Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Структуры господства, граждане и институты
.pdf
Доминируют такие суждения, как «открытость властей к диалогу»
(57 %) и «компетентность граждан» (48 %). Несколько отстает пара
«изменение законодательства» (37 %) и «готовность граждан взять
на себя ответственность» (33 %). И лишь на последнем месте – «расширение свобод» (24 %).
III. ВЛАСТЬ, ГРАЖДАНЕ И ГРАЖДАНСКИЕ
СТРУКТУРЫ: ИНСТИТУТЫ УЧАСТИЯ, КОНФЛИКТА
И ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
1. Соучастие в управлении: мировой опыт
и российские практики
На фоне растущего разочарования граждан развитых демократий в функционировании институтов демократического представительного правления все большее значение приобретают новые
институциональные формы участия граждан в политике – не через
традиционные институты представительства, а посредством внедрения новых институтов прямого гражданского участия1. Речь идет о
преодолении кризиса демократии путем ее углубления и обновления,
создания нового институционального дизайна – совокупности демократических институтов развития, способных вовлечь в политику рядовых граждан («ordinary citizens»), расширить их прямое участие в
процессе принятия политических решений2. Многие исследователи
в данной связи говорят, вслед за Дэвидом Хелдом, о «новой модели
демократии, открывающей доступ к власти рядовым гражданам», и о
переосмыслении идеала «правления народа» применительно к реалиям XXI века3.
В последние десятилетия теория партисипативной демократии,
классиком которой является Кэрол Пейтман4, получила развитие в
концепциях партисипаторного управления (participatory governance,
empowered participatory governance*), делиберативного управления
1
Dalton R.J. Democratic Challenges, Democratic Choices: The Erosion of
Political Support in Advanced Industrial Democracies. Oxford: Oxford Univ.
Press, 2004.
2
Smith G. Democratic Innovations: Designing Institutions for Citizen
Participation. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 2009. P. 5.
3
Landmore H. Open Democracy: Reinventing Popular Rule for the TwentyFirst Century. Princeton Univ. Press, 2020.
4
Pateman C. Participation and Democratic Theory. Cambridge: Cambridge
Univ. Press, 1970.
* Партисипаторное управление, обладающее властными полномочиями.
122
(deliberative governance)1. В данных концепциях теоретически обосновываются основные постулаты нового способа демократического
управления, основанного на практиках соучастия государства и граждан в выработке и проведении политики в интересах общего блага.
Согласно этим концепциям, для повышения качества демократии необходим переход, делегирование властных полномочий и ответственности за принятие политических решений от органов управления,
состоящих из представителей правящей элиты, к простым гражданам. Данный переход осуществляется в процессе делиберации, когда
граждане, наряду с вовлеченными в этот процесс местными структурами власти, «формально обретают полномочия проводить политику
и принимать решения»2. Один из ведущих теоретиков в области проблематики партисипаторного управления Франк Фишер называет
такую стратегию «колонизацией и трансформацией» государственных институтов, «радикальным политическим шагом в направлении
более демократичного общества»3.
Непременное условие развития партисипативных и делиберативных практик соучастия в управлении (co-governance) – наличие
демократических властных структур, с которыми могли бы взаимодействовать вовлеченные в эти практики индивиды. В случае их отсутствия, отмечает К. Пейтман, необходимо проведение структурных
реформ, направленных на изменение существующих политических
институтов, их демократизацию и предоставление индивидам возможностей для участия в принятии решений, касающихся как их повседневной жизни, так и политики общенационального масштаба4.
В новых формах участия граждан в политике – практиках соучастия в управлении – реализуются такие достоинства демократических институтов, как «инклюзивность, контроль со стороны граждан,
1
См.: Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowered
Participatory Governance / Ed. By Fung A.,Wright E.O. L.; N. Y.: Verso, 2003;
Hendriks C.M. Deliberative governance in the context of power // Policy and
Society. 2009. № 28. P. 179; Dryzek J.S. Foundations and Frontiers of Deliberative
Governance. Oxford: Oxford Univ. Press, 2010; Fischer F. Participatory
Governance: From Theory to Practice. Oxford Handbooks Online. Access
code: www.oxfordhandbooks.com. Oxford Univ. Press, 2015. P. 1; Johnson C.,
Gastil J. Variations of Institutional Design for Empowered Deliberation //
Journal of Public Deliberation. 2015. Vol. 11. № 1. Access code: http: // www.
publicdeliberation.net/ jpd.
