Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Структуры господства, граждане и институты
.pdf
Эта тенденция подтверждается и ответами респондентов на вопрос о том, кто должен принимать политические решения: приоритет
вполне однозначно отдается гражданам и президенту.
Таблица 15. Кто принимает, и кто должен принимать решения
о целях и задачах развития страны?
1. Принимает 2. Должен принимать
Президент
Граждане
Депутаты, выборные политики
Государственные чиновники
Предприниматели
Затруднились ответить
Силовики
78 69
10 66
51 50
61 27
17 17
8 8
26 4
Как видим, внушительное большинство россиян, 66 %, полагают,
что граждане должны участвовать в процессе принятия политических решений (тогда как в реальности участвуют в процессе принятия решений, по мнению респондентов, лишь около 10 % граждан).
Наиболее активно этой позиции придерживаются респонденты в
возрастной категории «51–60» (72 %), жители села и поселков городского типа (по 69 %) и люди с незаконченным высшим образованием
(71 %), в то время как в возрастных когортах «31–40» (62 %) и «старше 60» (62 %), среди жителей мегаполисов (62 %) и людей, имеющих
высшее образование (65 %), ее сторонников меньше.
Вместе с тем высокая оценка роли граждан в принятии политических решений сопрягается, как мы видим, с еще более высокой
оценкой роли президента, что подтверждает рост востребованности
именно плебисцитарной модели управления.
К тому же, когда задается вопрос о готовности лично участвовать
в политике, большинство респондентов (около 64 %) оказываются к
этому не готовы, тогда как ощущают себя готовыми (в разной степени) – лишь около 26 %. Больше всего уверенных –в той или иной
степени – в своей способности участвовать в политике среди самых
активных групп населения: молодежи – в возрастных когортах «18–
30» (31 %) и «31–40» (29 %), жителей мегаполисов (28 %) и областных центров (29 %), а также людей с незаконченным высшим (31 %)
и высшим образованием (34 %), предпринимателей (41 %), военных,
работников МВД, таможни, налоговых служб (41 %).
В чем причина неготовности российских граждан к участию в
политике? Более половины респондентов, согласно опросу 2019 г.,
считают, что в современной России у таких людей, как они, нет воз-
131
можности влиять на власть, и 35 % полагают, что таких возможностей мало1.
Существенным препятствием для участия российских граждан
в политике являются политико-правовые условия его реализации.
По данным нашего опроса, два важнейших демократических права –
право на участие в управлении государством и право контролировать
власть – входят в число самых незащищенных прав (ниже приводится факторный анализ защищенности прав граждан) (см. табл. 16 и
рис. 22).
Таблица 16. По Вашему мнению, хорошо или плохо защищены сегодня
следующие права граждан? (дайте оценку по пятибалльной шкале в каждой
строке: от «1» – совершенно не защищены до «5» – защищены максимально;
Право
... собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и
пикетирование
... на участие в управлении государством 0,796
... контролировать власть 0,760
... на свободу мирных собраний и ассоциаций, созда-
ние профсоюзов
... избирать своих представителей в органы власти 0,720
... на свободное выражение своего мнения 0,678
... на социальные гарантии 0,602
... на неприкосновенность частной собственности 0,849
... владеть собственностью 0,800
... на невмешательство в личную и семейную жизнь 0,750
... на получение информации 0,603
если Вам трудно оценить, обведите «9»).
Переменные / Факторы Публичное Приватное
0,807
0,737
На предыдущих этапах проекта мы выделили группу респондентов, ориентированных на использование современных демократических практик политического участия – делиберативных2. В проведенном в 2019 г. общероссийском обследовании были выявлены
представления респондентов о качествах гражданина, необходимых
1
См.: Господство против политики: российский случай. Эффективность
институциональной структуры и потенциал стратегий политических изменений. М., 2019. С. 222.
2
См.: Конституирование современной политики в России: институциональные проблемы / отв. ред. С.В. Патрушев, Л.Е. Филиппова. М.:
Политическая энциклопедия, 2018.
132
для освоения делиберативных практик, реализующих политику диалога и сотрудничества между гражданами и гражданами и государством. Так, в качестве приоритетных респонденты отметили следующие: «признание ценности и достоинства любого человека» (51 %);
«способность к компромиссам, согласию, умение найти устраивающие
всех решения» (44 %); «умение выслушать и оценить аргументы оппонента» (37 %); «стремление сотрудничать с другими гражданами»
(36 %).
