Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формирование общегосударственной антитеррористической системы. Монография
.pdf
Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 111
дованием обстоятельств теракта, по факту совершения которого
Генеральной прокуратурой уже возбуждено уголовное дело. Таким
образом, уже сейчас ясно, что на законодательном уровне необходимо создать полноценную систему контроля за контртеррористической деятельностью спецслужб и войсковых подразделений.
Итак, принятые в 2006 г. ФЗ «О противодействии терроризму» и
Указ Президента РФ «О мерах противодействия терроризму» образовали в стране вертикаль борьбы с терроризмом, которая функционирует как в режиме повседневной готовности, так и возникновения
чрезвычайной ситуации в любом из российских регионов.
В рамках предоставленных полномочий органы государственной
власти, местного самоуправления, спецслужбы должны осуществлять
противодействие терроризму по трем направлениям: профилактика,
борьба, минимизация и ликвидация последствий. Закон «О противодействии терроризму» четко регламентировал вопросы борьбы
с терроризмом, как в концептуальном, так и в конкретном плане.
Две другие составляющие остались не охвачены данным нормативным актом1. Предполагалось, что они будут урегулированы Законом
№ 153-ФЗ, но, по нашему мнению, этого не произошло.
С принятием ФЗ «О противодействии терроризму» законодателям удалось решить ряд проблем, мешавших спецслужбам бороться
с террористической угрозой:
— установлен принцип единоначалия при проведении каждой
контртеррористической операции;
— решена проблема несогласованности действий правоохранительных органов;
— регламентировано участие ВС РФ в контртеррористических
операциях.
Основным субъектом, призванным противодействовать терроризму, в РФ является Национальный антитеррористический комитет, созданный Указом Президента РФ № 116. НАК — это организующая деятельность по борьбе и противодействию терроризму мегаструктура, которой руководит директор ФСБ.
1
Непонятно, почему в этом случае Закон № 35-ФЗ называется «О противодей-
ствии терроризму».
112 Глава 2
Расширение полномочий главы ФСБ изначально было направлено на то, чтобы повысить согласованность действий силовых структур в случае совершения теракта, на деле же произошло фактическое
подчинение директору ФСБ на постоянной основе других силовых
ведомств, прежде всего МВД. Таким образом, Президентом РФ был
решен внутривластный конфликт, связанный с перераспределением
полномочий силовых структур.
Одновременно Закон № 35-ФЗ и Закон № 153-ФЗ наделяют
спецслужбы большими полномочиями. Но эти полномочия, по нашему мнению, могут использоваться нерационально, поскольку:
— во-первых, в Законе № 35-ФЗ не отражена такая форма террористического акта, как захват заложников. Получается, их спасение
не является для государства приоритетной задачей;
— во-вторых, Законом № 35-ФЗ и Законом № 153-ФЗ не предусмотрены ограничения для силовиков, что поощряет их решать проблему терроризма любой ценой;
— в-третьих, Законы не создают систему контроля за использованием этих полномочий по прямому назначению.
Закон ФЗ «О противодействии терроризму» вводит особый правовой режим — режим контртеррористической операции. В существовании такого режима есть объективная необходимость. В случае совершения террористического акта спецслужбы должны использовать
дополнительные полномочия, ограниченные механизмами контроля и
ответственностью за несоразмерное применение силы. Однако если это
масштабные или длящиеся события, то для регулирования ситуации
предусмотрены режимы чрезвычайного или военного положения.
Сравнивая режим чрезвычайного положения и режим контртеррористической операции, можно заметить, что последний намного жестче. Так, режим чрезвычайного положения вводится Указом
Президента РФ с согласия Совета Федерации, на строго определенной территории и ограничен сроком в 60 дней. А режим контртеррористической операции вводится руководителем этой операции, на
определяемой им территорией (вплоть до территории целой страны),
на срок проведения операции. То есть для режима контртеррористической операции, вводимого силовыми структурами, не существует
ни территориальных, ни временных ограничений.
Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 113
Этот режим предполагает существенное ограничение прав и свобод, свойственное правовому режиму чрезвычайного (военного) положения. Более того, многие статьи названных законов содержат отсылки к ведомственным актам, что позволяет:
— исключить международный и парламентский контроль за подобными ограничениями;
— придать нормам юридическую неопределенность, допускающую чрезмерную свободу их интерпретации.
