Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Уголовно-исполнительное право. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
15.1. Нормативно-правовые механизмы
противодействия коррупционным рискам
в учреждениях, исполняющих наказания
Коррупция представляет собой глобальную общемировую проблему, затрагивающую интересы любого государства. Общепризнанно, что коррупция угрожает конституционным устоям, демократии и правам человека, подрывает стабильность институтов гражданского общества. Ее проявления самым негативным образом
сказываются на развитии национальных экономик, безопасности в
социальной сфере, препятствуя реализации гражданами своих конституционных прав в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения. Даже страны, наименее подверженные коррупции (Дания, Новая Зеландия, Финляндия, Швеция, Норвегия),
испытывают риски возникновения и рецидива очагов поражения
этим недугом, так как антикоррупционный иммунитет не является
безусловным и бессрочным.
Независимо от национальной или гражданской принадлежности,
всюду находятся люди, готовые платить большие деньги ради достижения определенных целей. По оценкам ООН, ежегодный объем
взяток в мире оценивается в 1 трлн долл. При этом мировая экономика теряет еще 2,6 триллиона долларов в связи с коррупционной
деятельностью
Как следует из Доклада европейского антикоррупционного агентства OLAF и директората юстиции Евросоюза, несмотря на стабильно низкие показатели коррупции в странах Западной Европы,
каждый год ЕС теряет 323 млрд евро, что составляет почти одну
треть предложенного ЕС семилетнего бюджета на 2014—2020 гг.
Происходит это именно по причине совершения преступлений коррупционной направленности, статистика которых значительно выросла за последние годы
В настоящее время и в международной перспективе коррупция
по-прежнему является не исключением, а нормой социальноправового отклонения. Поэтому при рассмотрении вопроса об
«укоренившейся коррупции в качестве естественного положения
дел «загадка» для исследователей состоит, скорее, в том, как же всетаки некоторые страны ухитрились искоренить коррупцию»
1
.
2
.
3
.
1
Триллион долларов — общий объем взяток в мире [Электронный ресурс] URL:
http://www.unmultimedia.org/radio/russian/archives/261080/#.WjbDwruweUl (дата обращения 16.12.2018).
2
Тихонов С. Антикоррупционный миф// Эксперт. 2013. ¹ 12. [Электронный ресурс]
URL: http://expert.ru/2013/11/22/antikorruptsionnyij-mif/ (дата обращения 15.01.2018).
3
Энгвалл Йохан. Государство как инвестиционный рынок: осмысление коррупции в
Кыргызстане. Бишкек, 2013. С. 13.
271
Согласно данным международной антикоррупционной организации Transparency International
1
, которую называют барометром
мировой коррупции, Российская Федерация по итогам 2016 г. занимает 136 позицию (из 174) при индексе восприятия коррупции
2
(ИВК) 27 баллов
, что свидетельствует о чрезвычайно высокой степени распространения коррупции и необходимости поиска оптимальных путей противодействия ей. В связи с этим становится очевидным, что варианты решения задач по выходу из создавшейся
ситуации можно найти в многолетнем успешном мировом опыте
борьбы с коррупцией, в том числе в оправдавших себя зарубежных
антикоррупционных моделях и механизмах.
К настоящему времени принят ряд законодательных актов
принципиального значения, призванных изменить деятельность
правоохранительных, в том числе пенитенциарных органов. Именно наличие соответствующей законодательной базы, адекватной
степени опасности коррупции и способной реагировать на все виды
коррупционных правонарушений, а также закрепляющей действенную систему профилактических, превентивных и компенсационных
мер, направленных на противодействие коррупции, позволяет
сдерживать ее натиск и минимизировать коррупционные риски
(опасности).
С учетом того, что коррупция имеет глобальное значение и
транснациональные связи, национальные антикоррупционные нормативные правовые акты имеют экстерриториальное действие, направлены на борьбу с наиболее опасными должностными преступлениями, требующими применения уголовных санкций. В их числе:
Закон Великобритании о взяточничестве (UKBA — United Kingdom
Bribery Act) 2010 г.; Германский закон о подкупе иностранных
должностных лиц от 10.09.1998 г.; Законы Италии (L. 231/01-L.
