Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Формирование общегосударственной антитеррористической системы. Монография

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1011 / 2911 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 101

— Федеральных авиационных правилах полетов в воздушном

пространстве РФ1.

На международном уровне о принуждении к посадке воздушного судна говорится в Руководстве по перехвату гражданских воздушных судов2, следование которому обязательно для России. Согласно этому документу перехват гражданских воздушных судов силами ПВО рассматривается в международном праве как крайняя мера и должен ограничиваться опознанием воздушного судна, установлением с ним радиосвязи, посадкой на аэродром или выводом за пределы воздушного пространства государства.

Статья 8 ФЗ «О противодействии терроризму» предоставляет ВС РФ право применять оружие и боевую технику для пресечения террористических актов во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе РФ и при обеспечении безопасности морского судоходства в двух случаях:

— если морские или речные суда не реагируют на команды прекратить нарушение правил использования водного пространства РФ либо отказываются подчиниться требованиям об остановке;

— если плавательное средство не подчиняется требованиям об остановке и при этом были исчерпаны все обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для его остановки, и существует реальная опасность гибели людей.

Когда все меры для посадки самолета или остановки водного судна предприняты, но существует реальная опасность гибели людей или наступления экологической катастрофы, то военным ст. 7 и 8 Закона № 35-ФЗ предоставляют право уничтожить их. Порядок действий ВС РФ в этом случае регламентируется постановлением Правительства РФ от 6 июня 2007 г. № 352 «О мерах по реализации Федерального закона “О противодействии терроризму”»3, которым утверждены:

Приказ министра обороны Российской Федерации, Министерства транспорта Российской Федерации и Российского авиационно-космического агентства от 31 марта 2002 г. № 136/42/51 «Об утверждении федеральных авиационных правил полетов в воздушном пространстве Российской Федерации» // Российская газета.

2002. 13 августа.

См.: Руководство по перехвату гражданских воздушных судов. Монреаль, 1990.

Постановление Правительства РФ от 6 июня 2007 г. № 352 «О мерах по реализации Федерального закона «О противодействии терроризму» // Российская газета.

2007. 14 июня.

102 Глава 2

— Положение о применении оружия и боевой техники ВС РФ для устранения угрозы террористического акта в воздушной среде или пресечения такого террористического акта;

— Положение о применении оружия и боевой техники ВС РФ для устранения угрозы террористического акта во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе РФ и при обес печении безопасности национального морского судоходства, в том числе в подводной среде, или для пресечения такого террористического акта;

— Положение о применении ВС РФ оружия, боевой техники и специальных средств при участии в проведении контртеррористической операции.

Согласно этому постановлению ВС РФ перед применением огня на поражение должны предупредить об этом экипаж воздушного или водного судна путем подачи радиокоманд и визуальных сигналов. Предупреждение не обязательно, если имеется достоверная информация о возможном использовании транспортного средства для совершения террористического акта или о его захвате террористами. Достоверность информации определяется должностными лицами в порядке, устанавливаемом Министерством обороны РФ совместно с ФСБ РФ.

В связи с принятием постановления Правительства РФ № 352 Министерство обороны РФ и другие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие противодействие терроризму, должны привести свои нормативно-правовые акты в соответствие с ним. Глава комитета по обороне и безопасности Совета Федерации В. Озеров еще 1 марта 2006 г. говорил о том, что это будут секретные документы1. «Секретный приказ министра обороны не сделает исключений ни для кого. Сбить могут даже борт номер один, если он будет представлять угрозу для общества». В..Озеров пояснил

О том, что эти документы будут носить секретный характер, не раз сообщалось и в «Российской газете». Например, Ю. Гаврилов на эту тему беседовал с представи телями Министерства обороны Главкомом ВВС В. Михайловым и руководителем зоны ПВО г. Москвы Ю. Соловьевым. Результаты беседы он обобщил в своих статьях. Сбивать автоматом. На столичные «высотки» могут посадить зенитки // Российская газета. 2006. 27 февраля; Зенитки на высотках // Рос сий ская газета.

2006. 10 марта; и др.

Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 103

также, что решать, сбивать или не сбивать самолет, «руководитель контртеррористической операции будет, руководствуясь секретным приказом и в зависимости от текущей ситуации»1.