Таким образом, можно говорить о том, что Закон № 35-ФЗ и
Закон № 153-ФЗ нацелены на исключение формальных неудобств:
— приспособление законодательства под удобную силовикам
практику;
— предоставление спецслужбам практически неограниченных
возможностей по ограничению гражданских свобод под предлогом
борьбы с терроризмом.
На ВС РФ ФЗ «О противодействии терроризму» возложил обязанность участвовать в контртеррористических операциях. Мы считаем, что Российская армия в настоящее время не готова к выполнению этой обязанности в полном объеме по следующим причинам:
— слабо организовано взаимодействие воинских частей и подразделений военного ведомства с другими силовыми структурами,
органами государственной власти при осуществлении антитеррористической деятельности;
— не развит общественный контроль над ВС РФ;
— недостаточно изучен зарубежный опыт участия ВС и других
силовых структур в антитеррористической деятельности.
Для повышения эффективности применения ВС РФ в антитеррористической политике государства необходимо:
— создавать в рамках ВС РФ подразделения, способные эффективно вести контрпартизанскую борьбу, уничтожать подразделения
террористов и их базы, отражать нападения террористов на военные
и гражданские объекты;
— проводить учения ВС РФ совместно с иными силовыми структурами, участвующими в антитеррористической деятельности;
— сформировать парламентский комитет, который будет следить
за соблюдением российского законодательства ВС РФ и спецподраз-
114 Глава 2
делениями, участвующими в антитеррористической деятельности, а
также проводить мониторинг по вопросам обороны и безопасности,
военно-гражданских отношений и социальной защиты военнослужащих и членов их семей;
— изучать зарубежный и российский опыт участия ВС РФ в антитеррористической деятельности, а также проблемы РФ в области
обороны и безопасности, военно-гражданских отношений и др.
В заключение необходимо отметить, что оценка юридических
мер, направленных на противодействие терроризму, невозможна
вне контекста фактического состояния государства и общества, судебной и правоохранительной систем. При отсутствии постоянного
эффективного диалога представителей государства и гражданского
общества, распространенности коррупционных проявлений и неправовых технологий в работе силовых структур, весьма велика вероятность злоупотреблений, использования норм о противодействии
терроризму вопреки объявленным целям и интересам граждан.
Более того, многие рассмотренные нами нормы должны быть приведены в соответствие с общепризнанными принципами и нормами
международного права и требованиями Конституции Российской
Федерации.
Задача борьбы с терроризмом не сводится исключительно к выявлению и пресечению отдельных террористических преступлений,
а формулируется гораздо шире — пресечь саму террористическую
деятельность. Одной из важнейших проблем, стоящих перед органами, борющимися с терроризмом, является ликвидация финансовых потоков, направляемых на поддержку террористических организаций. Так, в докладе России о выполнении резолюции 1373
СБ ООН «О борьбе с международным терроризмом» говорится:
«Финансирование терроризма — самое его уязвимое место. Надежно
Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 115
перекрыть каналы его финансовой подпитки — значит нанести сокрушительный удар по всей инфраструктуре терроризма»1.
Существование террористических организаций в настоящее время невозможно без соответствующей материально-финансовой базы.
Террористы нуждаются в значительных средствах не только для вербовки, боевой подготовки наемников, создания соответствующих
материально-технических условий2. Для подготовки и проведения
террористических актов им необходимы средства для продвижения
социальных проектов3, направленных на привлечение новых сторонников, для обеспечения поддержки своим организациям в СМИ и у
широкой общественности.
Финан сирование отдельного акта терроризма либо деятельности терро ристической организации подразумевает снабжение террористов материальными средствами. Трудность выявления и пресечения финансовых каналов терроризма обусловливается исключительным разнообразием используемых террористами методов
получения требуемых средств. Причем терроризм задействует не
только криминальные источники; он может привлекать денежные
средства законных общественных и политических организаций.
Известный терролог У. Лакер подчеркивает, что «современный
терроризм, как правило, — большой бизнес»4. Так, по экспертным
оценкам, «совокупный бюджет террора составляет от 5 до 20 млрд
долл. США в год»5.
