Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Социология современного образования. Учебник
.pdf
13.2. Федерализм и тенденции регионализации системы образования 351
10–15 лет. Конечно, заявленная цель – выход федеральных университетов на мировой уровень в ближайшие три года – это утопия
в полном смысле этого слова.
В основе и принципах развития высшего профессионального образования должна быть «своя экономика». Для эффективной деятельности учебного заведения оно должно, образно говоря, «окормлять»
территорию с определенной численностью населения. К примеру,
в экономике металл, нефтепродукты, минеральные удобрения нужны
любой территории, но ведь не строят в каждом регионе металлургические комбинаты и нефтеперерабатывающие заводы, химические
предприятия. Точно также надо определяться и с территориальной
схемой размещения вузов, исходя из того, что в них нетрудно определить ту критическую массу, которая может обеспечивать и экономическую эффективность, и необходимое качество подготовки.
Процессы модернизации высшего профессионального образования
следует начинать с территориальной схемы размещения вузов, их
слияния, присоединения и территориального перемещения. Здесь
к месту вспомнить такого реформатора, как Н. С. Хрущев, который
передислоцировал Институт золота и редких металлов из Москвы
в Красноярский край, где сформировалась основная база добычи
цветных металлов в стране, а единственный факультет охотоведения
перевел из Тимирязевской сельскохозяйственной академии в Иркутск, поближе к производству. Здесь концентрировалось в основном
«мягкое золото» всей Сибири, Дальнего Востока и Крайнего Севера.
Многие сельскохозяйственные вузы были перенесены из региональных центров в свои учебно-опытные хозяйства, включая знаменитую
Тимирязевскую академию. Однако в одних случаях не хватило ресурсов, в других – административной воли, и некоторые вузы оказались
разбросанными между центрами городов и новыми площадками, где
задумывалось и даже начиналось строительство студенческих городков, или по разным районам города. Разбросанность любого вуза по
разным частям города ведет не только к потере времени студентами
и преподавателями. Концентрация преподавателей и студентов в одном кампусе всегда обеспечивает синергетический эффект.
В нашей стране в соответствии с законодательством все заботы о развитии высшего профессионального образования отнесены
к компетенции федеральных органов власти, даже не к предмету совместного ведения, как логично следует из ст. 72 Конституции Российской Федерации. Однако в условиях догоняющей модернизации
352 Глава 13. Управленческие проблемы в системе образования
России объективно требуется, чтобы уровень развития высшей школы по всем основным параметрам – материально-техническая база,
информационный и интеллектуальный потенциал, численность
и качество подготовки кадров, состояние научных исследований,
формы и возможности коммерциализации научных разработок –
стали предметом заботы не только федерального центра, но и органов государственной власти регионов, крупных муниципалитетов,
если они не на словах, а на деле заботятся об инвестиционной привлекательности, инновационном потенциале, конкурентоспособности своих городов и регионов.
В большинстве государств с развитым федеральным устройством, в отличие от России, основная доля финансовых и прочих
забот о профессиональном образовании находится не в ведении
центральной федеральной власти, а региональных органов управления: штатов, земель, провинций, кантонов. В рамках совместного
ведения федеральный центр может нести ответственность за развитие национальных лидеров образования, столичных университетов,
вузов, определяющих национальную безопасность страны, оставив
за собой функции надзора с целью соблюдения государственных
стандартов и единого образовательного пространства страны. Этих
полномочий вполне достаточно для федерального центра. Все, что
касается абсолютной по численности части высшего образования,
тем более ярко выраженного регионального обслуживающего характера – педагогического, сельскохозяйственного, медицинского,
строительного и тому подобного образования – логичней передать
в управление органов образования и науки государственной власти
субъектов Российской Федерации. Примеры последнего времени
показывают эффективность такого шага. Передача с федерального
на региональный уровень среднего профессионального образования
при всех опасениях практически во всех регионах страны привела
к заметным переменам к лучшему в их деятельности. При передаче
полномочий субъектам Федерации появятся большие возможности
интеграции высшего и среднего профессионального образования,
тем самым структура и качество подготовки кадров будут теснее привязаны к потребностям экономики и социальной сферы. Сразу возникает законный вопрос: почему не передаются вузы? Дело в том, что
содержание вуза – дорогое удовольствие, а бюджетная система страны выстроена так, что большинство регионов дотационные. Сначала
налоги собираются в центре, а потом распределяются по регионам.