2
Johnson C., Gastil J. Op. cit. P.1.
3
Fischer F. Op. cit. P. 9.
4
Pateman C. APSA Presidential Address: Participatory Democracy
Revisited // Perspectives on Politics. 2012. Vol. 10. № 1. P.10.
123
взвешенное суждение, транспарентность»1. Степень их воплощения
в политических практиках является показателем демократической
легитимности внедряемых институтов и их практической достижимости. В силу сложности современного общества, затрудняющей
осмысленное участие рядовых граждан в процессе принятия политических решений, эффективность реализации этих принципов во
многом зависит от особенностей дизайна внедряемых институтов2.
Начиная с 1990-х гг. во многих странах мира – от Европы до
США, Латинской Америки, Индии довольно активно развиваются
различные практики сотрудничества государства и граждан, соучастия граждан в государственном управлении, в частности, такие, как
партисипаторное бюджетирование, участие граждан в планировании
социально-экономического развития городов, гражданские ассамблеи, гражданские жюри, консенсусные конференции, делиберативные опросы общественного мнения
3
. Результатом отдельных практик
сотрудничества, например, таких, как гражданские жюри, консенсусные конференции, часто являются лишь рекомендации, однако есть
и исключения. Так, в индийском штате Керала делиберация граждан
на локальном уровне включается в национальное законодательство
по планированию, а в бразильском Порту-Алегри – в официальный
бюджетный процесс.
В ряде стран участие граждан и их сообществ в государственном
управлении закреплено законодательно. Так, в итальянском регионе Тоскана в 2007 и 2013 гг. были приняты законы об участии граждан в «выработке региональной и локальной политики». В Англии
и Уэльсе в 2007 г. вступил в силу «Закон об устойчивом развитии
сообществ», направленный на институционализацию партисипативных и делиберативных практик, а в Шотландии в 2015 г. был принят
«Закон об эмпауэрменте сообществ», то есть о наделении их властью
В основе этих практик – модель взаимодействия между гражданами, гражданским обществом и государством, альтернативная по
отношению к модели политики и власти, реализуемой в парадигме
4
.
1
Smith G. Op. cit. P. 10.
2
Ibid. P. 198.
3
Gastil J., Levine P. (eds.). The Deliberative Democracy Handbook: Strategies
for Effective Civic Engagement in the 21st Century. San Francisco: Jossey-Bass,
2005; Fischer F. Democracy and Expertise: Reorienting Policy Inquiry. Oxford:
Oxford Univ. Press, 2009; Joss, S. Evaluating consensus conferences: Necessity
or luxury // Joss S., Durant J. (eds.) Public Participation in Science: The Role of
Consensus Conferences in Europe. London: Science Museum, 1995. P. 89–108.
4
Bua A., Escobar O. Participatory-deliberative processes and public policy
agendas: lessons for policy and practice // Policy Design and Practice. 2018. № 2.
P. 2.
124
господства, доминирования. Ответственные и компетентные граждане в стремлении преодолеть растущий разрыв между ними и государством, его представительными институтами1, реализуют в политических и гражданских практиках свои демократические права
на самоорганизацию, самоуправление, на участие в государственном
управлении. Институционализация этих практик способствует расширению и углублению влияния граждан на принятие политических
решений, создает новые возможности как для контроля гражданами
политики, проводимой властными элитами, так и для прямого вовлечения в политику рядовых граждан, а также для изменения самого
характера взаимоотношений между гражданами и властью.