Можно условно6 выделить два основных вида финансирования
террористических организаций — внутреннее и внешнее.
1
Представление Россией доклада «О выполнении резолюции 1373 СБ ООН
«О борьбе с международным терроризмом» // Дипломатический вестник. 2002.
№ 1. С. 88.
2
Компьютерное обеспечение, связь, транспорт, современное оружие и др.
3
Субсидирование строительства школ и больниц, оказание финансовой адресной
помощи и др.
4
Laquer W. Terrorism — a Balance Sheet // The Terrorism Reader: A Historical
Antology / Ed. by W. Laquer. Temle University Press. Philadelphia. 1978. P. 251—267.
5
Журавель В. П. Россия в борьбе с отмыванием денег и финансированием терро-
ризма // Право и безопасность. 2003. № 3-4 (8-9). С. 28.
6
Глобализация финансовых рынков постепенно стирает границы между внутренними и внешними источниками незаконного капитала, схемами его отмывания независимо от места преступления или получения дохода от незаконной деятельности.
116 Глава 2
Внутренние источники зачастую пополняются от противоправной деятельности организованных преступных структур. Они характеризуются крайней неразборчивостью в методах аккумулирования денежных средств, используемых для дальнейшего оказания
финансовой помощи террористическим организациям. Здесь можно
выделить:
— оказание финансовой помощи со стороны законно действующих коммерче ских структур, принадлежащих непосредственно
участникам террористических групп или находящихся под контролем криминальных групп, симпатизирующих террористам;
— финансовые поступления от доходов, полученных преступным
путем.
Связь терроризма с организованной преступностью становится
все более тесной1. «Наиболее ярко это выражено, — пишет Ю. И. Авдеев, — в крупных индустриальных и политических центрах отдельных государств, в регионах с особым обострением межнациональных,
региональных и клановых противоречий (например, на Северном
Кавказе и др.). Структуры организованной преступности в ряде
этих регионов выступают длительное время как один из влиятельных факторов инициирования и поддержки националистических и
религиозно-экстремистских формирований»2. Такие «коалиционные процессы» выгодны не только террористам: представители организованной преступности, смыкаясь с радикальными оппозиционно
настроенными противниками властей, идеологизируют свою криминальную деятельность, укрепляют влияние, и получают возможность
продвижения во власть. Сращивание организованной преступности
с террористическими организациями в Российской Федерации, позволяет финансировать последних за счет:
1) расхищения денежных средств, направляемых на восстановление экономики и социального сектора Чеченской Республики.
Чечню называют «черной дырой», куда год за годом бесследно
1
Сращивание террористических групп с преступными сообществами произошло
в условиях снижения поддержки терроризма некоторыми странами (СССР, США
и др.).
2
Авдеев Ю. И. Основные тенденции современного терроризма // Современный
терроризм: состояние и перспективы / Под ред. Е. И. Степанова. М., 2000. С. 174.
Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 117
проваливаются миллиарды бюджетных денег, выделенных на восстановление Чеченской Республики. Проконтролировать целевое
расходование средств во многих случаях невозможно хотя бы потому, что восстановление проходит по схеме «построили-взорвали».
Однако эта схема является не единственной. Для того чтобы «снимать навар» с федеральной казны, можно заниматься «восстановлением» того, что разрушению и не подвергалось. В Чечне много
зданий1, действительно требующих капитальных затрат на ремонт,
который собственники, не дождавшись помощи, проводят самостоятельно. Когда же работа выполнена, к собственнику (если
его объект значится в плане восстановительных работ) обращается представитель генподрядчика, предлагающий 20% от суммы,
что выделена. Собственник соглашается2, ведь ему таким образом удается хотя бы частично компенсировать расходы на ремонт.
Генподрядчик же кладет в карман 80% денег, «затраченных» им на
восстановление объекта, и получает расписку, что работа выполнена, претензий нет.