13.2. Федерализм и тенденции регионализации системы образования 353
В начале 1990-х гг. по инициативе городских властей в Сургуте был
создан первый в стране муниципальный университет, в Тюмени –
областной, сначала колледж, а затем Институт мировой экономики
управления и права. По этому пути пошли и власти Ханты-Мансийского автономного округа, где при мощном экономическом потенциале и более чем миллионном населении, острой нехватке кадров
в начале 1990-х гг. не было ни одного высшего учебного заведения.
Стремительное развитие с нулевой отметки до 9 вузов к настоящему
времени, в том числе 4 университетов автономного округа, объясняется в первую очередь тем, что здесь меньше всего рассчитывали на
федеральный центр и реализовали по максимуму финансовые возможности городских и окружных властей.
Естественно, что именно региональные власти должны формировать госзаказ, контрольные цифры приема. На месте виднее, какие
специалисты и в каком объеме требуются для экономики и социальной сферы региона. Системе профессионального образования нужен
четкий кадровый заказ на корпоративном, региональном и федеральном уровне. В современных условиях просто не существует достаточно надежного инструмента, который мог бы такие заказы из
корпоративного или регионального трансформировать в федеральный государственный заказ, на основе которого формируются контрольные цифры бюджетного приема, регулируются студенческие
потоки, уровни квалификации.
Надо решать такие проблемы, как дублирование и диспропорции
в подготовке кадров, неэффективное использование ресурсов, ликвидация так называемых лжевузов и многие другие застарелые проблемы.
Одна из основных причин значительного снижения качества подготовки в средней школе, особенно по математике, естественным
наукам, – значительное сокращение числа педагогов-предметников
с университетской подготовкой, хотя все конкурсы учителей показывают, что лучшие учителя в основном имеют университетскую подготовку. За те же 5 лет обучения, что и в университетах, в большинстве педагогических вузов давали сдвоенную подготовку: математика
и физика, биология и химия, история и иностранный язык в ущерб
фундаментальной подготовке. В начале 1990-х гг. резко упал престиж естественных наук, конкурсы на эти специальности в университетах. К тому же снизился и социальный престиж педагогической
профессии. Это двойное наложение привело к обвальному сокраще-
354 Глава 13. Управленческие проблемы в системе образования
нию числа учителей-предметников с фундаментальной подготовкой.
Чем больше в стране становилось университетов, тем меньше их выпускников приходило в школу. Тем более что в условиях рыночной
экономики, перестройки в стране всей системы управления университеты взялись за подготовку финансистов, юристов, менеджеров,
социологов, экологов, специалистов для государственного и муниципального управления, налоговых и таможенных служб, информационной безопасности, специалистов по издательскому делу, социальных служб.
В условиях централизованного заказа на федеральном уровне на
бюджетную подготовку региональные власти не смогли вовремя оценить ситуацию и перераспределить бюджетные места на подготовку
педагогических кадров в пользу тех вузов, где обеспечивается их более качественная подготовка.
Еще один довод в пользу того, что начинать модернизацию профессионального образования следует с решительного пересмотра
сложившихся схем управления. В последние годы в рамках крупных
университетских комплексов появились подразделения среднего
профессионального образования и среднего общего образования
(лицеи, академические гимназии). Получается, что в рамках единого
университетского комплекса присутствуют интересы трех управленческих структур – Министерства образования и науки Российской
Федерации, министерства или департамента образования и науки
субъекта Федерации и муниципалитета. Совершенно беспризорным
остается уровень дополнительного профессионального образования
работающего населения, может быть только за исключением педагогов, врачей, государственных и муниципальных служащих.
В современных условиях учебные заведения от профессионально-технических колледжей до университетов часто остаются одни
со своими проблемами проживания, организации питания, медицинского обслуживания, рекреационного отдыха, спорта и т.п. Пока
висит в воздухе проблема формирования студенческих городков,
выделения земельных участков под перспективное развитие даже
крупных университетов. В результате их строительство продолжается
бессистемно, на отдельных разрозненных площадках. А ведь университеты создаются не на десятилетия и даже не на столетия.
