Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Формирование общегосударственной антитеррористической системы. Монография
.pdf
Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 91
ношении неопределенного круга лиц не допускается даже во время
действия режима чрезвычайного положения.
Более того, в отношении ограничения конституционного права на тайну переписки, переговоров, почтовых и иных сообщений,
Законом № 153-ФЗ вносятся изменения в ФЗ «О ФСБ», и в ФЗ
«О связи»1.
В ст. 9 ФЗ «О ФСБ» это изменение составляет одну букву. В прежней редакции осуществление контрразведывательной деятельности,
затрагивающей перечисленные ограничения, допускались «только
на основании судебного решения в порядке, предусмотренном законодательством». В новой редакции они допускаются «только на
основании судебного решения и в порядке, предусмотренном законодательством». То есть теперь ограничения конституционных прав
на тайну переписки и переговоров возможны не только по судебному
решению.
В результате внесения изменений в Федеральный закон «О связи» органы ФСБ получили тотальный контроль за средствами связи,
что еще больше расширяет пределы вмешательства в частную жизнь
и ограничивает свободу информационного обмена. Статья 64 Закона
«О связи», регулировавшая ранее обязанности операторов связи при
проведении оперативно-розыскных мероприятий2 и осуществлении
следственных действий и допускавшая ограничения прав пользователей только в ходе такой деятельности, теперь распространена на
любые мероприятия по обеспечению безопасности РФ. А значит, все
органы ФСБ, по всем направлениям работы, получают право устанавливать обязательные для операторов требования к сетям и средствам связи. В свою очередь, операторы принуждаются взаимодействовать с ФСБ в порядке, определяемом Правительством РФ.
Все эти внесенные в законодательство изменения, вводящие
возможность сплошного контроля телефонных переговоров, почты, Интернета, по нашему мнению, не решают главной задачи —
1
Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» // Российская газета.
2003. 10 июля.
2
Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-ро зыск ной
деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. 14 августа. № 33. Ст. 3349.
92 Глава 2
предуп реждения терактов. Они скорее станут помехой: чем больше
информации, тем сложней в ней разобраться даже высококлассным
аналитикам. Как показало расследование в США, перед терактами
11 сентября 2001 г. различные ведомства обладали достаточной информацией для предотвращения трагедии. «Бо2льшая часть представителей разведки признала, что летом 2001 г. количество и серьезность докладов об угрозе терактов были беспрецедентны»1. Другое
дело, что «внутренние ведомства так и не мобилизовались в ответ на
угрозу… Террористы воспользовались глубокими организационными слабостями правительства»2.
Итак, возможность накопления избыточной информации, которую
предоставляют органам ФСБ Закон № 35-ФЗ и Закон № 153-ФЗ, по
нашему мнению, не поможет им в выявлении угрозы. Зато спецслужбы получают теперь неограниченные полномочия, использовать которые можно и не по прямому назначению.
Пункт 11 ч. 3 ст. 11 ФЗ «О противодействии терроризму» существенно ужесточает режим контртеррористической операции
по сравнению с ранее действовавшим Законом. Статья 13 Закона
1998 г. допускала вторжение в жилище и другие частные объекты
только «при пресечении террористической акции, при преследовании лиц, подозреваемых в совершении террористической акции,
если промедление может создать реальную угрозу жизни и здоровью людей». Имея дело с жилищем гражданина, участвующие в проведении контртеррористической операции представители власти
были обязаны для несанкционированного проникновения иметь
достаточные основания, касающиеся не какого-либо «участка местности» (населенного пункта) вообще, а именно данного жилого помещения, защищаемого законом особенно. Однако на территории
Чеченской Республики неоднократно проводились так называемые
«зачистки»3, во время которых военнослужащие проводили несанк-
1
См.: Доклад Национальной комиссии по расследованию террористических атак
на США 11 сентября 2001 г. / Пер. с англ. М., 2004. С. 351.
2
Там же. С. 354.
