Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Структуры господства, граждане и институты
.pdf
тате теряли властные позиции. Но на местные элиты было оказано
беспрецедентное давление, что позволило выполнить поставленные
губернатором задачи. В итоге к настоящему времени «низовой» (поселенческий) уровень муниципалитетов в Пермском крае почти
ликвидирован1.
Аналогичная реформа прошла еще в нескольких субъектах
РФ. Так, на начало 2020 г. полностью ликвидирован поселенческий уровень муниципалитетов в Калининградской, Московской и
Магаданской областях, приближается к этому Кемеровская область.
Не так быстро и радикально, но встали на этот путь еще несколько
регионов России: Белгородская, Нижегородская, Тверская области,
Приморский край. В нескольких субъектах РФ преобразования затронули только часть муниципальных районов, то есть, судя по всему,
задача полной ликвидации поселенческого уровня здесь не ставится.
Отдельно нужно назвать Свердловскую и Сахалинскую области, которые, в отличие от всех остальных субъектов РФ, с самого начала
реализации № 131-ФЗ решили свести количество МР к минимуму.
В Свердловской области было создано 68 ГО и только шесть МР, и
это сохраняется до сих пор. На Сахалине – 18 ГО и один МР, который
впоследствии был упразднен.
Однако в целом следует отметить, что ликвидация поселенческого уровня муниципалитетов в настоящее время не стала общефедеральной тенденцией. Как показывает анализ официальной информации Федеральной службы государственной статистики РФ (см.
табл. 17), с 2010 по 2020 г. в 56 из 81 субъекта РФ территориальная
организация муниципалитетов вообще не менялась, а в 10 регионах
изменения носили «точечный» характер2. Иначе говоря, инициатива
в данном вопросе исходит не от Кремля, а от технократически настроенных губернаторов, которые стремятся выстроить у себя в регионе
«иерархическую вертикаль».
1
К концу 2020 г. в крае осталось три муниципальных района, но по двум
из них решения о преобразовании уже приняты, и лишь в одном случае сохраняется неопределенность, так как сами региональные власти не могут
понять, что делать с Пермским районом, расположенным вокруг столицы
региона.
2
Без учета преобразований ГП и СП. Из анализа исключены Москва и
Санкт-Петербург по причине специфики системы муниципалитетов в этих
городах, а также Крым и Севастополь, которые вошли в состав РФ только в
2014 г.
141
2010 2015 2020
2 7 5 46 2 7 3 48 2 7 3 48
1 10 92 1 10 92 1 10 91
9 20 17 270 9 20 15 253 9 20 15 241
7 19 24 179 7 19 20 178 7 19 20 157
2 11 11 153 2 11 11 152 2 11 11 117
9 54 14 818 9 54 14 818 9 54 14 818
3 19 25 260 3 19 25 264 9 13 16 174
6 27 31 225 6 27 30 226 6 26 30 190
2 21 18 255 2 21 16 250 2 21 16 247
5 16 26 80 5 16 26 80 5 16 26 80
6 33 29 423 6 32 29 408 6 32 29 399
2 26 22 252 2 26 22 232 2 26 21 158
3 31 29 463 3 31 28 444 3 31 28 416
1 5 12 18 1 5 10 17 1 5 10 17
4 31 45 338 4 31 45 332 4 31 42 333
6 21 24 105 6 21 24 104 6 21 24 92
4 4 37 4 4 37 5 4 36
ГО МР ГП СП ГО МР ГП СП ГО МО МР ГП СП
516 1825 1734 19 126 535 1823 1644 18 654 635 33 1673 1398 16 821
Таблица 17. Динамика численности муниципальных образований разного типа в субъектах РФ
Российская Федерация
11 60 6 697 11 59 6 653 10 59 7 641
Адыгея
Алтай
Алтайский край
Амурская область
Архангельская область
Астраханская область
Башкортостан
Белгородская область
Брянская область
Бурятия
Владимирская область
Волгоградская область