В современных условиях именно с учетом таких требований должна формироваться социальная инфраструктура и социально-культурная среда города, где есть учебные заведения профессионально-
13.2. Федерализм и тенденции регионализации системы образования 355
го образования, т.е. система образования выполняет в полной мере
градообразующие функции. Именно ее потребности формируют
социальную инфраструктуру города, должны быть прописаны в лицензионных требованиях. Если в городе 100 тыс. студентов, то, наверное, в нем в обязательном порядке должна быть соответствующая
социальная инфраструктура: плавательные бассейны, стадионы, студенческая гостиница, дворец или клуб студентов, дом ученых, студенческая поликлиника, центры вузовского питания, специальные
магазины и т.п. На студенчество как многочисленную и активную
часть населения города в первую очередь работают музеи, библиотеки, спортивные сооружения и т.п. Учебные заведения занимаются главным образом учебно-воспитательным процессом, а развитие
необходимой социально-культурной инфраструктуры может быть
заботой муниципальных и региональных властей. Если такого понимания нет, можно говорить, что неэффективно используются бюджетные ресурсы.
Пока эти условия для формирования необходимой информационно-культурной среды, социальной инфраструктуры во всем объеме
заявленные декларативно в Национальной образовательной инициативе «Наша новая школа», остаются на уровне красивых лозунгов,
поскольку не переведены в плоскость обязательных нормативных
требований социально-экономического управления, в градостроительную практику.
Потребности учебных заведений в услугах культурообразующей
сферы должны стать ведущим градообразующим фактором, и все генеральные планы развития городов в современных условиях следует
прорабатывать не только с точки зрения развития основных градообразующих предприятий, но и учебных заведений профессионального образования, тем более, что они являются такими же налогоплательщиками в местный и региональный бюджеты. В сегодняшней
России университетские коллективы часто являются самыми крупными по численности коллективами своих городов.
Точно так же следует анализировать и деятельность учебных заведений, использование их достаточно солидной материальной базы
в интересах всего населения города, региона. Общественность уже
не раз говорила о необходимости использования материальной базы
школ, колледжей, вузов в интересах населения обслуживаемого микрорайона, города: художественная самодеятельность, спортивные
клубы, ликвидация компьютерной неграмотности, родительский
356 Глава 13. Управленческие проблемы в системе образования
всеобуч, университеты зрелого возраста и т.п. Особенно большими
и специфическими возможностями располагают крупные университеты с их мощной интеллектуальной, информационной и материальной базой для развития олимпиадного движения, профильного
обучения старшеклассников, развития подросткового спорта, организации летнего отдыха и т.п.
Многие учреждения культуры городов – музеи, библиотеки,
спортивные учреждения, информационные центры, технопарки, –
финансируемые из средств бюджета субъектов Федерации, часто
дублируются вузовскими структурами. Здесь можно было бы сэкономить немалые средства, объединяя функции вузовских и территориальных библиотек, музеев, заповедников. Ведь основными пользователями услуг таких учреждений чаще всего являются студенты.
Решению этих назревших проблем мешает прежде всего существующее законодательство, распределение управленческих полномочий
между федерацией, регионами и муниципалитетами.
Даже в богатой Германии крупные университетские библиотеки
выполняют одновременно и функции методического центра для территориальной сети муниципальных библиотек. Возникает вопрос:
для чего в нашей стране создают региональные научно-технические
библиотеки? Зоологический музей штата Аляска выполняет культурообразующие функции для всего населения штата. Можно представить, сколько бюджетных средств тратится в настоящее время
в России на содержание параллельных структур, формирующих необходимую социально-культурную среду.
13.3. Организационно-управленческие проблемы
повышения качества образования
Самая главная проблема в системе и общего, и профессионального, и дополнительного образования – качество образования. Эта
проблема в основном управленческая.
В рамках реформы российского образования по примеру других
стран в школах был введен ЕГЭ. В настоящее время активно обсуждаются в среде специалистов и подвергаются критике содержательная часть ЕГЭ, его адекватность и надежность как инструментария
оценки знаний выпускников школ, критикуется и процедура организации итоговой аттестации в форме единого экзамена, в последнее время напоминающая военные спецоперации. Введение такого
13.3. Организационно-управленческие проблемы повышения качества… 357
экзамена, утверждают специалисты, заметно снизило развитие творческих способностей школьников, их креативность.
Не менее важно, что ЕГЭ давно превзошел свое прямое назначение, а его результаты стали служить основанием для суждения об
успешности работы учителей, школ, органов управления образования и даже губернаторов. Правда, с 2014 г. Указом Президента Российской Федерации из оценки эффективности губернаторов исключена строчка, показывающая, как регион сдал ЕГЭ, что, несомненно,
снизило административное давление на педагогическое сообщество
и самих учащихся.
