррористической системы мер является последовательно проводимая
сбалансированная политика. В рамках этого направления основная
ответственность ложится на институты политической власти, которые призваны ослабить террористическую угрозу путем активного
участия в международном, межгосударственном и региональном сотрудничестве. Глобальное сотрудничество в борьбе с терроризмом
должно вестись исключительно в правовых рамках, на основе уважения к гражданским свободам и правам человека. В результате совместной работы необходимо:
— объединять усилия в обеспечении безопасности каждого государства;
— совершенствовать международно-правовую антитеррористическую базу;
— отказаться от двойных стандартов по отношению к лицам, причастным к совершению террористических актов;
1
Непродуманные и непросчитанные политические решения сами способны про-
дуцировать терроризм в стране.
Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 73
— устранить возможность легализации преступных доходов и
финансирования терроризма;
— исключить доступ террористов к оружию массового уничтоже-
ния;
— сформировать основы борьбы с кибертерроризмом;
— не допускать использования Интернета террористическими
организациями.
Для обеспечения результативного противодействия террористической угрозе необходимо выработать наряду с международными и
внутригосударственные меры, направленные на:
— разработку концепции антитеррористической борьбы в современных условиях;
— унификацию национального законодательства по отношению
к международно-правовым антитеррористическим документам;
— взаимодействие государственных органов, спецслужб и гражданского общества в антитеррористической борьбе;
— обеспечение безопасности особо уязвимых объектов, таких
как объекты инфраструктуры и места общественного пользования;
— сотрудничество с зарубежными коллегами, осуществляющими
борьбу с терроризмом;
— создание единой информационной системы как в России, так
и в рамках СНГ;
— ужесточение правовых санкций для лиц, в той или иной форме
участвующих в террористической деятельности;
— осуществление научной, аналитической работы по обеспечению борьбы с терроризмом;
— борьбу с преступностью, детерминирующую терроризм;
— контроль над миграционными потоками;
— порядок в области хранения, владения и распространения оружия.
Следующим не менее важным направлением при формировании
общегосударственной антитеррористической системы мер является
сосредоточение усилий на специфических социально-экономических
проблемах. Существенное снижение уровня социальной защиты населения нарушает баланс между интересами граждан и публичными
интересами, что чревато социальной и политической нестабильно-
74 Глава 2
стью. Так, социальная несправедливость, базирующаяся на бедности, безработице, необразованности молодежи, является фактором,
обостряющим межнациональные отношения, провоцирующим различные формы протеста, в том числе экстремистского и террористического свойства.
Устранение социальной основы терроризма — чрезвычайно сложная задача для всего гражданского общества. Решение ее лежит одновременно в политической, экономической, социальной и других областях.
Для России ключевым направлением противодействия терроризму является ускоренное социально-экономическое развитие Северного Кавказа. Этот регион находится в сложной ситуации: война
завершена, но глубинные причины нестабильности остались. Для
развития северокавказских республик необходимо обеспечить повышение занятости и уровня жизни населения региона. Для этого
потребуются:
— последовательное проведение социально-экономических реформ;
— совершенствование законодательной базы в социально-эко номической сфере;
— повышение эффективности работы органов управления субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
— реформирование системы образования и переподготовки кадров;
— развитие объектов социально-экономической инфраструктуры,
в первую очередь транспорта, гидроэнергетики и телекоммуникаций;
— предоставление реальных экономических альтернатив деятельности на черном рынке;
— государственное стимулирование сельского хозяйства, туризма и промышленности;
— улучшение инвестиционного и предпринимательского климата.
Значительное место в общегосударственной антитеррористической системе должно отводиться мерам культурно-мировоз зренческого характера. Проявления национализма, сепаратизма и религиозной нетерпимости дестабилизируют общественно-политическую
ситуацию, угрожают межнациональному и межконфессиональному
Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 75
миру, создают предпосылки для подрыва основ конституционного
строя Российской Федерации.
В рамках этого направления необходимо активизировать идеологическую и воспитательную работу с участием всех субъектов
антитеррористической деятельности, включая органы исполнительной власти, ученых-обществоведов, видных деятелей учреждений
просвещения и культуры, представителей религиозных конфессий.
Целью такой деятельности должны стать пропаганда мирного сосуществования народов, развитие терпимости и снятие напряженности в обществе. В рамках этой работы необходимо, в первую очередь,
обращать внимание на:
— создание и реализацию программ содействия развитию национальной культуры, активизации межнационального общения;
— распространение идей духовного единства, дружбы народов,
общественного и межнационального согласия;
— культивирование чувства российского и национального патриотизма;
— распространение знаний об истории и культуре народов России
и стран ближнего зарубежья;
— учет национальных обычаев и традиций национальных меньшинств;
— формирование у населения личной сопричастности антитеррористической борьбе.
Итак, политические, социальные и культурно-мировоззренческие
меры исключительно разнообразны, но при своевременном их применении могут принести существенный эффект, поэтому они должны
являться составной частью государственной антитеррористической
политики, а возможности и перспективы их использования должны
тщательно изучаться.