190/12), 2001—2012 гг.; Закон Бразилии (Brazilian Clean Company
Act) 2014 г.; Закон Франции «По прозрачности, борьбе с коррупцией и модернизации экономики» (Sapin 2), 2016—2017 гг. и др.
Следует особо отметить, что в США Закон о коррупции за рубежом (FCPA – Foreign Corrupt Practices Act), установивший «золотые антикоррупционные стандарты», был принят еще в 1977 г.
Этим правовым актом была не только провозглашена универсальная подсудность коррупционных преступлений, но и получила закрепление абсолютная юрисдикция США по данной категории дел,
так как под действие американского законодательства может попасть коррупционный деликт, совершенный в любой стране.
1
Официальный сайт Transparency International (TI) — https://www.transparency.org/;
Официальный сайт TI в России [Электронный ресурс] URL: https:// transparency.
org.ru/antikorruptcionnye-tcentry/ (дата обращения 16.01.2018)
2
Максимальный балл — 100.
272
Несмотря на ужесточение законов в сфере борьбы с коррупцией
и взяточничеством, коррупционные проявления и деликты постоянно эволюционируют, трансформируются, приспосабливаются к
средствам антикоррупционной борьбы. В силу чего зарубежное антикоррупционное законодательство находится в процессе постоянного совершенствования, оптимизации и актуального реагирования
на возникающие коррупционные риски.
Учитывая тот факт, что большинство работников уголовноисполнительных систем — профессиональные государственные служащие, то, как правило, на них распространяется множество правил
государственной службы: законодательство в отношении конфликта
интересов, необходимость раскрытия сведений об активах, законодательство о свободе информации, требования о защите лиц, совершающих служебные разоблачения, а также проверки со стороны внутренних и внешних структур. Отсутствие таких правовых норм или их
несоблюдение повышает риск возникновения коррупции.
Если в Бразилии, Дании, США в отношении государственных
служащих применяется только декларирование доходов, то в Китае все госслужащие ежегодно обязаны представлять информацию
не только о своих доходах, но и расходах, а также доходах и расхо-
1
дах своих ближайших родственников (супруга и детей)
.
Помимо традиционного процесса привлечения субъекта преступления к уголовной ответственности зарубежным законодательством предусматривается широкий круг альтернативных мер воздействия на потенциальных или уже переступивших закон коррупционеров. Нередко весьма эффективными средствами достижения целей, обозначенных уголовным законодательством, являются цивилистические правовые конструкции, как, например, предупреждение, полицейский штраф, сделка с правосудием в сочетании с программой защиты свидетелей, трансакция, медиация, интенсивное
налогообложение.
Статья 54 Конвенции ООН против коррупции (2003) предусматривает механизм конфискации незаконно нажитого имущества вне
уголовного процесса. Институт гражданской конфискации применяется, когда уголовную конфискацию применять затруднено или невозможно. Например, в случаях, если активы переписываются на
родственников, друзей или третьих лиц. Кроме того, гражданская
конфискация применима, когда преступник скрывается от правосудия, умер до вынесения приговора или имеет правовой иммунитет.
Иск об изъятии незаконных активов в целях гражданской конфиска-
1
Юлегин А.А. Декларирование чиновниками сведений о доходах, имуществе и
основных расходах: зарубежный опыт и российская практика [Электронный ресурс]
URL: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/dknrd/doc20111209_018 (дата обращения 16.01.2018).
273
ции подается в суд представителем прокуратуры. При этом дело рассматривается в рамках гражданского судопроизводства, в котором
владелец активов, являющийся ответчиком, обязан в суде доказать
законность приобретения того или иного имущества. В США этот
институт стал впервые применяться в борьбе с пиратством еще во
второй половине ХVIII в., а в настоящее время широко используется
1
по преступлениям коррупционной направленности
.