Типичный пример использования результатов ЕГЭ вне прямой
зоны действия – сопоставление средних баллов ЕГЭ по школе, муниципалитету или субъекту Федерации за разные годы, ранжирование
учебных заведений различного профиля по уровням ЕГЭ лиц, зачисленных на первый курс. В целом ряде работ указывается на недопустимость сравнения результатов ЕГЭ за несколько лет по той причине, что невозможно гарантировать одинаковую сложность тестовых
заданий. Из-за разных характеристик распределения результатов
нельзя также сравнивать средние баллы ЕГЭ по разным предметам.
Кривые их распределения имеют разные параметры. Это означает,
что один и тот же балл ЕГЭ фиксирует разные уровни подготовки
188
.
Хотя ЕГЭ и был предложен не для того, чтобы оценивать вузы, его
введение привело к усилению расслоения вузов по качеству студентов, измеряемому результатами вступительных испытаний. ЕГЭ предоставил выпускникам школ большую свободу выбора по сравнению
с тем, что было при прежней системе отбора на основе раздельных
экзаменов. В результате более четко проявились диспропорции между спросом на отдельные направления подготовки и существующим
распределением бюджетных мест по данным направлениям.
Одним из наиболее известных рейтингов вузов, основывающихся
на результатах ЕГЭ абитуриентов, стал мониторинг качества приема
на первый курс очной формы обучения, который проводится начиная
с 2009 г. Сначала в мониторинг были включены только московские
государственные вузы. С 2010 г. данные собираются по всем государственным вузам России, которые ведут прием преимущественно по
результатам ЕГЭ (из мониторинга исключены творческие и военные
вузы). В 2011 г. в мониторинг включены и негосударственные вузы
188
Шафранов-Куцев Г.Ф., Толстогузов С. Н. Профориентационные практики вуза: мо-
нография. М.: Логос, 2014.
358 Глава 13. Управленческие проблемы в системе образования
России, а в 2012 г. – только те частные вузы, которые получили бюджетные места. С 2012 г. в мониторинг включены филиалы государственных вузов.
Проблема использования результатов ЕГЭ в качестве вступительных испытаний в российские вузы достаточно многогранна. В этой
связи встает вопрос о том, какие еще маркеры качества абитуриентов целесообразно и оправдано использовать вузам для самооценки,
а также для построения различных рейтинговых систем.
Не менее важной характеристикой качества приема является количество зачисленных абитуриентов, закончивших школу с золотой
или серебряной медалью (либо учреждения среднего профессионального образования с красным дипломом). Если первые два из
описанных индикаторов качества (балл ЕГЭ и победа в статусной
олимпиаде) позволяют старшекласснику использовать их для поступления, то медаль с 2009 г. не дает никаких преимуществ абитуриентам в рейтинговом отборе.
Дискредитация значимости медали или диплома с отличием в общественном сознании связана с серьезным увеличением к 2008 г.
числа необоснованно выданных, «натянутых», «липовых» медалей,
что привело к снижению ценности медали и определенным искажениям при отборе наиболее способных и подготовленных первокурсников. Далеко не все абитуриенты-медалисты могли подтвердить свое право на внеконкурсное поступление соответствующими
результатами ЕГЭ по профильному предмету.
Тем не менее даже после отмены льгот медалистам при поступлении
медаль может служить маркером качества, поскольку характеризует
в первую очередь способность старшеклассника к систематическому
высокому уровню обучения, указывает на трудолюбие учащегося, на
его стремление осваивать все предметы учебного плана на отлично.
К сожалению, количество зачисленных медалистов не используется для построения различных рейтингов вузов, хотя как раз после
отмены льгот для них этот показатель мог бы послужить одним из
объективных критериев качества, так как окончание школы с отличием утратило меркантильный смысл получения преимуществ для
дальнейшего поступления, а сохранило свое значение для самих выпускников в качестве морального стимула и общественного признания учебных заслуг.