Терроризм представляет собой опаснейшее явление, дестабилизирующее обстановку, посягающее на общественную безопасность,
76 Глава 2
затрагивающее основные права и свободы человека. В борьбе с этим
явлением, масштабы которого возрастают год от года, страны мира,
их правоохранительные органы постоянно ищут новые средства, позволяющие противостоять ему более успешно. По нашему мнению,
решая данную задачу, каждое цивилизованное государство должно
стремиться к эффективному подавлению террористической деятельности и одновременно — строгому соблюдению основных принципов международного права, из которых наиболее важным является
принцип уважения прав человека и его основных свобод.
Только основанная на общепризнанных принципах и нормах
международного права, действующих международных соглашениях, внутригосударственных нормах конституционного права контртеррористическая деятельность может рассматриваться в качестве
адекватного ответа угрозе терроризма. Поэтому в настоящем параграфе мы рассмотрим общие конституционно-правовые стандарты
Российской Федерации, имеющие непосредственное отношение к
сфере контроля над терроризмом.
В Российской Федерации до недавнего времени решение вопросов борьбы с терроризмом в основном находилось в плоскости
урегулирования чеченского конфликта. Обе военные компании не
имели четких правовых очертаний — они не укладывались в правовые рамки ни чрезвычайного положения, ни военного положения,
ни контртеррористической операции (по Федеральному закону от
25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом»)1. При этом
в зоне вооруженного конфликта российской стороной существенно
ограничивались права человека.
Критика международных и отечественных правозащитников, а
также совершение крупных терактов2 на территории России побудили федеральные власти заняться совершенствованием нормативноправовой и организационной базы противодействия терроризму.
1
В настоящее время утратил силу Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ
«О борьбе с терроризмом» // Собрание законодательства Российской Федерации.
1998. № 31. Ст. 3808.
2
Теракт в московском метро 6 февраля 2004 г., взрывы самолетов Ту-134 и Ту-154
24 августа 2004 г. (государственная комиссия, проводившая расследование катастрофы, подтвердила, что причиной их гибели стал теракт), захват школы в Беслане 1—3
сентября 2004 г. и др.
Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 77
Реформирование законодательства началось с Указа Президента
РФ от 13 сентября 2004 г. № 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом»1, которым Пра вительству Российской Федерации было предписано «внести предложения, направленные на выработку принципиально новых подходов
к организации деятельности правоохранительных органов с учетом
проведения мероприятий в рамках административной реформы».
В 2004—2006 гг. в законодательство России вносилось множество
изменений, направленных на борьбу с терроризмом, которые в конечном итоге привели к принятию нового Федерального закона от
6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»2.
Российские парламентарии высоко оценили этот Закон и говорили о том, что возлагают на него надежды в деле предотвращения
терактов. Например, Председатель Совета Федерации С. Миронов
заявил, что «закон дает возможность российским силовым структурам адекватно отвечать на террористические выпады… будет обеспечена безопасность граждан России, а также защита государственного
строя и территориальной целостности»3.
Председатель Комитета Государственной Думы РФ по безопасности А. С. Куликов, характеризуя новое антитеррористическое законодательство, подчеркнул, что «в государстве создана система
взаимосвязанных норм, которая определяет основные направления
деятельности субъектов профилактики и борьбы с терроризмом»4.
Несмотря на высокую оценку этого Закона самими законодателями, через четыре месяца принимается Федеральный закон от
27 июня 2006 г. № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
1
Указ Президента РФ от 13 сентября 2004 г. № 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом» // Российская газета. 2004. 16 сентября.
2
Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // Российская газета. 2006. 10 марта.
3
Сергей Миронов: Необходимость Закона «О противодействии терроризму» продиктована самим временем. См.: http://www.regions.ru/news/1956393/
4
Куликов А. С. Законодательное обеспечение общественного противодействия тер-
рористическим угрозам // Второй Московский международный форум «Гражданское
общество против преступности, новых вызовов и угроз» («InterSecurityForum-2007»)
См.: http://www.waaf.ru/cgi-bin/index
78 Глава 2
Федерального закона “О ратификации Конвенции Совета Европы о
предупреждении терроризму”»1. Положения Закона № 153-ФЗ направлены на приведение ранее принятых законов2 в соответствие с
Законом «О противодействии терроризму», однако изменения вносятся в том числе и в исходный Закон № 35-ФЗ.
ФЗ «О противодействии терроризму» в ст. 5 «Организационные
основы противодействия терроризму» определил основные составляющие государственной системы противодействия терроризму, в рамках которой Президент РФ как глава государства формирует государственную политику противодействия терроризму. Правительство
РФ выступает как реализатор этой политики. Федеральные органы
исполнительной власти, органы государственной власти субъектов
РФ и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий.