Непосредственно касаясь вопросов противодействия коррупционным рискам в учреждениях, исполняющих наказания, отметим,
ко всей совокупности законов и подзаконных нормативных правовых актов, действующих в том или ином государстве, добавляется
так называемый комплаенс. Это система ведомственных, корпоративных и локальных нормативных актов, кодексов служебной этики, кодексов поведения сотрудников исправительных учреждений
(тюрем), профессиональных и служебных стандартов и т.п., которые конкретизируют и усиливают целенаправленное правоприменение в контексте деятельности учреждений, исполняющих наказания.
Во внутрикорпоративных документах пенитенциарных систем
подробно закрепляются принципы, правила и процедуры, направленные на предотвращение коррупции во всех сферах деятельности
учреждений, исполняющих наказания, включая нормы этики взаимоотношений администрации с лицами, отбывающими наказания,
специальные административные и управленческие процедуры, требования к служебной подготовке сотрудников ИУ, правила специального внутреннего антикоррупционного контроля и аудита, процедуры предотвращения конфликта интересов, правила осуществления пожертвований, спонсорства, участия в благотворительной
деятельности и т.д.
Пенитенциарные ведомства разрабатывают антикоррупционные
меры исходя из специфики своей деятельности и с учетом таких
факторов, как размер и вид исправительного учреждения, совокупность должностных коррупционных рисков, особенностей контингента, режим отбывания наказания, текущая ситуация, особенности
корпоративной культуры. Исправительные учреждения используют
внутренние процедуры и инструменты, которые позволяют совершенствовать антикоррупционные программы, включая механизмы
«прозрачности», электронного документооборота, «обратной связи»,
предотвращения и разрешения конфликта интересов, рассмотрения
жалоб и обращений.
1
Кикоть-Глуходедова Т.В. Зарубежный опыт борьбы с коррупцией и организованной
преступностью (на примере Итальянской Республики)// Вестник экономической
безопасности. 2016. ¹ 2. С. 134—136. С. 136.
274
При этом определяющее и координирующее значение имеют
международные документы: Рекомендации ОЭСР по передовому
опыту в области внутреннего контроля, этики и комплаенс (good
practice guidance) 2010 г.; Стандарт ISO 19600 по системам управления комплаенс 2014 г.; Стандарт ISO 37001 по системам противодействия коррупции 2016 г.
Предельно четкая регламентация прохождения государственной
службы, требующая высокого профессионализма и честности должностных лиц, не может не способствовать изжитию или хотя бы
сведению к минимуму случаев коррупции в сфере государственной
службы.
Комплаенс распространяется и на внешних работников исправительных учреждений, не являющихся сотрудниками пенитенциарной службы, но которые, тем не менее, выполняют обязанности
либо предоставляют услуги в местах лишения свободы. Это врачи,
психологи, учителя, сотрудники службы пробации, консультанты по
различным вопросам, подрядчики и другие. При этом в трудовом
договоре, заключаемом с такими работниками, прописывается положение об аннулировании или расторжении трудового договора в
случае нарушения обязанностей, установленных Кодекса этики для
сотрудников пенитенциарной полиции.
В целом наличие в государственном ведомстве эффективной
системы антикоррупционного комплаенса позволяет:
(1) существенно снизить корпоративные коррупционные риски;
(2) исключить неосознанное принятие рисков сотрудниками;
(3) минимизировать риски привлечения сотрудников к ответст-
венности за коррупционные деяния или попытки к их совершению;
(4) оптимизировать финансово-экономические процессы при
заключении договоров на выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд в пенитенциарных системах;
(5) минимизировать потенциальные репутационные риски для
исправительного учреждения и пенитенциарного ведомства
в целом.