Права граждан
... собираться мирно без оружия,
проводить собрания, митинги
и демонстрации, шествия
и пикетирование
0,9
... на получение
информации
... на невмешательство
в личную
и семейную жизнь
... владеть собственностью
0,9
0,8
0,8
0,7
0,7
0,6
0,6
0,5
0,5
0,4
0,4
0,3
0,3
0,2
0,2
0,1
0,1
0
0
... на участие в управлении
государством
... контролировать власть
... на свободу мирных
собраний и ассоциаций,
создание профсоюзов
... на неприкосновенность
частной собственности
... на социальные
... на свободное выражение
гарантии
Публичное Приватное
своего мнения
... избирать своих
представителей
в органы власти
Рис. 22. Оценка респондентами гарантированности права на участие
в управлении государством – 2,3 балла по пятибалльной шкале, права
контролировать власть – 2,2 % – самые низкие баллы
По обследованию 2020 г. в перечне ценностей, важных, по мнению
опрошенных, для будущего России, существенно вырос показатель
приверженности ценности «уважение чужого мнения» (29 %), тогда как в анкетном опросе 2019 г. он составлял лишь 17 %. Правда,
в иерархии важных лично для респондента ценностях «уважение
к чужому мнению» по-прежнему занимает одно из последних мест
(20 %). Но если ставится вопрос, какие ценности важны для респондента как гражданина России, этот показатель вырастает до 51 %, что,
по-видимому, связано с нормативными представлениями людей о
том, какими качествами должен обладать «идеальный гражданин».
133
Таким образом, в представлениях россиян есть определенные ценностные основания для реализации практик делиберации, в основе
которых лежат принципы инклюзивности, реципрокности, признания Другого, способности вести диалог и сотрудничать с другими
гражданами. Ответы на вопрос «Если Вы участвовали в дискуссиях
о политике, то изменяли ли свою точку зрения под влиянием аргументации оппонента?», служащий одним из главных индикаторов
делиберативности, свидетельствуют о тенденции к некоторому увеличению числа респондентов, менявших свою точку зрения: если в
опросе 2018 г. оно составляло 15 %, то в 2019 г. таких респондентов
было около 30 %, а в 2020 г. – 34 %1.
Cовременные демократические формы участия, в том числе и
делиберативные, включают в себя практики сотрудничества гражданского общества и государства в управлении государственной политикой (governance), приходящей на смену политическому правлению (government), основанному на доминировании во властном
пространстве элитных правящих групп. Сама политика меняет свой
характер с вовлечением в нее большого числа граждан уже не столько
через традиционные организации (политические партии, профсоюзы
и др.), сколько через сетевые структуры гражданского общества, через участие в политике «простых людей» посредством самоорганизации, практик «повседневной демократии». Главным актором политики становится индивид, который в процессе эмпауэрмента вступает
в коммуникацию и взаимодействие с другими индивидами, обладающими ответственностью как граждане, ориентированные на достижение не только своих личных и групповых целей, но и общего блага.
В нашем исследовании более 40 % респондентов полагают, что
«граждане способны организоваться сами для решения важных для
них задач» и лишь около 24 % считают, что «граждан можно организовать только “сверху”, усилиями властей». Примерно такие же цифры содержатся в ответах, которые дают респонденты на протяжении
нескольких последних лет, хотя данные обследования 2020 г. показывают некоторое снижение числа граждан, способных, по оценке
респондентов, самоорганизоваться: если в 2018 и 2019 гг. оно соответственно составляло 45 и 47 %, то в 2020 г. – 41 %. Более детальный анализ показывает, что такая оценка выше у молодых возрастных когорт (18–30 лет – 46 %, 31–40 лет – 49 %), а также студентов
вузов (53 %), рабочих (48 %), работников сферы услуг и финансов с
1
Следует, однако, отметить, что в обследованиях 2019 и 2020 гг. варианты ответов были изменены по сравнению и анкетой 2018 г.: оппозиция «да» –
«нет» была заменена на более дифференцированную шкалу «да», «иногда»,
«нет».
134
высшим образованием, людей с очень хорошим (50 %) и очень плохим (47 %) материальным положением, жителей областных центров
(44 %). То есть это – наиболее молодая, образованная, мобильная
часть российского населения, которая потенциально может участвовать в современных политических практиках.