Законом № 153-ФЗ были внесены поправки в Федеральный
закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, согласно которым муниципальные образования должны участвовать
«в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации
и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма», а жители-добровольцы могут привлекаться к несению антитеррористических и антиэкстремистских дежурств.
Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по
противодействию терроризму»4 продолжил5 совершенствование
государственного управления в данной области. На федеральном
1
Федеральный закон от 27 июня 2006 г. № 153-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона “О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризму”» // Российская газета. 2006. 29 июля.
2
Закон вносит изменения в содержательную часть пятнадцати федеральных законов, в том числе четырех кодексов — УК, УПК, НК и КоАП.
3
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
4
Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию
терроризму» // Российская газета. 2006. 17 февраля.
5
Хотя Указ Президента РФ № 116 был принят раньше, чем Федеральный закон
№ 35-ФЗ, однако вступил он в силу вместе с законом.
Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 79
уровне образованы Национальный антитеррористический комитет
(НАК) и Федеральный оперативный штаб, а в субъектах РФ — антитеррористические комиссии и оперативные штабы.
Таким образом, одно из основных направлений законодательных изменений заключается в том, чтобы в рамках предоставленных полномочий органы государственной власти и органы местного
самоуправления могли участвовать в противодействии терроризму. Их основная задача — недопущение совершения диверсионнотеррористических актов, поэтому они основное внимание должны
уделять профилактике, а также подготовке необходимых сил и
средств для минимизации и пресечения террористических угроз.
Центральным органом, координирующим борьбу с терроризмом
в Российской Федерации, является Национальный антитеррористический комитет. Он создан для того, чтобы объединить в противодействии терроризму усилия следующих силовых государственных
структур:
— ФСБ РФ (директор ФСБ является председателем комитета,
замдиректора ФСБ — руководит аппаратом);
— МВД РФ (глава МВД исполняет обязанности зампредседателя комитета);
— Службы внешней разведки (директор);
— Федеральной службы охраны (директор);
— Росфинмониторинга (руководитель);
— Генштаба ВС РФ (начальник — первый замминистра обороны);
— Совета безопасности РФ (заместитель секретаря).
В состав Комитета также входят: заместитель руководителя администрации Президента РФ; вице-спикер Совета Федерации РФ;
вице-спикер Государственной Думы РФ; руководитель аппарата
Правительства РФ; главы МЧС, МИД, Минздравсоцразвития, Мининформсвязи, Минпромэнерго, Минтранса, Минюста.
Законом № 153-ФЗ вносятся изменения в ФЗ «О ФСБ»1. Эти
изменения, наряду с Указом Президента № 116, закрепляют роль
ФСБ как основного субъекта борьбы с терроризмом, для чего в ФЗ
1
Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопас-
ности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 15. Ст. 1269.
80 Глава 2
«О ФСБ» борьба с терроризмом установлена в качестве самостоятельного направления1. В этой связи ФЗ «О ФСБ» дополняется новой статьей 9.1 «Борьба с терроризмом», раскрывающей содержание
этого направления. В целях борьбы с терроризмом органами ФСБ
осуществляется деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию терактов «посредством проведения оперативно-боевых и иных мероприятий». Основаниями для
проведения мероприятий по борьбе с терроризмом служат:
— необходимость пресечения террористического акта;
— необходимость выявления лиц, причастных к подготовке и со-
вершению террористических актов;
— необходимость добывания информации о событиях или дей-
ствиях, создающих угрозу терроризма.
По нашему мнению, допустимость оперативно-боевых мероприятий в первом случае не вызывает возражений. Но возможность их
применения в целях добывания информации неоправданно, так как,
используя это основание, можно будет оправдать любые силовые
действия борьбой с терроризмом.
Комментируя создание НАК, многие парламентарии положительно оценили доминирующую роль ФСБ и отметили, что Президент
РФ учел «пе чальный опыт Беслана, когда после захвата школы начальники из различных правоохранительных структур долго, теряя
драгоценное время, не могли решить, кто из них должен руководить контртеррористической операцией»2. Председатель Комитета
Совета Федерации по обороне и безопасности В. Озеров заявил, что
«создание такого комитета как раз исключает разобщенность»3.
Однако не все отзывы столь оптимистичны: многие аналитики,
оценивая вновь созданную структуру, возглавляемую ФСБ, полагают, что речь идет не о реформе правоохранительной системы, а о
1
Закон № 153-ФЗ заменяет одно из основных направлений деятельности ФСБ —
борьбу с преступностью и террористической деятельностью на два: отдельно борьбу с
преступностью, отдельно — борьбу с терроризмом. За этими изменениями стоят финансирование «отдельной строкой», растущий аппарат, дополнительные мощности.
2
Владимиров Д. Назначены ответственные за все теракты. Совет Федерации при-
нял Закон «О противодействии терроризму» // Российская газета. 2006. 2 марта.
3
Национальный антитеррористический комитет поможет обеспечить безопасность
страны. См.: http://www.regions.ru/news/1953945/
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]