Теоретический анализ и изучение современных практик управления выявляют наличие множества паттернов участия. В значительной их части взаимодействие между государством и гражданами
выстраивается по принципу «снизу-вверх» в соответствии с описанной выше моделью. Однако существуют также паттерны соучастия в
управлении, где взаимодействие между гражданами и государством
выстраивается по принципу «сверху-вниз». Такова, например, как
показывают недавние эмпирические исследования, специфика практик соучастия в управлении в странах Южной Европы, большая часть
которых, в силу определенных исторически сложившихся особенностей социального и политического развития, была организована, в отличие от практик англосаксонских стран, публичными институтами
(государством, партиями, организациями гражданского общества), а
не выросла из низовой активности рядовых граждан2.
Исследователи, например, констатируют весьма ограниченный
уровень вовлеченности граждан стран Южной Европы, в особенности
в регионах со слабыми гражданскими традициями3, «в процесс принятия решений и в процесс управления, который по-прежнему находится только под влиянием государственного администрирования»4.
Специфика участия граждан этих стран в управлении обусловлена
более сильными в этом регионе партисипативными, нежели делибе-
1
Barber B. Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age. Berkeley:
California Univ. Press,1984; Offe C., Preuss U.K. «Democratic Institutions and
Moral Resources» // Held D. (ed.) Political Theory Today. Cambridge: Polity,
1991.
2
Alarcón P., Font J. Where аre the Boundaries of Deliberation and
Participation? A Transatlantic Debate // Journal of Public Deliberation. Vol. 10.
№ 2.
3
Для сравнительного анализа берутся два развитых региона Испании и
Италии – Каталония и Тоскана, и два отсталых – Андалусия и Апулия.
4
Alarcón P., Font J. Op. cit. P. 22.
125
ративными традициями, вопрос о соотношении которых исследователи пока считают дискуссионным1.
В целом существует огромное многообразие форм и «широкий
набор принципов, адаптируемых региональными правительствами с
целью их соответствия местным условиям»2. Однако при всем разнообразии практик участия они обладают общими характеристиками, позволяющими дать достаточно широкое определение институционального механизма участия, включающее в себя как партисипативную, так и делиберативную традиции. Это – «любая, хотя бы
минимально формализованная активность по вовлечению граждан в
дискуссию о публичной политике или в процесс принятия решений
относительно этой политики»3.
* * *
Российская модель взаимоотношений между государством и
обществом, в соответствии с традициями отечественной политической культуры, всегда выстраивалась в логике вертикали – «сверхувниз» – и основывалась на господстве и подчинении, неизменно воспроизводя властные отношения доминирования, господства государства над гражданским обществом. Возможно ли изменение данной
логики и каковы условия такого изменения?
Опыт последних десятилетий показывает, что выйти за рамки
социокультурных традиций и присущих российской политической
культуре стереотипов сознания чрезвычайно сложно. Ярким примером тому служит провал так называемого демократического транзита, попытки механически перенести западные институты на российскую почву. Недостаточно просто создать формальные институты
гражданского общества, надо сделать их работающими. За последние
годы в России были созданы институты взаимодействия государства
с гражданами (региональные Общественные палаты, государственнообщественные советы при различных органах власти, законодательно принятое положение об обязательном общественном обсуждении
проектов документов стратегического планирования всех уровней),
активно внедряются современные технологии в процессы коммуникации граждан и государства. Однако на практике формальные ин-
1
Alarcón P., Font J. Op. cit. P. 24.
2
Wampler, B., Hartz-Karp, J. Participatory Budgeting: Diffusion and
Outcomes Across the World // Journal of Public Deliberation. 2012. Vol. 8. № 2.
P. 1.
3
Font J., Della Porta D., Sintomer Y. Participatory Processes in Southern
Europe: Causes, Processes and Consequences. L.; N. Y.: Rowman and Littlefield
International, 2014. P. 2.
126
ституты сотрудничества во многих случаях не работают, реальные
механизмы их функционирования отсутствуют, либо они выполняют
не те функции, для которых они изначально создавались. А главное –
в сознании наших граждан пока не произошло кардинальных изменений – многие (что показывают и результаты проводимых нашим
коллективом социологических обследований) продолжают руководствоваться стереотипами: «Политика – дело немногих», «Политика –
сфера, где действует власть».