Таким образом, несмотря на то, что мировые тенденции в области антикоррупционного законодательства характеризуются ужесточением законов, решить проблему предупреждения коррупционных рисков в уголовно-исполнительной системе они в состоянии
лишь частично. Как ни были бы суровы законы, они не будут давать желаемого результата, если не будут основаны на политической воле властей в проведении политики «абсолютной нетерпимости» к коррупционным проявлениям, принятии сознательных
административных решений, укреплении нравственных ориентиров
в деятельности правоохранительных органов, развитии правового
сознания всего общества.
275
15.2. Политические, экономические,
нравственно-психологические механизмы
противодействия коррупционным рискам
в уголовно-исполнительных системах
за рубежом
Согласно позиции большинства зарубежных специалистов, коррупция будет существовать до тех пор, пока будет существовать «дискреционная власть», то есть предоставление государственному органу или чиновнику в рамках закона действовать
по своему усмотрению, то есть принимать субъективные решения.
При этом коррумпированными могут быть не только отдельные
лица, но и целые организации и даже государства.
Опыт развитых стран показывает, что многие формы коррупции
могут возникнуть на всех этапах уголовного правосудия, в том числе на этапе исполнения наказания. Существует постоянный риск
того, что некоторые сотрудники полиции, прокуроры, судьи или
служащие исправительных учреждений «выставят на продажу» принимаемые ими решения. Факторы, которые могут усилить этот
риск – политическое влияние, низкая заработная плата, низкий
моральный дух, слабое руководство. Поэтому в зависимости от
природы возникновения коррупционного риска должны разрабатываться соответствующие механизмы антикоррупционного противодействия – политические, социально-организационные, экономические и психолого-педагогические.
Одним из условий появления коррупционных рисков в правоохранительных органах является политическое вмешательство, когда, например, правящая партия оказывает давление на правоохранительные органы с целью преследования отдельных лиц или
групп, например, оппозиционеров, и требует при этом игнорировать правонарушения со стороны других. Несмотря на декларирование тезиса о том, что перед законом все равны, одним обвиняемым, которые проявляют лояльность к властям, за тяжкое коррупционное преступление назначается условное наказание, другим –
лишение свободы со строгим режимом. Показательны в этом отношении и довольно комфортные условия содержания в местах лишения свободы отдельных осужденных – бывших высокопоставленных должностных лиц, «заслуживших» подобные привилегии
«правильным» поведением в отношении властей. Такие инциденты
крайне негативно действуют на общество и моральных дух самих
сотрудников правоохранительных ведомств, включая сотрудников
пенитенциарных учреждений.
Коррупционные риски иногда выступают следствием внешнего
политического климата правосудия, в частности, политического
276
вмешательства в деятельность уголовно-исполнительной системы,
например путем влияния на кадровые назначения в структурах
УИС. Определяя, кто именно займет ключевые позиции с властными полномочиями в уголовно-исполнительном ведомстве, и, сделав
как можно больше начальников учреждений, исполняющих наказания, обязанными политикам, политические лидеры смогут навязывать свои собственные цели в этом ведомстве ради политической и
финансовой выгоды партии, находящейся при власти, или самих
1
лидеров партии
. Особенно тема политического вмешательства актуальна для государств с недемократическими, авторитарными или
тоталитарными режимами.
Например, сотрудники ИУ, чтобы получить взятку, могут злоупотреблять ситуацией реального или предполагаемого влияния.
Попытка повлиять на решение совета по условно-досрочному освобождению, помещая человека в список, подлежащий рассмотрению, или предложение заключенному переехать в другую, более
благоустроенную тюрьму, могут быть квалифицированы как коррупционные деяния в форме торговли влиянием, взяточничество
или злоупотребление, в зависимости от обстоятельств дела и особенностей национального законодательства.
В общей борьбе с коррупцией и соответственно в противодействии коррупционным рискам в уголовно-исполнительных системах
зарубежных государств, прослеживается три основных подхода.
П е р в ы й подход связан с крайне жесткими мерами в отношении коррупционеров и одновременно – в повышении заработной
платы должностным лицам. То есть с одной стороны – усиление ответственности, с другой – поощрение за добропорядочное поведение
и гарантированное продвижение в ведомственной иерархии.