О махинациях с деньгами, предназначенными населению в качестве компенсаций, рассказал Рамзан Кадыров: «Из 145 тысяч документов, подготовленных для выплат, я оставил 35 тысяч. Остальные
забраковал. Лично выезжал в села Итум-Калинского района, где не
разрушено ни одного дома и даже потемкинские деревни встречались, где с незапамятных времен стояли одни средневековые башни,
а по документам значилось сто домов и все якобы разрушены»3.
Существуют и другие способы хищения государственных средств;
2) средств, поступающих от выкупа похищенных людей на
тер ритории Российской Федерации и других государств СНГ.
Похищениями людей с целью получения выкупа целенаправленно
занимаются вооруженные бандформирования. К этой деятельности
1
Это и основательно поврежденные дома местных жителей, и порядком изувечен-
ная недвижимость владельцев магазинов, шашлычных, автомастерских, и т. п.
2
Отказа не бывает — только «откат». Иначе можно вообще не получить ни копейки. Если даже сумеешь выбить сполна все, что причитается, к тебе тотчас нагрянут
бандиты, и этих денег ты все равно не увидишь. А так — полная взаимная выгода.
3
Выжутович В. Общественная ревизия. Еще одна попытка пресечь казнокрадство
в Чечне // Российская газета. 2006. 31 марта.
118 Глава 2
непосредственно причастны многие полевые командиры и даже официальные руководители Чеченской Республики.
Статистика свидетельствует о неуклонном росте, начиная с середины 1990-х гг., похищений людей с целью получения выкупа
в интересах поддержки чеченских незаконных вооруженных формирований. В подавляющем большинстве случаев заложники удерживались и удерживаются либо в Чечне, либо на территории Северного Кавказа. «Всего же, по оперативным данным, начиная с 1994 г.
похищенными, захваченными в заложники и пропавшими без вести
на территории Северо-Кавказского региона числятся около 3,5 тыс.
человек1. По оценкам экспертов, в регионе более 70% всех по хищений
людей совершено бандитами с требованием выкупа в раз мере от 1,5
до 2 млн долларов США»2. Похищения людей продолжаются и в настоящее время. А. Алханов3, проводя совещание с руководителями
силовых структур и правоохранительных органов республики в ноябре 2005 г., отметил, что «статистика похищения людей говорит о
том, что их не стало меньше. И это притом, что не все преступления
подобного рода попадают в поле зрения милиции, военных комендатур и прокуратуры»4.
Несомненно, похищения совершаются организо ванными преступными группами, которые специализируются на такой деятельности.
Похищения людей вызывают значительный общественный резонанс
не только в Российской Федерации, но и на международной арене;
3) незаконного производства, оборота и распространения огнестрельного оружия, взрывчатых, радиоактивных, ядовитых и других
веществ. Незаконный оборот оружия, прежде всего огнестрельного,
способствует ухудшению криминогенной обстановки, росту организованной преступности, терроризма в стране и представляет реаль-
1
Вероятно, в приведенных выше статистических данных не учтены похищения,
результатом которых стала гибель людей или обращение их в рабов, а также значительная часть «внутричеченских» похищений. Чечня: Черная книга. 1991—2000.
См.: http://lindex.nigilist.ru/Lindex1/Shire01/Est01.htm
2
Журавель В. П. Похищения продолжаются. Каналы поступления финансовой и
материальной помощи боевикам по-прежнему открыты // Терроризм, экстремизм,
сепаратизм (В выступлениях и статьях). М., 2005. С. 99—100.
3
В 2005 г. Али Алханов был Президентом Чеченской Республики.
4
Полетаев В. Алханова волнует мнение Европы // Российская газета. 2005. 1 но яб ря.
Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 119
ную угрозу государственной, общественной и личной безопасности.
По самым приблизительным подсчетам в незаконном обороте сейчас находится 4,3 млн единиц оружия1. В настоящее время незаконный оборот оружия приобретает характер незаконного «оружейного предпринимательства», становится одной из наиболее доходных
сфер деятельности организованных преступных формирований.