По мнению участников фокус-групп, проведенных ОСПИ
ФНИСЦ РАН осенью 2020 г. в рамках научного проекта, поддержанного РФФИ, политика представляет собой «действие, которое
принимается где-то со стороны государства, то есть это какие-то
решения, которые принимает государство» (Илья, дизайнер, 39 лет);
«политика – это все, что связано с властными структурами и действиями» (Екатерина, студентка, 20 лет); «политика – это нечто,
что варится где-то сверху, то есть как человек я политики почти не
касаюсь» (Рина, студентка художественного факультета, 20 лет) .
Среди участников фокус-групп были, однако, и такие (в основном это более молодые люди), кто отмечал необходимость участия
граждан в политике, в том числе – в государственном управлении.
Так, в понимании одной из них (Марина, домохозяйка, 38 лет) политика «это взаимоотношения. Если это внутренняя политика – это
государство и народ. ...Это всегда взаимоотношения скорее руководя-
щих органов с теми, кем они управляют. Но политика, как я считаю,
она делается не только властями, но политика делается и людьми,
которые могут громко о себе заявить и обратить на себя внимание».
Однако при этом, отвечая на вопрос модератора дискуссии, участник
фокус-группы уточняет, что речь идет об отношениях с властью, с
«разбором, кто главный», то есть об отношениях, связанных с иерархией, подчиненностью, а не с равноправным сотрудничеством.
Для более глубокого понимания нашей проблематики представляется важным проанализировать, каковы нормативно-ценностные
(институциональные) основания отношения граждан к политике и
их политических практик, в том числе практик соучастия, сотрудничества с государством на разных уровнях, прежде всего – локальном.
По данным проведенного в 2020 г. в рамках того же научного проекта анкетного опроса, 23 % респондентов считают, что «политика –
это дело всех» (против 77 % респондентов, полагающих, что «политика – это дело немногих»). Такое же число респондентов (22,3 %) не
согласны с утверждением: «Простые люди не должны участвовать в
принятии политических решений», – однако 36,4 % «скорее не согласны» с ним. Можно, следовательно, сделать вывод, что большинство
участников обследования (59 %) все-таки скорее склонны призна-
127
вать необходимость участия простых людей в принятии политиче-
8
ских решений.
На вопрос «В целом участие граждан в политике помогает или ме-
шает принятию властью результативных решений?» положительно
ответили около половины респондентов (49 %, тогда как в обследовании 2019 г. таковых было лишь 44 %) и только 12 % респондентов
полагают, что участие граждан «мешает принятию таких решений».
Следует отметить существенное число затруднившихся при ответе на этот вопрос (39 %), что свидетельствует о значительной доле
граждан, потенциально, при определенных изменениях социальнополитических условий способных примкнуть к той или иной группе.
Первую позицию поддерживают более 57 % респондентов в возрастной когорте «старше 60 лет», 56 % жителей областных центров и
56 % респондентов с высшим образованием, 63 % гуманитарной интеллигенции, 71 % военных, работников МВД, таможни, налоговых
служб.
Таблица 13. Что необходимо, по Вашему мнению, чтобы граждане могли
больше влиять на решения, которые принимает власть?
(выберите не более трех ответов)
%
Готовность граждан взять на себя ответственность 30
Изменение законодательства 33
Компетентность граждан 43
Открытость власти к диалогу 51
Расширение свобод 22
Сторонники и противники участия граждан в политике
о факторах повышения влияния граждан на принятие решений
Открытость власти к диалогу
Компетентность граждан
Изменение законодательства
Готовность граждан
взять на себя ответственность
Расширение свобод
Сторонники Противники
38
37
35
36
31
23
16
0 20 40 60
60
47
49
0
Рис. 20. Факторы повышения влияния граждан на принятие решений
128
Дальнейший анализ показывает, что две эти группы респондентов существенно различаются по ответам на вопрос о факторах, которые могли бы повысить влияние граждан на решения, принимаемые
властью.