В т о р о й подход, также доказавший свою эффективность, построен на системе поиска механизмов к правильному поведению,
который предполагает, что прививать нетерпимость к неэтичному,
неправильному поведению следует с самого раннего детства, с детских садов, со школы. Человек вырастает в обществе, которое
не терпит любых злоупотреблений, готово о них публично сообщать
и не готово мириться с тем, что человек дает/берет взятки.
Т р е т и й подход распространен в странах северной Европы,
что хорошо согласуется с их положением в первой десятке Индекса
восприятия коррупции, составляемого Transparency International и
отражающего оценку уровня восприятия коррупции аналитиками и
предпринимателями. При этом в десятке североевропейских стран
находится и Сингапур, где присутствует жесткий подход к противодействию коррупционным рискам. Однако жесткий подход доста-
1
Sherman L.W. Scandal and Reform: Controlling Police Corruption. Berkeley: University
of California Press, 1978.
277
точно сложен с точки зрения администрирования и политического
влияния. Опыт Сингапура очень трудно повторить в такой огромной
стране, как Россия, где расходы на борьбу с коррупцией могут существенно превысить эффект от ее сокращения.
Среди экономических механизмов противодействия коррупционным
рискам в учреждениях, исполняющих наказания, зарубежные исследователи выделяют достойный уровень оплаты труда сотрудников,
различного рода вознаграждения, льготы и поощрительные меры,
программы социального и личного страхования жизни и здоровья
сотрудников, а также членов их семей. Вместе с тем во многих
странах заработная плата сотрудников ИУ тюрем несоизмеримо
мала в сравнении с тем объемом задач, которые них возлагаются.
Очевидно и то, что неадекватно низкие зарплаты, нерегулярные
или порой отсроченные ее выплаты, а также отсутствие соответствующей униформы или оборудования, необходимого для исполнения основных служебных обязанностей по обеспечению безопасности, препятствуют персоналу поддерживать высокий уровень исполнительности и профессионализма.
Любые усилия в области тюремной реформы, направленные на
повышение профессионализма сотрудников тюрем будут безуспешны, если не будут вноситься соответствующие бюджетные корректировки для обеспечения адекватной заработной платы в соответствии с обязанностями сотрудников тюрем, их должностным положением и квалификацией. Следует также уделять должное внимание созданию адекватных общих условий труда для сотрудников
тюрем, включая безопасность и охрану, размещение и систему поддержки персонала.
Тем не менее, «существенный разрыв между величиной заработка офицера ИУ и той суммой, которую он сможет заработать,
например, на контрабанде мобильных телефонов, может привести к
1
тому, что коррупция станет для него привлекательным вариантом»
.
Традиционно среди средств эффективной борьбы с коррупционным правосознанием, наряду с экономическими, рассматриваются психолого-педагогические механизмы. Считается, что начинать
противостояние коррупции нужно именно с изменения сознания,
вернее, с формирования сознания как будущих управленцев, которые, в принципе будут определять основную линию развития страны, так и с простых граждан – борцов с административной нечестностью, произволом, непримиримых противников неформальных
отношений в сфере оказания государственных и иных услуг.
Для решения этой задачи необходимы обновляемые образовательные программы, методы, средства и формы организации обуче-
1
Center for the Advancement of Public Integrity, Prison Corruption: The Problem and
Some Potential Solutions (Columbia Law School, New York, 2016). Ð. 2.
278
ния. Большую пользу в создании антикоррупционной атмосферы
приносит стремление сформировать положительный климат в организации, а также взаимодействие с гражданами, помогающими выявлению фактов коррупции. Поэтому антикоррупционным просвещением охватывают, наряду с чиновниками и должностными лицами, рядовых граждан. Проверку уровня сформированности таких
знаний проверяют с помощью тестирования.
Многие страны, совершенствуют и применяют комплексные
меры по формированию антикоррупционного правосознания сотрудников уголовно-исполнительной системы. Одна из первых
стран, осознавшая серьезность проблемы коррупции и разрабатывавшая систему мер для противодействия коррупции, начиная с
XIX в., — Швеция, занимающая третье место в мире после Дании и
Новой Зеландии среди государств с низким уровнем коррупции.