Пожалуй, одним из наиболее важных показателей качества приема является мотивированность абитуриента, его желание получить
13.3. Организационно-управленческие проблемы повышения качества… 359
«именно эту специальность» и продолжать трудовую деятельность
в выбранной сфере. Самым сложным в данной ситуации является
отсутствие объективных критериев оценки мотивированности абитуриентов и инструментов для их измерения – как можно «измерить
и взвесить», выбрана ли специальность по призванию или случайность детерминировала решение. Конечно, существует множество
профдиагностических методик, но, во-первых, они не унифицированы и не признаны на государственном уровне (не поименованы
в нормативных правовых актах), а во-вторых, только живое реальное
общение абитуриента с будущими преподавателями может дать ответ
о мотивах выбора специальности и личностной зрелости абитуриента в принятии решения.
Конечно, есть риски, и возможна волна критики по поводу того,
что ЕГЭ так долго боролся с коррупцией в вузах, и что – теперь все
назад? Но, во-первых, пожалуй, следует отойти от необоснованного
и исходно утверждаемого многими в обществе «принципа виновности» всех преподавателей – членов приемных комиссий, а во-вторых,
возможно учитывать результаты собеседования преподавателей
с абитуриентами не вместо ЕГЭ, а вместе с ним. Именно здесь может
лежать решение проблемы качества приема в высшие учебные заведения. С абитуриентами в вузе при использовании результатов ЕГЭ
должен проводиться экзамен или собеседование по профильному
предмету. Пока это разрешается лишь в отдельных вузах.
До конца 1980-х гг. в вуз можно было поступить только на бюджетные места. Никакого платного, договорного приемов не было.
Такой порядок и обеспечивал реальный отбор подготовленных абитуриентов. После введения платного приема резко выросло число студентов. Если в 1991 г. на первый курс поступала только треть
выпускников средних школ, то 1998 г. уже 69 %, а в 2013 г. – 76 %.
Рост приема произошел в основном за счет платного обучения. Если
в 1992 г. в России было 2,8 млн студентов, то в 2008 г. –7,5 млн. В других странах на такое увеличение числа студентов потребовались десятилетия. Поскольку бюджетный прием оставался на одном уровне,
то весь прирост происходил в основном за счет платного приема. Все
это не могло не сказаться на качестве подготовки студентов, особенно в негосударственных вузах. Они зачастую превращались в артели
по изготовлению и выдаче дипломов.
При этом не учитывались и не могли учитываться из-за финансовых проблем особенности развития современного высшего про-
360 Глава 13. Управленческие проблемы в системе образования
фессионального образования. Студенты начинают учиться в одних
условиях, а заканчивают в других, когда требования к их знаниям
уже меняются и переучиваться приходится, еще не закончив первоначальное обучение. Фактически образование теперь можно на короткий срок приостановить, но закончить нельзя. В университетах
нарастает численность слушателей, которые доучиваются и переучиваются, причем одним нужны короткие программы, другим длинные.
Выход только в индивидуализации образовательных траекторий.
Т. Л. Клячко и В. А. Мау прогнозируют, что если раньше один преподаватель учил группу студентов, то вскоре может сложиться ситуация, когда группа преподавателей будет обучать одного студента.
Профессуры станет больше, чем студентов, а следовательно, резко
увеличатся финансовые затраты и стоимость обучения для государства или домохозяйств. В престижных университетах США плата за
образование достигла 40–50 тыс. долларов в год без расходов на проживание в кампусах.
Еще одной особенностью американской системы, которая ждет
и нас, стало выкладывание в сеть Интернет (открытый доступ) лекций ведущих профессоров крупнейших университетов. Хотя многие
исследователи считают, что появление онлайн-курсов ведет к снижению роли традиционных университетов, открытые лекции служат
рекламой этих вузов, позволяет «пристегнуть» к себе слушателей во
многих странах. При этом такие университеты зарабатывают неплохие деньги на сертификации знаний слушателей, которые освоили
полный курс лекций. Для российских студентов лекции ведущих зарубежных профессоров бесполезны из-за плохого знания английского языка. Правда, ситуация может измениться при появлении компьютерного перевода, полностью адекватного человеческому.
Другой причиной снижения качества подготовки в российских
вузах является большой удельный вес студентов, обучающихся на
заочной и дистанционной формах. Так называемые неочные формы
обучения в 2013 г. составляли 53 %. Известно, что обучение по неочным формам обучения заведомо отличается более низким качеством
подготовки. В российских вузах сложилась негодная практика перевода неуспевающих студентов на заочную форму обучения. Интересная логика: слабый студент на дневном отделении при плотной
опеке преподавателей «не вытягивает» учебную программу, а вот на
заочном отделении сможет успешно учиться. Выходит, что вузовские
профессора мешают студенту учиться.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]