3
«Зачистки» — это проверка регистрации населения по месту проживания, в целях поиска и ареста боевиков, спрятавшихся среди гражданского населения. Будучи
весьма многочисленными, подобные акции с самого начала были болезненно восприняты гражданским населением, рассматривающим их как серьезный фактор, под-
Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 93
ционированные обыски всего населенного пункта, в обход условий,
предусмотренных Законом.
Законодатель знал, что ограничения специальных полномочий
в Чечне зачастую не соблюдались, поэтому чтобы впредь действия
спецслужб не зависели от условностей, разрешил нарушать неприкосновенность жилища в том числе «для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом».
Эта норма усиливается ст. 10 Закона № 153-ФЗ, которой вносится изменение в ст. 165 УПК «Судебный порядок получения разрешения на производство следственного действия», предназначенной
гарантировать соблюдение конституционных прав и свобод в уголовном судопроизводстве. В новой редакции ст. 165 УПК «в исключительных случаях», когда производство следственных действий не
терпит отлагательства, допускается производство осмотра жилища,
обыска, выемки в жилище, личного обыска без судебного решения.
Дополнительно в статье указано на возможность внесудебного, с последующим уведомлением судьи, наложения ареста на имущество,
«предположительно подлежащее конфискации».
Пункт 8 ч. 3 ст. 11 Закона № 35-ФЗ допускает «временное отселение физических лиц, проживающих в пределах территории, на
которой введен правовой режим контртеррористической операции»,
в безопасные районы с обязательным предоставлением таким лицам
стационарных или временных жилых помещений. При этом Закон
не предусматривает специального механизма защиты прав граждан,
фактически лишаемых права на личную неприкосновенность и неприкосновенность жилища, свободный выбор места пребывания и
жительства (ст. 22, 25 Конституции РФ).
Из анализа положений ФЗ «О противодействии терроризму»
видно, что Закон наделяет спецслужбы, проводящие контртеррористическую операцию, достаточно широкими полномочиями, однако
не устанавливает пределов применения чрезвычайных мер и временных ограничений, хотя бы таких, которые установлены в ФКЗ
рывающий безопасность. Некоторые из них повлекли за собой неоправданные акты
насилия со стороны военных в отношении гражданского населения. См.: Доклад
о ситуации на территории Чеченской Республики // Права человека в регио нах
Российской Федерации. Сборник докладов о событиях 2001 г. М., 2002. С. 371—374.
94 Глава 2
«О чрезвычайном положении». Согласно этому Закону временные
меры «должны осуществляться в тех пределах, которых требует
острота создавшегося положения», «должны соответствовать международным обязательствам Российской Федерации, вытекающим из
международных договоров Российской Федерации в области прав
человека, и не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию
отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам
пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а
также по другим обстоятельствам».
Статья 13 ФЗ «О противодействии терроризму» закрепляет, что
руководитель контртеррористической операции осуществляет оперативное и непосредственное руководство контртеррористической
операцией и несет персональную ответственность за ее проведение.
С момента начала операции устанавливается строгая подотчетность
сотрудников, специалистов и военнослужащих руководителю оперативного штаба, который направляет и координирует деятельность участвующих в ее проведении сил. При этом руководители
подразделений продолжают управлять возглавляемыми ими подразделениями и приданными им силами, но уже под руководством
руководителя контртеррористической операции. Вмешательство в
их деятельность иных руководителей1, независимо от занимаемой
должности, с этого момента и до окончания операции не допускается.
Исходя из целесообразности и необходимости защиты населения, обеспечения безопасности общества и государства, руководитель оперативного штаба принимает решение об объеме и количестве сил и средств, привлекаемых и используемых для проведения
контртеррористической операции.
В рамках контртеррористической операции может проводиться
комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий, направленных на обеспечение безопасности физических
1
Например, по линии федеральных органов исполнительной власти, в которых
они проходят службу.
Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 95
лиц, организаций, учреждений, а также минимизацию последствий
террористического акта. Очевидно, в ней участвуют, главным образом, специально подготовленные соединения военнослужащих1 и
сотрудников правоохранительных органов2, однако основная роль
отводится Законом № 35-ФЗ органам ФСБ и находящимся в их распоряжении силам и средствам.