В Швеции уделяется пристальное внимание к имиджу государственного служащего, воспитанию у него высоких норм морали, прозрачности и открытости его деятельности для всего общества. Поскольку общество крайне негативно относится к коррупции, именно это заставляет государственных служащих тщательно заботиться
о своей репутации с самого начала своей карьеры.
Другим примером благополучной страны по уровню коррупции
являются Нидерланды. Эта страна делает упор на открытость информации о коррупционных случаях, мониторинг и контроль над
деятельностью лиц, которые могут быть подвержены коррупции,
организацию просвещающих семинаров с целью донесения до сознания государственных служащих негативного влияния коррупции,
усиление роли СМИ в освещении случаев коррупции и т.д.
15.3. Меры снижения коррупционных рисков
в зарубежных исправительных учреждениях
Система исполнения наказаний по определению ставит одних
людей (администрацию ИУ, сотрудников, охранников) в положение
почти полного контроля над другими людьми – осужденными. Однако при этом, коррупция не должна выступать неизбежным результатом такой ситуации. Снижение рисков коррупции в учреждениях, исполняющих наказания, требует конкретных действий, которые направлены на эти риски, и должно начинаться с начального этапа отбора персонала.
Одним из рисков во всех институтах юстиции, в том числе в учреждениях, исполняющих наказания, является кумовство, предвзятость или дискриминация в процессе отбора, продвижения и
увольнении сотрудников. Физические лица могут приниматься на
работу в исправительные учреждения исходя из расовой или этни-
279
ческой принадлежности. Старший и высший офицерский состав
ИУ может назначаться руководством ведомства или министерства в
соответствии с политическими взглядами или партийной принадлежностью кандидатов на начальствующие должности. Давление в
виде угрозы прекращения или отказа в продвижении можно использовать с целью влияния на принимаемые сотрудниками решения. Следовательно, при любой оценке важно определить коррумпированность процедур отбора, карьерного роста и дисциплинарного воздействия, применяемых к лицам, работающим в уголовноисполнительной системе.
Существенно сократить риск привлечения в пенитенциарные
учреждения неподходящих кадров можно проведением жесткого
отбора при комплектации личного состава, уделяя особое внимание
характеру кандидатов, их прошлому и минимальным требованиям к
образованию и обучению.
Риск формирования и давления на сотрудников ИУ девиантной
субкультуры, сложившейся в пенитенциарной среде, можно снизить
путем проведения регулярного внутреннего обучения в период
профессионального развития сотрудника пенитенциарного учреждения для повышения его профессионализма. Карьерное развитие
должно основываться исключительно на индивидуальных квалификациях и эффективности, без влияния политических или внешних
факторов.
Минимизировать такой опасный коррупционный риск, как отсутствие четкого процесса работы с жалобами на коррупционные
действия сотрудников исправительных учреждений и обнародования результатов, можно установив четкую процедуру работы с жалобами на действия сотрудников ИУ, с привлечением к участию в
этом процессе гражданских лиц для обеспечения подотчетности.
Необходимо обеспечить систематический сбор данных и процедуры
отчетности в отношении преступлений и жалоб на действия администрации и сотрудников ИУ, сообщать результаты в СМИ.
Существует также несколько мер, которые учреждение может
применять с целью сокращения стимулов к коррупции и поощрения честного поведения своих сотрудников. Эти меры зарубежные
авторы формулируют в виде следующих административных задач:
Установить четкие служебные и этические требования к сотрудникам исправительных учреждений:
(1) сформулировать цель, набор основных ценностей и кодекс
этики для учреждения, и распространить эту информацию
среди сотрудников и общественности;
(2) разработать и распространить письменные определения взя-
точничества и коррупции в контексте исправительного учреждения и указать, какие санкции могут быть применены к
правонарушителям;
280
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]