Многие сенаторы и депутаты Госдумы, аналитики и представители общественности неодобрительно отнеслись к тому, что жизни людей, захваченных террористами, будут поставлены в зависимость от нечетких формулировок закона и секретных инструкций. Так, сенатор В. Новиков2 заявил, что «сам этот закон является терроризмом, поскольку в нем четко не определены основания пресечения полета захваченного террористами самолета»3. Член Комитета Госдумы по безопасности В. Илюхин сказал: «Все то, что будет в секретном приказе, должно быть прописано в самом законе. В законе же обо всем говорится крайне поверхностно, так что, скорее всего, последуют злоупотребления»4.

Руководитель центра военного прогнозирования А. Цыганюк считает, что «благодаря засекреченности и нелогичности действий мы можем превратиться в чемпионов по сбиванию самолетов»5.

Статьи Закона № 35-ФЗ, регламентирующие возможность уничтожения самолетов, захваченных террористами, взволновали общественность. А..Черкасов говорит о подмене законодателем ключевых целей. «Основной целью при такого рода операциях должно быть спасение жизней заложников, гражданских лиц, и уж затем — захват или уничтожение террористов. Возможность “сбивать самолеты”, на самом деле показывает другую иерархию целей, а именно: уничтожить террористов любой ценой, пусть даже и ценой жизней заложников. Именно так, впрочем, действовала власть в Первомайском, в Норд-Осте, в Беслане»6.

Красилова Н. Сбивать или не сбивать самолет, определит секретный приказ ми-

нистра обороны // Новые известия. 2006. 2 марта.

В. Новиков — сенатор от Красноярского края.

По земле, небесам и по морю. Парламент принял Закон «О противодействии тер-

роризму» // Солидарность. 2006. 7 марта.

Красилова Н. Указ. соч.

Там же.

Черкасов А. Безбрежное расширение полномочий не помогает решать поставлен-

ную задачу. См.: http://www.demos-center.ru/news/9801.html

104 Глава 2

Серьезно обеспокоены новыми нормами члены летных экипажей воздушных судов гражданской авиации. Еще до принятия Закона № 35-ФЗ летный состав России, собравшись на Х съезд1, подготовил обращение к Президенту РФ. В документе говорится, что полеты «под постоянной угрозой уничтожения» оказывают «дополнительное значительное влияние на психофизиологическое и эмоциональное состояние членов экипажей воздушных судов, что может отрицательно повлиять на безопасность полетов»2.

Однако Президент РФ предпочел услышать лишь восторженные отзывы. Так, спикер Совета Федерации С. Миронов выразил уверенность в том, что нововведение «остудит горячие головы, если ими где-то что-то планируется. Эта норма — своего рода профилактическое действие, и об этой норме будет широко известно в стране». Тем не менее мы уверены, что, несмотря на высокий профилактический заряд, эта норма не остановит террористов-смертников.

Более того, мы считаем, что ст. 7 и 8 Закона «О противодействии терроризму», а также постановление Правительства № 352 по сути разрешают уничтожать самолеты, морские и речные суда вместе с их экипажем и пассажирами и в тех случаях, когда этого не требует ситуация. Законодателям и Правительству РФ необходимо было решить вопрос уничтожения воздушных и морских судов через понятие «крайней необходимости», а не ссылаться на дальнейшую регламентацию секретными приказами Министерства обороны и ФСБ.

Нормы, разрешающие уничтожение транспортного средства с пссажирами, по нашему мнению, противоречат Конституции РФ и нормам международного права. Конституция РФ установила право каждого на жизнь и не допускает его нарушения ни при каких обстоятельствах (ст. 56).

Оценивая ст. 7 и 8 Закона № 35-ФЗ с точки зрения их соответствия нормам международного права, необходимо вспомнить Конвенцию о международной гражданской авиации3, согласно которой «каждое

Х съезд профсоюза летного состава России проходил с 28 февраля по 1 марта

2006 г. в г. Москве.

Российские летчики не хотят работать под угрозой уничтожения // Коммерсант.

2006. 2 марта.

См.: Конвенция о международной гражданской авиации. Монреаль, 2002.

Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 105

государство должно воздерживаться от того, чтобы прибегать к применению оружия против гражданских воздушных судов в полете, и что в случае перехвата не должна ставиться под угрозу жизнь находящихся на борту лиц и безопасность воздушного судна».

В России также есть закон, запрещающий сбивать пассажирские самолеты, и в него Законом № 135-ФЗ не было внесено изменений. Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации»1 в ст. 35 регламентирует применение оружия и боевой техники войсками ПВО. Как указано в этой статье, войска противовоздушной обороны, осуществляя защиту государственной границы в пределах пограничной территории, применяют оружие и боевую технику для отражения вооруженного вторжения на территорию РФ, предотвращения попыток угона за границу вооруженных судов и других транспортных средств без пассажиров. Запрещается применять оружие и боевую технику в отношении воздушных судов и других транспортных средств с пассажирами, а также в отношении лиц, которые незаконно пересекли или покушаются на пересечение государственной границы.

Эти международные и внутригосударственные нормы являются действующими, что создает неопределенность в применении ст. 7 Закона № 35-ФЗ. Неясность может возникнуть не только в правовой плоскости, но и в практической. Например, 11 сентября 2001 г. американские военные оказались в «большом смущении по поводу характера и последствий» приказа сбивать самолеты, поэтому летчики должны были действовать, исходя из обстановки2. В настоящее время в США введены специальные учения, моделирующие подобные ситуации, на которых проводится отработка действий пилотов, а также, что не менее важно, анализ подлинности полученного приказа. Более того, летчики, которым при необходимости поручат такое задание, проходят специальную психологическую подготовку3.

Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 17. Ст. 594.

См. Доклад Национальной комиссии по расследованию террористических атак на США 11 сентября 2001 г. / Пер. с англ. М., 2004. С. 74—76.

Белоусов В. На основании служебной инструкции уничтожают захваченные бое- виками лайнеры // Российская газета. 2006. 27 февраля.

106 Глава 2

Статья 16 ФЗ «О противодействии терроризму» наделяет руководителя контртеррористической операции правом решить вопрос о переговорах с террористами. Такое решение принимается руководителем операции, исходя из динамики террористического акта, в целях сохранения жизни и здоровья людей, являющихся заложниками террористов.

В России опыт переговоров с террористами складывался нелегко. В стране преобладал подход, предполагающий силовую ликвидацию конфликта1, без переговоров, несмотря на возможные потери. Логика этого подхода такова: если ты покажешь слабость, то получишь эскалацию терактов. А применительно к террористам она выразилась в жесткой форме: главное — уничтожить террористов. Теракты в театральном центре на Дубровке, в Беслане подтвердили первичность этой установки2. Переговоры в обоих случаях проводились, но только для того, чтобы дать спецподразделениям время подготовить силовую операцию.

Переговоры как форма взаимодействия сторон предполагают возможность компромиссов. Согласно ч. 2 ст. 16 Закона № 35-ФЗ при ведении переговоров с террористами не должны рассматриваться выдвигаемые ими политические требования, остальные же условия могут быть полностью или частично удовлетворены3. Если террористы соглашаются на переговоры или сами предлагают вести диалог, проведение их, как правило, обязательно.

С целью эффективного проведения переговоров необходимо неукоснительно придерживаться принципа, выработанного мировым опытом: «Командиры не ведут переговоры, переговорщики не командуют»4. Поэтому к ведению переговоров допускаются лица,

В СССР такой подход вообще был доминирующим.

Директор исследовательских программ Центра предотвращения международных преступлений Адам Дольник считает, что при профессиональном уровне переговоров на Дубровке людей можно было освободить, а в Беслане количество жертв минимизировать. См.: Милашина Е. На переговоры идет сильный // Новая газета. 2007. 30 августа.

Мировая практика выработала так же требование о том, что предметом переговоров не может быть предоставление террористам оружия, взрывчатых, отравляющих и бактериологических веществ.

Почебут Л. Г. Социальная психология толпы. М., 2004. С. 132.

Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 107

специально уполномоченные на то руководителем контртеррористической операции. Как правило, переговоры ведут профессиональные переговорщики, обученные по программе подготовки специалистов переговорного процесса. Основная цель переговоров — сохранение жизни людей1. А перед переговорщиками ставятся такие задачи, как установление личности и особенностей террористов2, их планов, характера взаимоотношений между участниками террористического акта, уяснение и оценка возможности удовлетворения требований и условий, выдвигаемых преступниками, склонение террористов к отказу от совершаемого преступления, к освобождению заложников или части удерживаемых лиц, согласию облегчить их положение, организовать питание заложников и оказание им медицинской помощи.

Профессиональные переговорщики не всегда могут достигнуть своих целей из-за нежелания террористов принять их аргументы. Поэтому руководитель операции может подключить к переговорам других лиц, способных поколебать позицию преступников. Эти лица должны пройти предварительный инструктаж3. Важно, чтобы они вели себя осмотрительно и сами не пополнили число заложников.

Воздействие на террориста может быть оказано через его собственную семью или родственников4, поскольку он их будет слушать без предубеждения, с каким он слушает чужого человека.

На всех этапах переговоров необходимо иметь в виду, что уменьшение числа заложников, в первую очередь детей, женщин, больных и пожилых людей, является основной целью переговоров. Каждый освобожденный заложник — успех, достигнутый переговорщиками. См.: Илларионов В. П. Переговоры с преступниками. М.,

1993. С. 71.

Часто террористами являются люди с определенными психическими отклонениями. Первой задачей становится установление особенностей террориста, поскольку от этого зависит тип коммуникации с ним. См.: Docherty J. S. Managing diversity during law enforcement negotiations: the lessons of Waco. 1996. Р. 135.

Например, во время захвата театрального центра на Дубровке, участие в переговорах Анны Политковской давало хорошую возможность повлиять на террористов. Но ей не дали никаких инструкций. Не объяснили, как вести себя, не сказали, какие предложения она может делать боевикам, что она может спрашивать и т. д. См.: Милашина Е. На переговоры идет сильный // Новая газета. 2007. 30 августа.

Однако специальный агент ФБР Д. Фусельер считает, что нужно с большой осторожностью позволять террористам разговаривать с родственниками. Дело в том, что преступник может специально востребовать кого-то, чтобы на его глазах совершить убийство или самоубийство, поскольку считает именно этого человека виновным в своих действиях. См.: Fuselier G. D. A practical оverview of hostage nego-оverview of hostage nego-verview of hostage negotiations. FBI, 1986.

108 Глава 2

В России к переговорному процессу с террористами допускались известные политики, представители депутатского корпуса, творческой интеллигенции, государственного аппарата, духовенства и другие авторитетные люди. Профессионалы такого вмешательства не любят, считая, что политики в любой, даже трагической ситуации, стараются получить определенные дивиденды. А от человека, который ведет переговоры с террористами, зависит очень многое, в том числе и главное: понадобится силовое решение или нет. Команду на штурм руководитель операции дает, если террористы начинают убивать заложников или готовы выполнить свои угрозы, если увеличивается число эмоциональных инцидентов, если требования террористов непомерны и они не хотят отступать и др. Но до этого момента переговоры продолжаются.

Статья 17 ФЗ «О противодействии терроризму» устанавливает процедуру окончания контртеррористической операции. Если террористический акт пресечен или прекращен и ликвидирована угроза жизни, здоровью, имуществу и иным интересам людей, то руководитель контр террористической операции объявляет об ее окончании. Сразу же после такого объявления создаются следственно-оперативные бригады и начинаются активные следственные мероприятия.

Факт окончания операции снимает все ограничения, реализуемые в зоне ее проведения, о чем населению сообщается через средства массовой информации.

Законом № 153-ФЗ вносятся изменения в КоАП. В частности, ст. 20.27 «Невыполнение в зоне проведения контртеррористической операции законного распоряжения лица, проводящего указанную операцию» изложена в новой редакции: «Нарушение правового режима контртеррористической операции». За нарушение правового режима контртеррористической операции может быть наложен штраф:

— за неповиновение законному требованию должностного лица ФСБ — на граждан — до 5 МРОТ, на должностных лиц — от 10 до 30 МРОТ, на юридических лиц — от 50 до 100 МРОТ;

— за несанкционированную попытку проникновения на территорию, в пределах которой введен правовой указанный режим, — на граждан — от 5 до 10 МРОТ;

Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 109

— за воспрепятствование проведению операции — на граждан — от 10—20 МРОТ, или административный арест на срок до 15 суток, на должностных лиц — от 30 до 50 МРОТ, на юридические лица — от 100 до 300 МРОТ.