Вместе с тем законодатель посчитал, что для прекращения крупномасштабных террористических действий может потребоваться
применение таких видов оружия и военной техники, которыми располагают только Вооруженные Силы РФ. Поэтому Закон «О противодействии терроризму», в отличие от Закона 1998 г. определяет
правовые основы применения Вооруженных Сил РФ в борьбе с терроризмом3, в том числе для пресечения международной террористической деятельности за пределами России.
Использование армии внутри страны впервые было легализовано Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 31-ФЗ «О внесении изменения в статью 10 Федерального закона “Об обороне”»4. Им
было определено, что предназначение ВС РФ — помимо отражения
агрессии, направленной против РФ, и вооруженной защиты ее территории — еще и выполнение разнообразных задач в соответствии с
федеральными законами.
1
Закон № 153-ФЗ вносит изменения в Федеральный закон «О внутренних войсках МВД РФ». В соответствии со ст. 231 на внутренние войска возложены задачи
по участию в борьбе с терроризмом и обеспечению правового режима контртеррористической операции на основании нормативно-правовых актов РФ.
2
Совершение террористических актов на практике связано с совершением взрывов, поджогов, для минимизации последствий которых может потребоваться привлечение сил пожарной безопасности, гражданской обороны и других органов.
В процессе пресечения террористических действий может потребоваться помощь
состоящей в ведении Министерства юстиции Российской Федерации Федеральной
службы исполнения наказаний, отвечающей за работу мест предварительного заключения и исправительных учреждений.
3
До принятия Закона № 35-ФЗ участие ВС РФ, например, во время чеченских
кампаний регламентировалось указами Президента РФ.
4
Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 31-ФЗ «О внесении изменения в статью 10 Федерального закона “Об обороне”» // Собрание законодательства Рос сийской Федерации. 2005 № 52. Ст. 5598.
96 Глава 2
Участие ВС РФ в контртеррористических операциях закрепляется в качестве основной формы их применения п. 15 раздела 2 «Военностратегические основы» Военной доктрины РФ1.
Статья 6 Закона № 35-ФЗ фиксирует конкретные направления
применения ВС РФ2:
— пресечение полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами;
— пресечение террористических актов во внутренних водах и в
территориальном море РФ, на объектах морской производственной
деятельности, расположенных на континентальном шельфе РФ, а
также для обеспечения безопасности национального морского судоходства;
— участие в проведении контртеррористической операции;
— пресечение международной террористической деятельности за
пределами территории РФ.
В последнем пункте речь идет о привлечении Вооруженных Сил
РФ к выполнению задач с использованием вооружения не по их
основному предназначению3.
Вооруженные Силы РФ могут применять оружие, боевую технику и специальные средства только в соответствии с нормативноправовыми актами РФ4 в целях устранения угрозы теракта или его
1
Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 706 «Об утверждении Военной доктри-
ны Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 17. Ст. 1852.
2
Председатель Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности В. Озеров
отметил, что порядок применения ВС РФ при проведении контртеррористической
операции в законе прописан достаточно подробно. Это объясняется тем, что в отличии от ФЗ «О ФСБ», ФЗ «О МВД», ФЗ «О внутренних войсках» в РФ, к сожалению, до сих пор не принят ФЗ «О ВС РФ». См.: http://www.council.gov.ru
3
Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» (Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2750) определяет характерные черты и предназначение ВС РФ. Привлечение ВС РФ к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению производится Президентом РФ в соответствии с
федеральными законами. Указ Президента РФ подлежит утверждению Советом
Федерации (подп. 3 п. 1 ст. 5 и п. 3 ст. 10 ФЗ «Об обороне»).
4
Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» //
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
1991. № 16. Ст. 503; Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 15-ФЗ «Об оружии» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 51. Ст. 5681;
Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках МВД
РФ» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 6. Ст. 711;
Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 97
пресечения. Задействованы могут быть не только подразделения и
воинские части, но и соединения ВС — т. е. целые армии. Последние
могут привлекаться по решению Президента РФ (ст. 9) для проведения крупномасштабных операций, возможно, и в масштабах всей
страны1.