Практика показывает, что источником пополнения преступных арсеналов оружия служат, прежде всего, регионы вооруженных межнациональных конфликтов, контрабандный ввоз оружия из-за рубежа,
а также кражи на оружейных заводах, в воинских частях2, органах
внутренних дел3 и внутренних войсках;
4) распространения наркотиков и психотропных веществ. Общеизвестно, что наркоагрессия принимает сегодня беспрецедентные, по
сути, мировые масштабы. «По данным ООН, в орбиту незаконного
оборота наркотиков в той или иной степени вовлечено более 170 государств, а количество наркоманов исчисляется сотнями миллионов
человек»4. Экономические, финансовые возможности и потенциал
наркомафии значительно превышают бюджеты крупных транс нацио нальных корпораций и даже многих стран. Поэтому наркобизнес5, представляющий сферу деятельности высокоорганизованных
1
Итоги оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебнобоевой деятельности внутренних войск в 1998 г. М., 1999. С. 20; Краткий анализ состояния преступности в России (январь—сентябрь 1999 г.). // Российская юстиция.
1999. № 12. С. 53.
2
Каждая вторая единица находящегося в незаконном обороте оружия, — как отмечает С. А..Невский, — похищена со складов и хранилищ воинских частей Министерства обороны. См.: Невский С. А. Незаконный оборот оружия (деятельность органов внутренних дел по его пресечению) // Власть: Криминологические и правовые проблемы. Российская криминологическая ассоциация. М., 2000. С. 141.
3
Массовые хищения оружия происходят и в системе МВД. Примером может
служить уголовное дело, возбужденное в отношении 30 офицеров органов внутренних дел, которые расхищали пистолеты, револьверы и гранаты на складах
Ставропольского УВД. См.: Корецкий Д. А., Землянухина Л. М. Личность вооруженного преступника и признаки вооруженных преступлений. СПб., 2003. С. 132.
4
В МВД России прошла встреча руководителей подразделений по борьбе с незаконным оборотом наркотиков МВД Азербайджана, Беларуси, Грузии, Молдовы,
России, Украины и Полиции Армении // Российская газета. 2006. 2 июня.
5
Этот криминальный бизнес отличается высокой рентабельностью и имеет постоянную тенденцию роста (от 300 до 2000% прибыли). См.: Ростовский М. Опиум для
народа // Московский комсомолец. 2002. 22 октября.
120 Глава 2
преступных групп, является одним из традиционных источников
финансирования терроризма. Стабильный наркотрафик дает мощный дополнительный источник финансовых средств, необходимых
для закупки оружия, содержания террористической группы, организации террористического акта, а также для продвижения и реализации чудовищных идей, для подкупа недобросовестных крупных чиновников и достижения противоправных целей.
Таким образом, на стыке взаимодействия организованной преступ ности и терроризма появляется новое явление — наркотер ро ризм,
«или исполнение террористических актов на средства, вырученные
от торговли наркотиками как членами преступных сообществ, так и
собственно террористами либо смешанными группами»1. Проблема
наркотерроризма стала в последнее время актуальной для России.
Представители правоохранительных органов сообщают о том, что
наркотерроризм приобретает крупные масштабы, представляя угрозу национальной безопасности. Так, директор Федеральной службы
РФ по контролю за оборотом наркотиков В. Черкесов в интервью
радиостанции «Эхо Москвы» заявил, что «Россия превратилась из
страны наркотрафика в страну-потребитель. Анализ оперативной
информации позволяет сделать вывод, что чеченские боевики вступили во взаимовыгодный альянс с представителями транснациональных сообществ наркопреступников и приняли участие в распространении героина и кокаина. На вырученные от наркобизнеса деньги осуществлялись закупки боевого вооружения, военной техники,
продовольствия, оплата наемников»2;
5) подделки и реализации денежных знаков России и иностранных государств. Начиная с первой чеченской кампании, традиционным каналом финансирования террористов остается изготовление и
сбыт на территории России фальшивых денежных знаков, как правило, американских (50- и 100-долларовых купюр). Сотрудники
1
Калачев Б. Ф. Наркотерроризм и организованная преступность // Правовые от-
ношения в условиях социально-экономических преобразований. Сборник научных
докладов. Владимир: ВЮИ МВД, 1997. С. 115.
2
Как сделать борьбу с наркотиками эффективной? Интервью с директором Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков
В. Черкесовым, прозвучавшее в программе «Ищем выход...» радиостанции «Эхо
Москвы». См.: www.echo.msk.ru
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]