Итак, Закон № 35-ФЗ, Закон № 153-ФЗ, Указ Президента РФ № 116, постановление Правительства № 352 значительно расширили полномочия силовых ведомств, однако в них нет даже намека на то, что деятельность этих ведомств будет контролироваться.

В ФЗ «О ФСБ» закрепляется, что прокуратура РФ осуществляет надзор за законностью при проведении органами безопасности контр разведывательных мероприятий и мероприятий по борьбе с терроризмом. Однако мы считаем, что прокурорского контроля будет недостаточно для предотвращения злоупотреблений и произвола в работе спецслужб и военных.

Наша уверенность основывается, в первую очередь, на опыте чеченских кампаний, во время которых военные, превышая свои полномочия, грубо нарушали нормы Конституции РФ. Попрание прав человека в зоне конфликта не раз привлекало международное внимание к проблемам Чеченской Республики. Руководство федеральных силовых структур, начиная с середины 2001 г., принимало распорядительные документы, главной задачей которых было улучшение ситуации с правами человека и предотвращение тяжких преступлений против личности в зоне вооруженного конфликта. К таким документам можно отнести:

— Приказ Командующего ОГВ(с) от 24 мая 2001 г. № 145 «О мерах по повышению активности местных органов власти, населения, правоохранительных органов РФ и эффективности специальных мероприятий в населенных пунктах по выявлению и задержанию главарей и членов бандформирований на территории Чеченской Республики»1;

Главной причиной создания второго распорядительного документа явилась в первую очередь неэффективность Приказа № 145, приведшая к грабежам, вымогательствам, массовым незаконным задержаниям и исчезновениям людей при «зачистках» в с. Серноводск и ст. Ассиновская 3—4 июля 2001 г. Эти события стали известны во всем мире, и, пытаясь погасить международный резонанс, Генеральный прокурор издал следующий приказ.

110 Глава 2

— Приказ Генерального прокурора от 18 июля 2001 г. № 46 «Об усилении надзора за соблюдением прав граждан при проведении проверок их регистрации по месту жительства и по месту пребывания в Чеченской Республике»1;

— Приказ Командующего ОГВ(с) от 27 марта 2002 г. № 80 «О мерах по повышению активности местных органов власти, населения, правоохранительных органов РФ в борьбе с нарушениями законности, об ответственности должностных лиц за нарушения законности и правопорядка при проведении специальных операций и адресных мероприятий в населенных пунктах Чеченской Республики»2.

Эти и многие другие акты не смогли переломить ситуацию, и как следствие управляемость федеральными силами со стороны командования и прокуратуры была потеряна.

Обсуждая ФЗ «О противодействии терроризму» перед его принятием, многие сенаторы выражали сомнение в том, что значительное расширение полномочий спецслужб в нашей стране сейчас оправдано. Глава комитета Совета Федерации по обороне и безопасности В. Озеров им ответил, что следить за деятельностью спецслужб помимо прокуратуры станет Общественная палата, кроме того, парламентарии и сами смогут проводить независимые расследования обстоятельств отдельных терактов и таким образом воздействовать на ФСБ3. Однако контроль Общественной палаты за органами, участвующими в противодействии терроризму, в нормативных актах не прописан. А Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ»4 хотя и дает парламентариям такое право, сам значительно ограничивает его. Так, депутаты и сенаторы не смогут заниматься рассле-

Приказ Генерального прокурора № 46 не смог существенно изменить обстановку. Даже такая мера, как присутствие прокуроров во время «зачисток», оказалась недостаточной для предотвращения преступлений военнослужащих.

Спустя год после издания Приказа № 80, власть признала, что он не всегда выполняется, поэтому Командующий ОГВ (с) и Военный прокурор объединили свои усилия в новом приказе № 98/110, который был издан 23 апреля 2003 г.

Владимиров Д. Назначены ответственные за все теракты. Совет Федерации при- нял Закон «О противодействии терроризму» // Российская газета. 2006. 2 марта.

Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 7.

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1011 / 2911 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]