Норма о применении ВС РФ для «пресечения международной
террористической деятельности за пределами территории РФ» была
неоднозначно встречена общественностью. Так, Л. Левинсон считает, что, по сути, в ст. 10 Закона № 35-ФЗ «речь идет об американизации российского законодательства, регулирующего теперь и прямые
акты агрессии, прикрытые, как фиговым листком, ссылкой на совершение их “в соответствии с международными договорами РФ”»2.
Участвовать в контртеррористической деятельности за пределами России ВС РФ могут посредством:
— применения вооружения с территории РФ против находящихся за ее пределами террористов или их баз;
— использования формирований ВС РФ для выполнения задач
по пресечению международной террористической деятельности за
пределами территории РФ.
Если решение о применении вооружения с территории России
против находящихся за ее пределами террористов и их баз принимается только Президентом РФ, то решение об использовании за пределами территории РФ формирований ВС РФ для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности,
принимается Президентом РФ на основании соответствующего постановления Совета Федерации. Данная норма базируется на п. «г»
ст. 102 Конституции РФ, которая определяет в самой общей форме
полномочия Совета Федерации в принятии решений относительно
Постановление Правительства РФ от 15 октября 1997 г. № 1314 «Об утверждении
Правил оборота боевого ручного стрелкового и иного оружия, боеприпасов и патронов к нему, а также холодного оружия в государственных военизированных организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 42. Ст. 4790;
2000. № 10. Ст. 1138, и др.
1
Закон этого не исключает.
2
Левинсон Л. Закон, принятый по указу // Бюллетень неправительственных орга-
низаций «Законотворческий процесс в Государственной Думе: правозащитный анализ». 2006. 5 мая. № 96 (обзор за февраль 2006 г.).
98 Глава 2
использования ВС РФ за пределами государственной территории.
Процедура решения вопроса о возможности использования ВС РФ
за пределами территории РФ регулируется гл. 21 Регламента Совета
Федерации1. Рассматривая этот вопрос, Совет Федерации приглашает
на заседание Президента РФ, Председателя Правительства РФ, руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной
власти (ст. 162 Регламента). Решение принимается большинством
голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется
постановлением. Если решение не набирает необходимого числа голосов, то ВС РФ не могут быть использованы за пределами территории РФ.
Внесение Законом № 153-ФЗ изменений в ФЗ «О противодействии терроризму» многие связывают с убийством в Багдаде сотрудников дипломатической миссии России2.
После этого события Президент РФ на совещании Совета безопасности распорядился найти и покарать убийц российских дипломатов. Председатель Совета Федерации С. Миронов заявил, что
верхняя палата Парламента примет постановление об использовании
военных за пределами России уже 7 июня 2006 г. С. Миронов подчерк нул, что «постановление о праве президента страны использовать спецслужбы и Главное разведывательное управления Генштаба
ВС за пределами нашей страны не будет иметь какого-то ограничения по временным срокам»3.
С позицией С. Миронова не согласились многие законодатели,
в том числе член комитета Государственной Думы по безопасности
Г. Гудков. Он заявил, что «речь идет о том, что в недавно принятом
Законе “О противодействии терроризму” предусматривается порядок согласования президентом сроков пребывания спецподразделе-
1
Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января
2002 г. № 33-СФ // Парламентская газета. 19 февраля 2002. С. 9
2
Неизвестные лица 3 июня 2006 г. похитили, а затем убили сотрудников дипломатической миссии России в Ираке. Ответственность на себя взяла организация
«Консультативный совет моджахедов», которая считается одним из подразделений
«Аль-Каиды». См.: Степанов А. Отложенное возмездие. Установлены убийцы наших
дипломатов в Ираке // Российская газета. 2007. 6 июня.
3
Федосенко В. Право на возмездие оставляет за собой Российское государство в
борьбе с терроризмом // Российская газета. 2006. 4 июля.
