Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Социология современного образования. Учебник
.pdf
13.1. Основные принципы управления в социальной сфере 341
рование, программирование, планирование, разработку социальных
технологий, социальный эксперимент. Любой орган управления или
руководитель, осуществляя управленческие функции, сознательно
или интуитивно в той или иной мере должен использовать эти элементы науки управления. Многое определяется уровнем и масштабом управленческого объекта: одно дело – орган государственной,
региональной или муниципальной власти и другое дело – коллектив
отдельного учреждения или организации.
Некоторые стадии научного управления – удел крупных мыслителей, специализированных научных организаций, общественных объединений. К примеру, социальное предвидение должно строиться на
максимально полной, исчерпывающей информации, иначе случаются конфузы. В 80-е гг. еще ХIХ в. в Москве было сделано предсказание того, как будет выглядеть общественный транспорт в городе.
Авторы документа исходили из верной предпосылки, что население
города вырастет в несколько раз. Что касалось будущего транспорта,
авторы предвидения «опустились» до мелочей – сколько будет извозчиков, конных трамваев, полностью исключив из расчетов то, что
находилось в зачаточном состоянии, – открытие электричества, появление самоходных колясок. И не десятки и сотни извозчиков потребовались городу, они полностью исчезли, а вместо них появились
новые виды транспорта: автомашины, троллейбусы, метро.
Такие элементы управленческой науки, как предвидение, прогнозирование, интуиция используется практически каждым одаренным руководителем (осознанно или стихийно) при решении не
только перспективных, но и оперативных вопросов развития своей
организации.
Для разработки прогнозов применяются различные приемы,
в том числе опрос экспертов, иногда называемый методом Делфи.
Он часто практикуется в виде мозгового штурма, когда внимание
экспертов сосредотачивается на коллективном поиске новых способов решения возникающих проблем.
Большую роль в социальном прогнозировании играет эффект
саморазрушения, или эффект Эдипа, т.е. возможность саморазрушения прогноза. Ведь если прогноз негативный, люди принимают
самые энергичные меры для его недопущения, и в результате таких
действий прогноз не сбывается. И наоборот, если прогноз положительный, позитивный, исполнители не прилагают необходимых
управленческих усилий, и прогноз не состоится, саморазрушится.
342 Глава 13. Управленческие проблемы в системе образования
Социальное прогнозирование является базой таких стадий управления, как социальное проектирование, программирование и планирование. В настоящее время они находят выражение в долгосрочных и среднесрочных программах развития отраслей и организаций.
В сфере образования есть примеры удачного программирования.
Так, программа ликвидации неграмотности, созданная в первые
годы Советской России, позволила в короткий исторический срок
решить социальную проблему гигантской важности, обеспечившей
успехи на других участках экономического и социального строительства. И это не было стихийное мероприятие. При его подготовке был
осуществлен глубокий анализ состояния образования российского
населения, мобилизованы необходимые ресурсы, составители этой
программы предугадали колоссальные последствия этой программы,
которые потом были реализованы в действительности, превратив
184
СССР в мощную державу
.
В наши дни была разработана целевая программа («Наша новая
школа»), «Программа развития образования на 2011–2015 гг.». На
смену этой программе приходит другая – «Федеральная целевая программа развития образования на 2016–2020 гг.». Ее особенность заключается в том, что, в отличие от программно-целевого принципа,
в новой программе сделана попытка реализовать проектно-целевой
принцип, нацеленность на достижение необходимых для сферы образования результатов. Следует отметить, что в новой программе предусмотрена многовариантность, вариативность достижения целевых
показателей (индикаторов) Программы, возможные риски. Пожалуй,
впервые поставлена задача обеспечения условий для эффективного
развития российского образования, направленного на формирование
конкурентоспособного человеческого потенциала (ИРЧП). Отмечена
необходимость социологических измерений и работа по формированию позитивного общественного мнения, привлечения работодателей, родителей, средств массовой информации и иных заинтересованных групп в управление системой образования. Разумеется, это
серьезные шаги в развитии, совершенствовании практики программирования как метода управления социальными процессами.