Более всего обращают на себя внимание различия между группами в признании необходимости компетентности граждан (соответственно 45 % и 36 %, при средней цифре по выборке 43 %) и открытости власти к диалогу (56 % и 44 %, при средней по выборке – 51 %).
Таким образом, можно констатировать, что налицо запрос значительной части граждан на участие в политике и влияние на процесс принятия политических решений, а также запрос на сотрудничество, диалог с властью и понимание того, что самыми значимыми условиями
этого диалога является готовность к нему обеих сторон – как власти,
так и граждан.
Вместе с тем сохраняется многолетняя тенденция недоверия людей ко всем политическим институтам (за исключением президентского, доверие к которому также стало в последнее время снижаться),
что является несомненным препятствием для развития современных
практик со-управления. В этом плане показательно, что уровень доверия к центральным и местным органам власти существенно выше
у входящих в первую выделенную нами группу респондентов, чем у
составляющих вторую группу, то есть они в большей степени потенциально готовы к диалогу и сотрудничеству с государством.
Группы сторонников и противников участия в политике существенно различаются по набору ценностей, которыми они руководствуются.
Различия в ценностях сторонников и противников участия в политике
90
82
80
66
70
60
50
40
30
20
Значение ценности
10
Сторонники участия в политике
61
55
47
46
45
41
0
семья
доверие
справедливость
права человека
44
39
38
38
37
34
26
23
труд
свобода
личный успех
Противники участия в политике
закон
30
20
мораль
33
28
27
26
собственность
25
19
традиция
равенство
Рис. 21. Ценностные основания групп
21
20
16
13
выгода
уважение
к чужому мнению
9
7
сила
129
Так, первую группу отличает приверженность закону – он является ценностью для 34 % респондентов, тогда как во второй группе – лишь для 23 % при среднем значении по выборке 31 %); морали
(для 30 % против 20 % при среднем по выборке 26 %); правам чело-
века (45 % против 41 % при среднем 43 %), равенству (25 % и 19 %
при среднем 26), справедливости (61 % и 55 %, при среднем 60). В то
время как вторая группа превышает показатели первой лишь по приверженности выгоде (16 % против 13 %), личному успеху (44 % и 38 %)
и собственности (33 % против 29 %).
Следовательно, можно сделать вывод о присутствии в российском
обществе весомой группы людей, руководствующихся ценностями
гражданина: закона, морали, прав человека, равенства и справедливости и ориентированной на участие граждан в политике, а с другой
стороны, группы, отстраняющейся от политики и преследующей
только узко понимаемые личные цели.
Что касается отношения к демократическим формам политики,
проанализируем ответы на задаваемый нами много лет вопрос о предпочитаемой респондентами форме демократического правления (см.
табл. 14).
Таблица 14. Какая форма демократического правления в большей степени
позволяет выразить и защитить Ваши интересы? (дайте один ответ), в %
2020 2019
Осуществление властных функций профессионалами,
имеющими знания и опыт
Принятие политических решений самими гражданами,
без посредников
Осуществление власти народом через своих избранников
в представительных органах власти
Осуществление власти лидером, избранным большинством народа 26 15
23 19
16 14
35 34
По данным опроса 2020 г., при неизменности сохранения
приоритетного выбора в пользу представительной демократии
(в 2020 г. 35 %, в 2019 г. 34 %) серьезно увеличилось число сторонников плебисцитарной модели (с 15 % в 2019 г. до 26 % в 2020 г.).
Очевидно, такой рост объясняется высоким уровнем недоверия
ко всем другим существующим институтам власти, кроме президентского. Наибольшее число сторонников плебисцитарной модели –
в возрастной категории 51–60 (30 %), студентов вузов (35 %), работников сферы услуг, торговли, транспорта со средним образованием
(35 %), а наименьшее – в возрастной категории 31–40 (22 %), людей с
высшим образованием (23 %), гуманитарной интеллигенции (21 %),
предпринимателей малого бизнеса (22 %).
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]