Проблемы формирования общегосударственной антитеррористической... 99
ний ВС за рубежом. С..Миронов эту норму предлагает отменить с
точки зрения согласования сроков. Но я хочу спросить: тогда для
чего мы работали над законом, спорили, вырабатывали какие-то
механизмы? Парламент должен быть участником этого процесса.
Я считаю так: закон принят, и, несмотря на наше общее возмущение и желание наказать негодяев, которые убили наших дипломатов, мы должны понимать, что закон есть закон и его надо уважать
и исполнять. Если Совет Федерации 7 июля примет постановление,
то оно не будет иметь силы, потому что для этого нужно изменить
закон»1.
И Закон «О противодействии терроризму» изменили. Закон
№ 153-ФЗ вообще исключил из Закона № 35-ФЗ п. 5 ст. 10, обязывающий Президента РФ при внесении предложения о направлении
формирований ВС РФ за пределы территории РФ сообщать Совету
Федерации сведения об общей численности этих формирований, о
районах их действий, сроке пребывания на иностранных территориях и порядке его продления в случае необходимости. Таким образом, принимая постановление об использовании ВС РФ за рубежом, Совет Федерации теперь не будет обладать минимально необходимой информацией, которая бы позволила сенаторам осмыслить
складывающуюся ситуацию.
Одновременно Закон № 153-ФЗ внес изменения в ФЗ «О противодействии терроризму» и в ФЗ «О ФСБ». Отныне Закон № 35-ФЗ
предоставляет Президенту РФ право единолично принимать решение об использовании за пределами РФ «подразделений специального назначения для борьбы с террористической деятельностью,
осуществляемой против Российской Федерации либо граждан РФ».
А в ФЗ «О ФСБ» говорится о том, что «подразделения специального
назначения органов федеральной службы безопасности по решению
Президента РФ могут использоваться против находящихся за пределами территории РФ террористов и (или) их баз для устранения
угрозы безопасности РФ».
Таким образом, если решение об использовании в тех же целях
формирований ВС РФ Президент РФ может принять только на
1
Там же.
100 Глава 2
основании соответствующего Постановления Совета Федерации, то
спецподразделения ФСБ он вправе направлять куда угодно, не советуясь ни с кем.
С этими изменениями были согласны не все депутаты1. Так, во
время обсуждения законопроекта, депутат С. Попов настаивал на
том, чтобы «Президент согласовывал с Советом Федерации и использование подразделений специального назначения против находящихся за пределами России террористов и их баз, угрожающих
безопасности нашей страны»2. Однако заместитель председателя
Комитета Государственной Думы РФ по безопасности А. Куликов
возразил: «В подобных случаях решение надо принимать быстро,
времени на согласование нет»3.
Закон «О противодействии терроризму» предусматривает проведение операций по пресечению террористических актов не только на территории страны и за ее пределами, но также в воздухе и на
воде. Так, ст. 7 устанавливает юридические основы для пресечения
полета воздушных судов4. В ч. 2 ст. 7 определяются условия применения оружия и боевой техники для двух вариантов пресечения
полета:
— принуждения к посадке воздушного судна;
— уничтожения воздушного судна.
Принуждение воздушного судна к посадке Закон № 35-ФЗ связывает с фактом нарушения правил использования воздушного пространства, которые содержатся в:
— Федеральных правилах использования воздушного пространства РФ5;
1
Однако за принятие Закона № 153-ФЗ проголосовало 429 депутатов из 226 не-
обходимых.
2
Шкель Т. Террористов оставят без денег и имущества // Российская газета. 2006.
6 июля.
3
Там же.
4
В соответствии с Федеральным законом от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ «Воздушный кодекс РФ» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 12.
Ст. 1383) воздушные суда подразделяются на гражданские, государственные и экспериментальные.
5
Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1084 «Утверждение
Федеральных правил использования воздушного пространства РФ» // Собрание
законодательства РФ. 1999. № 40. Ст. 4861.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]