10 41 8 698 10 41 8 698 10 41 7 700
Вологодская область
Воронежская область
Дагестан
Еврейская АО
Забайкальский край
9 33 67 365 10 32 63 363 10 32 58 354
Ивановская область
Ингушетия
Иркутская область
142
2010 2015 2020
3 10 7 112 3 10 7 112 3 10 7 112
7 15 19 47 9 13 17 36 22
ГО МР ГП СП ГО МР ГП СП ГО МО МР ГП СП
1 13 2 111 1 13 2 111 1 13 2 111
Кабардино-Балкарская
Калининградская область
Калмыкия
2 24 29 262 2 24 26 251 2 24 26 252
3 11 5 51 3 11 5 47 3 11 4 47
2 10 5 83 2 10 5 83 2 10 5 83
2 16 22 87 2 16 22 86 2 16 22 85
16 18 22 167 16 18 22 154 16 13 5 10 40
Калужская область
Камчатский край
Карачаево-Черкесская
Карелия
Кемеровская область
Кировская область
6 39 53 336 6 39 52 268 6 39 52 267
5 15 16 174 5 15 15 159 6 14 14 144
6 24 12 156 6 24 12 137 6 23 12 116
7 37 30 352 7 37 30 352 7 37 30 351
Коми
Костромская область
Краснодарский край
2 24 13 419 2 24 13 419 2 24 13 354
5 28 27 293 5 28 27 295 5 28 27 287
1 17 61 142 1 17 61 138 1 17 66 121
17 44 36 484 17 44 27 488 17 44 26 482
Красноярский край
Курганская область
2 18 6 299 2 18 6 288 2 18 6 286
Курская область
Ленинградская область
Липецкая область
Магаданская область
1 8 20 19 2 7 18 16 9
3 14 16 116 3 14 16 105 3 14 16 105
Марий Эл
1 22 17 357 1 22 16 340 1 22 16 256
Мордовия
Московская область 38 36 114 193 35 36 111 177 64
143
Окончание табл. 17
2010 2015 2020
144
1 1 1 18 1 1 1 18 1 1 1 18
5 47 76 322 10 42 59 299 15 37 51 265
12 5 13 10 12 5 13 10 12 5 13 10
ГО МР ГП СП ГО МР ГП СП ГО МО МР ГП СП
Мурманская область
Ненецкий АО
Нижегородская область
Новгородская область 1 21 21 106 1 21 19 101 1 21 19 101
5 30 26 429 5 30 26 429 5 30 26 429
1 32 26 365 1 32 26 365 1 32 26 364
9 35 4 559 9 35 4 531 13 29 445
3 24 17 223 3 24 17 223 3 24 17 223
3 27 24 376 3 27 24 271 3 27 24 264
6 42 32 278 8 40 29 262 26 13 7 65
12 22 28 110 12 22 25 112 12 3 19 22 92
Новосибирская область
Омская область
Оренбургская область
Орловская область
Пензенская область
Пермский край
Приморский край
2 24 25 156 2 24 25 156 2 24 25 85
4 25 30 256 4 25 29 253 4 25 29 232
12 43 18 390 12 43 18 390 12 43 17 391
Псковская область
Ростовская область
4 38 42 355 4 38 39 315 4 38 39 269
10 27 12 292 10 27 12 292 10 27 12 284
Рязанская область
Самарская область
Саратовская область
1 8 5 100 1 8 5 97 1 8 5 97
2 25 25 298 2 25 23 300 2 25 23 133
18 1 2 1 18 1 2 1 18
68 5 5 16 68 5 5 16 68 5 5 16
Сахалинская область
Свердловская область
9 26 14 281 8 26 15 281 17 16 2 166
Северная Осетия – Алания
Смоленская область
Ставропольский край
2010 2015 2020
7 23 13 288 7 23 13 234 7 23 13 231
2 43 38 906 2 43 39 872 2 43 39 872
ГО МР ГП СП ГО МР ГП СП ГО МО МР ГП СП
Тамбовская область
Татарстан
7 36 44 318 7 36 44 288 11 4 27 36 184
4 16 3 116 4 16 3 115 4 16 3 112
5 22 39 109 7 19 23 54 7 19 23 54
2 17 4 120 2 17 4 120 2 17 4 120
5 21 33 389 5 21 – 293 6 20 273
Тверская область
Томская область
Тульская область
Тыва
Тюменская область
5 25 2 309 5 25 1 310 5 25 1 302
3 21 31 112 3 21 31 112 3 21 31 112
2 17 29 187 2 17 23 191 2 17 22 191
5 8 5 83 5 8 4 83 5 8 4 83
13 9 26 58 13 9 26 57 13 9 26 57
Удмуртская
Ульяновская область
Хабаровский край
Хакасия
ХМАО
3 15 2 217 2 15 3 217 2 15 4 213
5 21 7 284 5 21 7 284 5 21 7 284
1 6 7 37 1 6 7 31 4 3 3 20
2 34 48 361 2 34 48 361 2 34 48 361
Чукотка
Якутия
6 7 7 38 6 7 6 36 6 7 6 36
ЯНАО
16 27 27 246 16 27 27 243 16 27 27 242
Челябинская область