В российских условиях процессы модернизации политики, системы управления государством и участия в ней граждан пока еще не
получили должного развития как в силу объективных социокультурных и исторических причин – воспроизводства властных отношений
господства в соответствии с традициями самодержавной политической культуры, так и вследствие проводимой правящими элитными
группами политики, направленной на исключение рядовых граждан
из процесса государственного управления и принятия политических
решений. Для изменения существующей в России модели взаимоотношений между государством и гражданами должны произойти
серьезные перемены в сознании граждан. В данной связи как нельзя
более актуально звучат размышления Антонио Грамши о «реформе
сознания», об «интеллектуальной и моральной реформе», которая
должна была, по его мнению, способствовать созданию современного
государства и гражданской нации в объединенной Италии, что созвучно задачам, стоящим перед российскими обществом и государством, где пока так и не сформировались гражданская нация и политическое государство.
Важно, чтобы возникли политико-институциональные условия
(«структура политических возможностей» и институциональная среда), при которых могли укорениться и получить развитие современные формы политики с участием граждан. Необходимы изменения в
политической культуре граждан в направлении от подданничества к
активизму, что современные теоретики демократии связывают с процессом эмансипации, освобождением граждан от пут господства, расширением их возможностей по реализации своих прав – эмпауэрментом человека1. Активистский тип политической культуры помогает
достичь главной цели демократии – наделения людей властью, то
есть способностью и возможностью самим принимать политические
решения и заставлять тех, кто управляет, считаться с их предпочтениями и мнениями при проведении политики
2
.
В целом можно констатировать, что выдвинутая на предыдущих
этапах исследования гипотеза относительно потенциала демократических делиберативных практик для конституирования поля поли-
1
Dalton R.J., Welzel C. (eds.) The Civic Culture Transformed. From Allegiant
to Assertive Citizens. N. Y.: Cambridge Univ. Press, 2014.
2
Ibid. P. 206.
135
тики в современной России получает подтверждение в проведенном
нами на базе обследования 2020 г. анализе ценностно-нормативных
установок российских граждан и их готовности к использованию таких установок в политических практиках. На основании этого анализа мы можем сделать вывод о наличии в российском обществе достаточно весомой доли индивидов, приверженных ценностям демократии и гражданственности и целям достижения общественного блага,
а также о формировании в российском социуме предпосылок для реализации основных принципов демократической политики (в частности, ее партисипативной и делиберативной модели), а следовательно, и конституирования поля современной политики: публичности,
инклюзивности, реципрокности, диалогичности, высокого уровня
рационализации, формального и фактического равенства всех участников демократического процесса.
Освоение и реализация структурами власти и гражданами современных демократических конкурентных практик диалога и сотрудничества, воплощающих принципы политико-правового равенства и
инклюзивной модели политики, могут, как нам представляется, способствовать созданию устойчивых стратегических коалиций развития, основанных на самоорганизации граждан, их взаимодействии со
структурами государства и нацеленных на осуществление политики
в интересах большинства.
2. Иерархизация вертикали и институты
муниципальной власти
Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. определяет местное самоуправление (МСУ) как «право и эффективную способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под свою собственную ответственность важной частью
публичных дел в интересах своего населения»1. Как представляется,
развитие местного самоуправления потенциально может способствовать формированию делиберативных практик взаимодействия граждан, их политизации и институционализации. Публичные проблемы,
как правило, можно решать различными способами, используя разные инструменты, что уже само по себе создает почву для публичных
дискуссий, а поскольку это проблемы местного масштаба, близкие и
понятные жителям муниципалитета, создаются благоприятные условия для вовлечения локальных сообществ в эти дискуссии.
1
Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург,
15 октября 1985 г.) // URL: http://constitution.garant.ru/act/right/megdunar/
2540485/
136
В то же время сегодня МСУ интегрировано в единую систему органов публичной власти, даже если нормативно оно отделено от государства. Многие публичные вопросы, имеющие местное значение,
решаются в муниципалитетах не изолированно, а в более или менее
тесной связи с государственной политикой по соответствующим вопросам. В значительной мере это диктуется современными технологиями, например включенностью местных жилищно-коммунальных
служб в масштабные инфраструктурные системы – электроэнергетика, водо-, тепло- и т. д. снабжение. Кроме того, «свобода действий»
муниципалитетов в решении локальных вопросов существенно ограничена государственными стандартами, нормами и правилами, которые регулируют самые разнообразные виды социальной и хозяйственной деятельности (строительство, земельные отношения, образовательные стандарты и т. п.).