В современном глобализированном мире делаются попытки решения социально значимых проблем через достижения определенных индикаторов. В конце прошлого века по предложению ООН стал
активно использоваться индекс развития человеческого капитала. Он
184
Тощенко Ж. Т. Социология управления. М., 2011. С. 59–60.
13.1. Основные принципы управления в социальной сфере 343
позволяет сравнивать различные страны, а внутри стран – регионы
по уровню развития, определять их состояние и уровень достижения
или отставания от показателей других государств. Применение такого индекса позволяет определять место России и уровень ее развития
по сравнению с другими странами: в 2010 г. она занимала 65 место
(для сравнения: у СССР в 1990 г. было 23 место). Еще более дифференцированными индикаторы ИРЧП выглядят по отдельным параметрам: в 2010 г. Россия по уровню образования занимала 12 место,
по уровню дохода – 53, по продолжительности жизни – 165 место.
С 2006 г. начал применяться международный индекс счастья
(МИС), который, по мнению его инициаторов, более глубоко отражает реальное положение дел. Он включает в себя три показателя:
субъективная удовлетворенность жизнью, ожидаемая продолжительность жизни и так называемый экологический след (состояние
окружающей среды). В осуществленном по этой методике сравнении
Россия занимает 108 место среди 144 обследуемых стран.
Основой управления системой образования является Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об образовании
в Российской Федерации» Все остальные нормативные акты выстраиваются на этой основе. Принятие закона привело к пересмотру большого объема нормативной документации на всех уровнях
власти. Сложившаяся в стране система образования требовала подготовки и принятия образовательного кодекса, на чем настаивала
педагогическая общественность. Охватить одним законом все направления и уровни системы образования практически невозможно.
Управление – это процесс систематического, сознательного,
целенаправленного воздействия управляющей системы на объект
управления в целом или его отдельные звенья на основе познания
и использования присущих этому объекту закономерностей и особенностей функционирования и развития. В настоящее время часто
процесс управления называют менеджментом, а управленцев – менеджерами. Это особенно касается бизнес-процессов. В социальной
сфере привычней использовать устоявшуюся терминологию. Язык
не поворачивается назвать менеджером директора школы. Суть,
смысл управления заключается в оптимальном, эффективном использовании имеющихся материальных, интеллектуальных и других
ресурсов для достижения максимальных результатов.
Понятно, что процесс управления строится на определенных
принципах, например можно назвать территориально-отраслевой
344 Глава 13. Управленческие проблемы в системе образования
подход, научность, системность, последовательность, стратегическое планирование, прогнозирование, мониторинг и др. Сам процесс управления всегда строится на основе определенных циклов.
Во-первых, целеполагание, или планирование, когда на основе
изучения реальных возможностей ставится определенная цель на
долгосрочный и среднесрочный период. Это то, что называется стратегическим планированием, целевой программой, проектом и т.п.
Во-вторых, организация управленческого процесса, будь это
производство или организация учебно-воспитательного процесса
в учебном заведении, научно-исследовательского процесса в научном учреждении. Разумеется, везде своя специфика, но организация управленческого процесса обязательна, поставленные цели не
достигаются автоматически. Процесс организации подразумевает
подбор и расстановку кадров, их мотивацию, обеспечение материальными и финансовыми ресурсами и т.п. Никто еще не отменил
принцип «кадры решают все». В крупных организациях даже появляются должности директора по персоналу.
В-третьих, обязателен процесс регулирования управляемой системой, объектом, процесс мониторинга, отслеживания, отклонения
от поставленных целей. С появлением информационных технологий
процесс мониторинга в управлении становится не просто возможным, но и обязательным.
В-четвертых, заключительный этап процесса управления – контроль.
Наглядней всего посмотреть на процесс управления учебным
заведением в течение учебного года. Перед началом учебного года
формируются основные целевые задачи с помощью общественных
органов управления (августовские совещания, педагогические советы). В течение учебного года идет постоянный процесс организации
всего коллектива, регулирования по отклонениям от намеченных целей, программ и, наконец, контроль – оценка реализации намеченных целей и программ. У каждого руководителя складывается свой
персональный стиль управления, например демократический или
авторитарный. В коллективе учебного заведения лучше всего управлять в «ручном режиме» по отклонениям, обходиться минимумом собираемой информации. Социологические исследования последних
лет показывают, что в школе нарастают процессы бюрократизации.