Чеченская
Чувашская
3 17 11 69 3 17 10 70 3 16 10 67
Источники: Официальные ежегодные издания ФСГС РФ «Формирование местного самоуправления в Российской
Ярославская область
Федерации» за 2010, 2015 и 2020 гг. Режим доступа: https://rosstat.gov.ru/compendium/document/13263
145
Институциональная структура муниципальной власти
Что касается институциональной структуры муниципальной
власти, №131-ФЗ предоставлял муниципальным образованиям возможность самостоятельно делать выбор из нескольких вариантов.
Модель «сильный мэр» предполагает, что глава МО избирается на
прямых выборах и возглавляет местную администрацию. Другой вариант – известная по опыту других стран модель «сити-менеджер»:
глава МО – председатель представительного органа, он избирается
депутатами из своего состава, а глава администрации (так называемый «сити-менеджер») назначается депутатами по результатам конкурса. В итоге создается «двуглавая» система управления. В соответствии с №131-ФЗ состав конкурсной комиссии формируется депутатами представительного органа МО (две трети) и органами власти
субъекта РФ (одна треть). Третья модель имела скорее «промежуточный» характер: глава МО избирается населением, но занимает позицию председателя местной легислатуры, а главой администрацией
является «сити-менеджер», который рекрутируется по той же схеме
Как представляется, модель «сильный мэр», при прочих равных
условиях, обладает более значительным потенциалом для вовлечения жителей в обсуждение публичных вопросов местного значения. Депутаты представительного органа, как правило, избираются
в округах – отдельных частях территории МО, что стимулирует их
в лучшем случае продвигать в электоральную повестку интересы
скорее этих отдельных территорий, нежели всего муниципалитета.
Глава МО, в отличие от депутатов, избирается всеми жителями, и
это создает потенциал для дискуссии по значимым публичным вопросам. Разумеется, этот потенциал далеко не всегда реализуется в
ходе избирательной кампании, но в силу отсутствия прямых выборов
остается меньше возможностей для обсуждения публичных проблем.
Согласно закону, муниципалитеты самостоятельно выбирали
свое институциональное устройство, однако региональные власти
оказывали влияние на этот процесс, и в тех регионах страны, где еще
в 1990-е гг. сложилась жесткая иерархическая система управления и
муниципалитеты находились под контролем региона, по факту подобного рода решения принимались на региональном уровне. Как
правило, в этих случаях устанавливалась модель «сити-менеджер»,
которая дает регионам больше институциональных возможностей
влиять на отбор руководителей муниципалитетов, а также избегать
1
.
1
Для сельских поселений допускался еще один вариант: глава избирается из состава депутатов, является одновременно и председателем сельского
совета, и главой администрации сельского поселения.
146
на выборах конфликтных ситуаций и обсуждения значимых публичных проблем. Последнее не слишком желательно для «иерархической
вертикали», в которой решения должны приниматься должностными лицами, без привлечения общественности. В то же время следует
заметить, что институционально эта модель – не самый идеальный
вариант для «иерархической вертикали», поскольку свойственная ей
«двуглавость» может приводить к конфликтам между главой МО и
главой администрации, правда, это маловероятно в ситуации, когда
местные элиты контролируются региональной властью.