Таким образом, наиболее адекватным для понимания современного МСУ оказывается так называемый «дуалистический подход»:
местное самоуправление одновременно и автономно, и интегрировано в систему публичной власти, причем автономность и интегрированность отнюдь не обязательно вступают в противоречие друг с другом. При условии, что органы публичной власти руководствуются
идеями общего блага, взаимоотношения между ними основываются
не на примитивной иерархии, а на тесной взаимосвязи и, даже более
того, взаимозависимости и кооперации, что фиксируется в предложенной еще в 1993 г. Гэри Марксом теории многоуровневого управления (multi-level governance – MLG)1. Исходя из этого можно пойти
дальше и предположить, что становление публичной сферы и практик делиберативной политики на местном уровне позитивно влияет
на развитие социетального уровня взаимодействий, гражданской солидарности, становление общества и формирование политики современного типа.
В современной России указанный потенциал местного самоуправления, очевидно, остается нереализованным*. Как представляется, дело не только в характерной для российского социума пассивности населения. Скорее напротив, эту пассивность гипотетически
можно было бы постепенно преодолевать через вовлечение россиян
1
Marks G. Structural policy and multilevel governance in the EC //
Cafruny A., Rosenthal G. (eds.). The State of the European Community. N. Y.:
Lynne Rienner, 1993. P. 391–410.
* Строго говоря, муниципальную власть в России не вполне корректно
обозначать как «местное самоуправление», поэтому в дальнейшем будет преимущественно использоваться более нейтральный термин «муниципальная
власть».
137
в обсуждение и решение публичных вопросов местного значения.
Однако такие задачи, как автономия, активность, субъектность, сотрудничество и так далее, вступают в явное противоречие с системой
административной «иерархической вертикали», которая усиленно
выстраивается в стране в 2000-е гг. как одно из проявлений «отношений господства». Касательно муниципальной власти строительство «вертикали» имеет существенную специфику, в том числе по
причине особой нормативной базы. Поэтому «иерархизация» взаимодействия с муниципалитетами требовала более тонких, изощренных действий, чем, к примеру, в отношении субъектов РФ. Наряду с
перераспределением финансовых ресурсов в пользу «вышестоящих»
уровней публичной власти, что сильно ударило по автономии муниципалитетов, важное значение имели институциональные реформы,
которые проходили по двум основным направлениям: территориальная организация муниципалитетов и порядок рекрутирования глав
муниципальных образований.
Территориальная организация муниципалитетов
К концу 1990-х гг. в России сложилось несколько моделей терри-
1
ториальной организации муниципалитетов
. В одних регионах утвердилась «поселенческая модель» с большим числом муниципальных
образований, то есть муниципалитетами являлись города, поселки,
сельсоветы. Другая группа регионов выбрала «двухуровневую модель», и муниципальные образования создавались как в отдельных
поселениях, так и в рамках районов. Однако более половины субъектов РФ предпочли сохранить «районно-городскую» территориальную организацию, которая сложилась еще в советское время и предполагала создание относительно небольшого количества довольно
крупных муниципалитетов: «районов» (преимущественно сельские
территории, причем некоторые могли включать небольшие города)
и «городов» (крупные города, к которым зачастую присоединялись
«прилегающие территории» с сельским населением).
Принятый в 2003 г. Федеральный Закон №131 «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (далее – №131-ФЗ) принципиально изменил территориальную организацию муниципалитетов, выделив, в первую очередь, два типа муниципальных образований (МО): городские округа
(ГО) и муниципальные районы (МР), и если ГО представляют собой
«цельные» муниципалитеты, то в рамках МР предполагается нали-
1
Нечаев В.Д. Территориальная организация местного самоуправления
в регионах России // Полис. Политические исследования. 2004. № 2. С. 20.
138
чие муниципальных образований, условно говоря, «нижнего уровня» – городских и сельских поселений (ГП и СП). Иными словами,
реформа установила спонтанно возникшую в некоторых регионах в
1990-е гг. двухуровневую модель для всей страны. Основная идея
двухуровневости связана с решением обычной для большинства современных государств дилеммы: небольшие по размеру муниципалитеты – это хорошо с точки зрения близости муниципальной власти к
населению, но плохо с точки зрения их ресурсной слабости. Крупные
муниципалитеты, напротив, имеют больший ресурсный потенциал,
однако оказываются слишком оторваны от населения. Двухуровневая
система часто рассматривается как вариант решения этой дилеммы.