В среднем учитель тратит более пяти часов в неделю на подготовку
отчетов и справок. Академик РАО Е. А. Ямбург по этому поводу вы-
13.1. Основные принципы управления в социальной сфере 345
сказался так: «Школа – это учреждение, где дети мешают администрации и учителям работать с документами».
Таким образом, процесс управления состоит из циклов: постановка цели, организация, регулирование, контроль. В реальности
процесс управления складывается из переплетающихся циклов: один
цикл начинается, второй регулируется, третий находится на стадии
завершения, где необходима функция контроля.
Один из основных принципов управления в социальной сфере –
территориально-отраслевой. Традиционно в России сложилась централизованная система управления образованием, и на уровне центра
было всегда ведомство, которое в разные годы называлось Министерство просвещения, Наркомпрос, Госкомобразование СССР
и, наконец, Министерство образования и науки Российской Федерации. В 1991 г. команда реформаторов под руководством тогдашнего министра просвещения Э. Д. Днепрова, подготовив Федеральный
закон «Об образовании», начала проводить крупную реформу в области образования. Кстати, в нашей стране очередная реформа образования проводится в среднем через каждые 25 лет. Если взять последние четверть века, то процессы реформирования идут непрерывно.
По данным исследования академика РАО В. С. Собкина, учительский корпус устал от постоянного реформирования и модернизации.
С середины 1990-х гг. происходит последовательная переориентация
мнения учительства от необходимости коренных изменений в сфере
школьного образования к «мягкой» стратегии частичных изменений.
185
Динамика этой трансформации показана на рис. 13.1
.
Из чего исходила команда реформаторов, как складывалось их целеполагание?
Первое – новое общество нельзя построить на фундаменте старой
школы. Отсюда и лозунг всех революционеров – «Разрушим до основанья, а затем…».
И второй принцип – образование есть не только главное условие
развития, формирования человека и человеческих ресурсов (единственного ресурса, который действительно неисчерпаем и представляет «золотой запас» любой страны), является решающим фактором
развития общества и проведения радикальных преобразований во всех
сферах жизни. Отсюда ключевая задача всей реформы образования –
разгосударствление, устранение безграничной и бесконтрольной го-
185
Собкин В. С., Адамчук Д. В., Духанина Л. Н. Социальное самочувствие педагога: мате-
риальный статус // Учительская газета. 2014. № 18.
346 Глава 13. Управленческие проблемы в системе образования
школа нуждается
в частичных изменениях
62,7
29,1
65,3
23,1
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
школа требует
коренных изменений
72,6
1988 г.
69,3
57,0
39,0
22,223,0
1991 г. 1994 г. 2001 г. 2014 г.
Рис. 13.1. Динамика мнений учителей о состоянии школьного
образования (в %)
сударственной монополии на образование. В общецивилизационном
плане стержневая задача российских образовательных реформ заключалось в том, чтобы снять синдром вечно догоняющего развития
и выйти на передовые рубежи модернизации страны. При этом надо
понимать, что специфика модернизации в России заключается в переплетении процессов позднеиндустриальной фазы (новая индустриализация, неоиндустриализация) и постиндустриальной фазы, которая
формирует совершенно новые требования к системе образования,
особенно высшего профессионального. Отсюда и профессиональная
школа находится как бы на перепутье: кадры надо готовить и для индустриализации, машинных технологий и одновременно постиндустриального технологического уклада. Следует в больших масштабах вести
переподготовку, переучивание работников, оказавшихся в тисках так
называемой структурной безработицы.