Однако поскольку в первое десятилетие 2000-х гг. «иерархическая
вертикаль» только начинала строиться, не везде было принято диктовать муниципалитетам волю «верхов», а в 1990-е гг. – в соответствии
с духом того времени – во многих муниципалитетах утвердилась и
стала привычной модель «сильный мэр» с прямыми выборами главы
МО. В результате после реализации №131-ФЗ поначалу именно она
стала доминирующей. По подсчетам ЦПУР, в 2006 г. прямые выборы
главы были установлены в более 70 % городских округов и в более
60 % муниципальных районов1.
Широкое использование модели «сильный мэр» совсем не означало, что региональные власти не могли влиять на рекрутирование главы МО, но они были вынуждены использовать более гибкие – электоральные – инструменты, на выборах поддерживая определенного
кандидата, и для последнего такая поддержка была значимым ресурсом2. Тем не менее такие инструменты не гарантировали результат, а
во многих субъектах РФ региональные власти ими не владели, особенно после того, как были отменены выборы губернаторов, и руководителями регионов все чаще становились люди, не имевшие собственного электорального опыта. В условиях строительства «иерархической вертикали» отсутствие у губернатора прямой возможности
повлиять на состав корпуса глав МО стало восприниматься как нонсенс, и постепенно модель «сильный мэр» стала все чаще заменяться
на «сити-менеджер».
Так, в Пермском крае, где в первое десятилетие 2000-х гг. практически во всех муниципалитетах использовалась модель «сильный
мэр», губернатор Чиркунов уже в 2009 г. стал активно продвигать
1
Казанцев К.И., Румянцева А.Е. От избрания к назначению. Оценка
эффекта смены модели управления муниципалитетами в России / под ред.
М.О. Комина; Центр перспективных управленческих решений. М.: ЦПУР,
2020. С. 19.
2
Панов П.В. Стратегии региональных властей на выборах глав муниципальных образований в Пермском крае // Вестник Пермского университета.
Серия Политология. 2014. № 4. С. 5–15.
147
идею перехода к модели «сити-менеджер». Правда, далеко на все муниципалитеты поддержали эту идею, в нескольких случаях попытки
внести изменения в уставы МО провалились. Особенно острые дискуссии вызвал вопрос о реформе институциональной структуры в
столичном муниципалитете, в Перми. Здесь отказ от модели «сильный мэр» произошел еще с 2006 г., когда были оставлены прямые
выборы главы города, но последний перестал быть главой администрации, то есть была установлена та самая третья, «промежуточная»
модель, о которой говорилось выше. В этой модели потенциальная
конфликтность «двуглавости» усиливается тем, что глава избран населением, которое ждет от него более энергичных действий, в результате он активно вмешивается в работу администрации. Учитывая
значение столичного муниципалитета, региональная администрация
проявила настойчивость, и в 2010 г., незадолго до очередного электорального цикла, прямые выборы главы Перми были отменены, то
есть город перешел к модели «сити-менеджер» в чистом виде.
Тем не менее, хотя доля муниципалитетов, использовавших модель «сити-менеджер», в первой половине 2010-х гг. заметно увеличилась, в 2014 г. в целом по России прямые выборы мэра все еще
проводились почти в половине ГО (242 против 281) и более чем в
40 % МР (781 против 998)1. Ситуация принципиально изменилась в
2014–2015 гг., когда в стране произошла, пожалуй, самая серьезная
с 2003 г. реформа институциональной структуры муниципальной
власти. Из множества новаций, которые были внесены в №131-ФЗ,
особое значение имели две.
Во-первых, была введена новая, «конкурсная» модель рекрутирования глав МО, когда глава назначается представительным органом
по результатам конкурса2. Применительно к МР и ГО половина членов конкурсной комиссии определяется представительным органом,
а другая половина – губернатором. Конкурсная комиссия отбирает
кандидатов, а депутаты местной легислатуры выбирают из них главу МО, который и возглавляет администрацию. Таким образом, из
всех имеющихся вариантов конкурсная модель обеспечивает губернатору максимальные возможности для влияния на рекрутирование
глав МО, при этом устраняется «двуглавость», свойственная модели
«сити-менеджер».