Действительно, наличие «нижнего уровня», то есть небольших
по размеру муниципалитетов, создает более благоприятные условия
для формирования делиберативных практик и вовлечения жителей
в обсуждение публичных проблем. Однако двухуровневая модель
вступает в противоречие с логикой «иерархической вертикали». Вопервых, появляется слишком большое количество муниципальных
образований. Так, в результате реализации №131-ФЗ к 2007 г. в РФ
были созданы 525 городских округов и 1799 муниципальных районов, а в рамках последних (на «нижнем уровне») – 1732 городских и
19 864 сельских поселений. С точки зрения администрирования это,
разумеется, затрудняет контроль «вышестоящих уровней» власти
над «нижестоящими», субординацию, скорость реализации решений
и т. п.
Во-вторых, в условиях двухуровневости возникают ситуации,
когда разные уровни муниципальной власти оказываются под контролем различных элитных групп. Это особенно характерно для тех
муниципальных районов, в составе которых есть относительно крупное городское поселение. Разногласия, борьба мнений, конфликты,
если они происходят по поводу решения публичных проблем, играют позитивную роль в формировании политического поля, однако в
рамках «иерархической вертикали» и отношений господства они воспринимаются как безусловное зло. Но ситуация в разных регионах в
этом отношении существенно различается. Там, где «иерархическая
вертикаль» хорошо выстроена и региональная власть держит муниципалитеты под жестким контролем, «недостатки» двухуровневой
модели довольно легко купируются. Однако в регионах, где сложилась относительно конкурентная среда, они становятся чувствительными для «иерархической вертикали». Вероятно, это стало одной из
причин того, что во второй половине 2010-х гг. наметилась тенденция
к отказу от двухуровневой модели.
Весьма показательным примером в этом плане является Пермский
край, где в ходе реализации №131-ФЗ, как и в большинстве субъек-
139
тов РФ, было решено в принципе сохранить сложившееся территориально-административное деление, и было создано шесть городских
округов и 42 муниципальных района, а в рамках МР – 34 городских и
330 сельских поселений, то есть в общей сложности 412 муниципальных образования. Проблемы для «иерархической вертикали» в условиях такой территориальной организации выявились достаточно
быстро. Конфликты между городскими поселениями и муниципальными районами в некоторых случаях продолжались годами. Кроме
того, созданная в результате реализации №131-ФЗ территориальная
организация муниципалитетов действительно не всегда была оптимальной, и некоторые «точечные» преобразования (укрупнение или
разукрупнение сельских поселений и т. п.) воспринимались вполне
нормально. Нередко инициатива таких изменений исходила «снизу»,
а не от региональной власти.
Однако в 2017 г. губернатором края стал Максим Решетников,
который в соответствии с требованиями и логикой «иерархической
вертикали» стал активно продвигать идею полной ликвидации МО
такого типа, как муниципальные районы, что по факту означало не
что иное, как ликвидацию «нижнего уровня» муниципалитетов. Уже
в 2018 г. восемь муниципальных районов были преобразованы в городские округа или объединены с другими городскими округами, а
в 2019 г. был предпринят мощный рывок для ускорения реализации
этого плана, и всего за один год ликвидировали 25 муниципальных
районов. Порой доходило до абсурда, и в городские округа преобразовывали районы, где вообще не было городов. Правда, в апреле
2019 г. Государственная Дума РФ приняла поправки к №131-ФЗ
и ввела новый тип муниципальных образований – муниципальные
округа, в которых, как и в городских округах, не предусмотрено создание поселений. Это позволило в дальнейшем избегать нелепых ситуаций, и сельские по населению МР преобразовывали не в городские округа, а в муниципальные.
Каких-то серьезных аргументов в пользу такой радикальной реформы администрация Решетникова ни населению края в целом, ни
жителям тех поселений, которые в ходе реформы ликвидировались,
не представила, а от участия в начавшейся среди активистов и экспертов дискуссии уклонялась. Тем временем в ряде случаев рядовые
жители, активисты и депутаты представительных органов ликвидируемых поселений выступили против реформы. Наиболее острые
конфликты произошли в Яйве (Александровский МР), Зюкайке
(Верещагинский район) и Полазне (Добрянский район) – достаточно развитых поселениях, где сложились самостоятельные элитные
группы с собственными интересами. Очевидным образом в реформе не были заинтересованы и главы поселений, которые в резуль-
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]