Одна из основных задач реформы образования – демократизация
всей сложившейся системы. Такая демократизация предполагает:
разгосударствление школы (в широком смысле слова), ликвида-
цию монополии государства на образование и переход к обще-
ственно-государственному управлению системой образования,
в которой личность, общество и государство являются равно-
правными партнерами. Здесь удалось сделать достаточно много
в плане привлечения общественности к управлению учебными
заведениями: наблюдательные советы, общественные советы, ро-
дительские комитеты, фонды целевого капитала и т.п.;
13.2. Федерализм и тенденции регионализации системы образования 347
децентрализацию управления образованием как альтернативу ру-
ководящей роли и диктата центра во всем, что касается школьно-
го дела, четкое разграничение полномочий между центральными,
региональными и местными органами управления с максималь-
ной передачей на места функций управления образованием;
муниципализацию образования, т.е. участие местной власти и мест-
ной общественности как в управлении образованием, так и непо-
средственно в деятельности образовательных учреждений, привле-
чение дополнительных ресурсов для их развития;
самостоятельность образовательных учреждений в определении
стратегии своего развития, целей, содержания, организации и ме-
тодов работы, их юридическую, экономическую и финансовую
самостоятельность;
право педагогов на творчество, на собственный педагогический
почерк, свободу выбора педагогических технологий, учебников,
методов оценки деятельности учащихся, участие в управлении об-
разовательным учреждением;
право учащихся на выбор школы и профиля образования, на до-
машнее образование, на экстернат, учебу в негосударственных
учебных заведениях, на ускоренное обучение и обучение по инди-
видуальным учебным планам, на участие в управлении образова-
тельным учреждением.
По мысли реформаторов, демократическое общество начинается
с демократической школы, и потому общество, которое хочет себя
раскрепостить, прежде всего раскрепощает школу. Эта программа
реформирования российской школы была сформулирована в начале 1990-х гг. Многое удалось достичь, кое-что приходится переделывать, а некоторые добрые намерения так и остались на бумаге.
13.2. Федерализм и тенденции регионализации
системы образования
Российская Федерация является федеративным государством.
Поэтому в Конституции Российской Федерации в ст. 72 (е) установлено, что «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации – краев, областей, республик – находятся общие вопросы воспитания, образования, культуры, физической
культуры и спорта».
348 Глава 13. Управленческие проблемы в системе образования
В настоящее время в России сложилась трехуровневая система
управления образованием: федеральный уровень – Министерство
образования и науки, региональный (на уровне субъектов Федерации) – министерства или департаменты образования и муниципальный уровень – городские и районные комитеты образования. Однако
не стоит полагать, что все разложено по полочкам, особенно в сфере
профессионального образования: большая страна, сложное хозяйство. По этому принципу все высшее профессиональное образование должно управляться единым министерством. Тем не менее есть
своя специфика в вузах военных, аграрных, транспортных, медицинских, и потому они управляются 20 министерствами и ведомствами,
хотя функции контроля, аттестации и аккредитации сосредоточены
в одном федеральном органе – Гособрнадзоре.
Одна из главных проблем государственного управления в нашей
стране – излишняя концентрация управленческих функций, власти,
ресурсов в центре, а отсюда ее недостаточная эффективность, отсутствие гибкости, которые требуются в условиях модернизации, инновационного развития. Это в полной мере касается и системы образования. Задачи децентрализации управления системой образования
в ходе реформы не были решены, хотя кое-какие подвижки в этом
плане произошли.
Прямое следствие чрезмерной концентрации власти – сосредоточение в центре основных финансовых ресурсов, а следовательно,
и обязательств государства на федеральном уровне власти, хотя многие
проблемы более успешно могли бы решаться на муниципальном или
региональном уровне управления. По мнению академика РАН А. И. Татаркина, выстроенная вертикаль власти сконцентрировала большинство, до 65 и более процентов, полномочий на федеральном уровне
управления
186
. Регионы, даже имея возможность в рамках своих ограниченных законодательных полномочий повлиять на экономические
и тем более на социальные процессы, не имеют финансовых возможностей для этого, поскольку бюджетный процесс законодательно и организационно выстроен в пользу федерального центра по принципу
«деньги федеральному центру, а обязательства – регионам и городам».
В последние годы полномочия регионов в сфере образования су-
щественно сократились, а федеральные заметно приросли
187
. Такая
186
Татаркин А. И. Уральский регион: последствия экономического реформирования.
Екатеринбург, 1996.
187
Балыхин Г. А., Майоров А. Н. Распределение полномочий между Федерацией и региона-
ми в сфере образования. Проблемы и решения // Вестник высшей школы. 2011. № 9. С. 10.