Во-вторых, право определять институциональную структуру муниципальной власти было передано региональным органам власти.
1
Данные ЦПУР // URL: https://data-in.ru/bdmo/
2
В законе используется термин «избирается», однако, строго говоря, эта
процедура не соответствует понятию «выборы».
148
В этой ситуации субъекты РФ повели себя очень по-разному1. В некоторых регионах (Пермский край, Дагестан, Калмыкия и др.) было
принято «простое решение»: ввести конкурсную модель унифицированно во всех муниципалитетах2. Многие субъекты РФ разделили
порядок рекрутирования глав МО в зависимости от типа муниципального образования. Как правило, городским и сельским поселениям предоставлялась некоторая свобода выбора, а за МР и ГО была
закреплена конкурсная модель. Таким путем пошли в Алтайском и
Камчатском краях, Ивановской, Липецкой областях и т. д. Целый
ряд регионов (Башкортостан, Татарстан, Северная Осетия и др.)
сохранили уже утвердившуюся у них модель «сити-менеджер» как
вполне достаточную для контроля за муниципалитетами. Во многих
субъектах РФ законодатели обусловили выбор той или иной модели рекрутирования глав МО размерами муниципального образования, а также объемом передаваемых на уровень МО государственных
полномочий. Есть и такие регионы, где власти оставили выбор институциональной структуры на усмотрение отдельных муниципалитетов (Амурская область), правда, нередко это касается лишь части муниципальных образований. Например, в Тыве, Астраханской,
Воронежской, Костромской областях все МО имеют право самостоятельно решать, как рекрутировать главу, кроме столичных муниципалитетов, где региональными законами введена конкурсная модель
(в Костроме – сити-менеджер).
В целом реформа 2014–2015 гг. привела к резкому сокращению
муниципальных образований, где глава избирается на прямых выборах, и в этом смысле она сыграла, пожалуй, ключевую роль в «иерархизации» взаимодействия с муниципалитетами. На протяжении
2015–2018 гг. все больше муниципалитетов переходили к конкурсной
модели («назначаемый мэр»), что хорошо видно на рис. 23. К 2018 г.
количество ГО с выборным мэром сократилось с 242 до 46, а МР –
с 781 до 222.
Хотя в части регионов прямые выборы глав МО сохранились (см.
рис. 24), отказ от них носит настолько массовый характер, что в отличие от ликвидации низового уровня муниципальных образований, отмену прямых выборов мэров можно считать общероссийской
тенденцией.
1
Панов П.В. Рекрутирование глав муниципальных образований: кроссрегиональная вариативность в выборе институциональных моделей //
Вестник Пермского научного центра. 2018. № 2. С. 39–47.
2
В декабре 2015 г. Конституционный суд РФ принял решение, что в отношении сельских поселений региональный законодатель не может устанавливать единственный вариант рекрутирования главы.
149
1500
1000
500
0
2006
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Избираемый мэр
Рис. 23. Распределение моделей организации муниципальной власти
в ГО и МР по России в целом
Источник: Данные ЦПУР // URL: https://data-in.ru/bdmo/
Назначаемый мэр н/дСити-менеджер
Подводя итог, следует подчеркнуть, что, разумеется, формальные институциональные установления не предопределяют реальные
практики взаимодействия. Однако они создают для акторов соответствующие возможности и стимулы, способствуя тем самым институционализации тех или иных практик взаимодействия. Местное
самоуправление по сути своей является благоприятной институциональной средой для формирования делиберативных практик взаимодействия граждан, их политизации и институционализации, но
отнюдь не всякая организация муниципальной власти, даже если она
называется местным самоуправлением, соответствует существу этого понятия. От того, как институционально устроена муниципальная
власть, во многом зависит траектория ее развития. Для формирования и институционализации делиберативных практик более благоприятными являются такие институциональные параметры, как
«территориальная близость» муниципальной власти к населению и
выборность высших должностных лиц. Само по себе (автоматически) это, конечно, не создает делиберативные практики, но открывает больше возможностей для их институционализации. И наоборот,
«отдаленность» муниципальной власти от населения и отсутствие
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]