13.2. Федерализм и тенденции регионализации системы образования 349
ситуация, безусловно, сказывается на качестве управления. Единые
решения не могут адекватно учитывать все многообразие природноклиматических, социально-экономических, национально-конфессиональных и культурных условий громадной страны. Как пишет
Э. Д. Днепров, образовательная карта страны не может оставаться
серой и единообразной. Она должна стать цветной, многоликой.
Школа и общеобразовательная, и тем более профессиональная, не
будет фактором развития региона, пока она не повернется к его задачам и потребностям, пока не будет работать на его нужды, не обретет
региональное лицо, она всегда будет в остатке финансирования, материально-технического обеспечения, общественного и административного внимания.
Практика показывает, что при любом уровне социально-экономического и научно-технического развития, при всех совершенствованиях транспортных коммуникаций, внедрении информационных
технологий учебные заведения профессионального образования,
в особенности вузы, являются совершенно необходимым элементом инфраструктуры любого, даже среднего города, как региональные центры образования, науки и культуры, гражданского общества.
Количество и развитость вузов, численность студентов и научно-педагогического персонала является своего рода индикатором урбанизированности, научно-технического и социально-экономического
развития территории. Далеко не случайно, что по методике ЮНЕСКО число студентов дневных отделений высших учебных заведений в расчете на 10 тыс. населения является одним из немногих
(пяти) показателей, по которым оценивается индекс развития человеческого потенциала страны, региона.
Регионы и города, особенно имеющие престижные, развитые
университеты, всегда были и будут более конкурентоспособными.
Они притягивают к себе инвестиции, высокотехнологичные предприятия, квалифицированные кадры, активную молодежь, являются своего рода инкубаторами наукоемких технологий, обеспечивают
хорошие стартовые возможности для малых инновационных компаний, научного и кадрового обеспечения крупных инвестиционных
проектов.
В вузах сосредоточена значительная часть работников, занятых
научными исследованиями и разработками, делается немалая часть
открытий и изобретений, оформляются патенты и авторские свидетельства. Именно крупные университеты являются центрами информатизации, создания и использования информационных, нано-,
350 Глава 13. Управленческие проблемы в системе образования
био- и других инновационных разработок. Важно, что вузы могут
в тесном сотрудничестве с бизнес-структурами, местными властями
обеспечить коммерциализацию, кадровое сопровождение своих инновационных разработок. По некоторым оценкам, в вузах сосредоточена треть научного персонала страны, а если выделить только дипломированных научных работников (кандидатов и докторов наук),
то больше половины.
В настоящее время выделены ведущие университеты (вузы особого статуса, федеральные, национальные научно-исследовательские), призванные в первую очередь обеспечить высокое качество
образования на основе гармоничного соединения учебного процесса с организацией научно-исследовательской работы. Логично,
что два университета, Московский им. М. В. Ломоносова и СанктПетербургский, получили особый статус и право формировать свои
собственные учебные планы, требования на вступительных экзаменах и выдавать свой диплом. Разумеется, эти университеты всегда выделялись особым положением, но в настоящее время они получили
возможность экспериментировать, искать новые подходы и решения
для кардинального улучшения качества подготовки специалистов,
выхода на ведущие позиции по основным показателям в мировом
рейтинге университетов.
Было также принято решение о формировании крупных федеральных университетов, как правило, на базе интеграции нескольких
вузов и академических учреждений. Принципиально важно, что из
десяти созданных федеральных университетов пять находятся в отдаленных приграничных регионах страны – Владивостоке, Архангельске, Калининграде, Якутске, Симферополе, где до сих пор не
было значительного образовательного и научного потенциала. Однако при их создании допускаются крупные стратегические просчеты,
поскольку пытаются прежде всего обеспечить качество за счет количества, порой механически объединяя разноплановые учебные заведения. Пожалуй, одна из основных ошибок – подбор руководителей
университетов, порой далеких и от образовательной, и от научной
деятельности, больше проявивших себя в управлении финансовыми
потоками и согласовании документов в коридорах власти. Они не
смогут быстро при любом уровне финансирования из элитных ростков, имеющихся в любом провинциальном университете, вырастить
побеги мирового класса. Для этого нужны не только первоклассные менеджерские навыки, но и немалые сроки, по крайней мере,
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]