Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности. Вопросы теории и практики. Монография

Относительно «свободных в обороте земельных участков» заметим, что такую свободу не следует понимать буквально. На наш взгляд, в отличие от большинства движимых и не­движимых вещей, применительно к земельным участкам такая свобода оборота ограничена необходимостью соблюдения ряда запретов. К ним относятся: неизменность категории, це­левого назначения и разрешенного использования при осуществлении сделок с землей; пря­мой запрет на осуществление отдельных видов сделок с земельными участками; ограничения по субъектам таких сделок; необходимость сохранения режима использования земель.

Следует отметить интересный прием юридической техники, примененный в ст.129 ГК РФ. Как следует из данной статьи, земельные участки, изъятые из оборота должны быть прямо указаны в законе (причем под таковым понимается не только ГК РФ, но и ЗК РФ, ЛК РФ и иные федеральные законы), а земельные участки, ограниченные в обороте (ограничен­но оборотоспособные) определяются в порядке, установленном законом.

В большинстве случаев земельные участки под названными в ст.27 ЗК РФ объектами закрепляются за государственными или муниципальными учреждениями или казенными предприятиями на праве постоянного (бессрочного) пользования. Данные субъекты земель­ных отношений не вправе отчуждать такие земельные участки иным лицам. Из этого следу­ет, что, например, казенное предприятие может отчуждать недвижимое имущество с согла­сия собственника (п.1 ст.297 ГК РФ), однако в силу ст.20 ЗК РФ соответствующий земель­ный участок отчуждению не подлежит. Представляется, что в данном случае законодатель необоснованно отошел от обозначенного им в ст.1 ЗК РФ принципа «единой судьбы» зе­мельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости. Кроме того, отчуждение имущественного комплекса (предприятия), являющегося самостоятельным объектом граж­данских прав, вообще невозможно по «частям» без прекращения существования данного объекта и государственной регистрации такого прекращения (если, конечно, законом допус­кается его раздел на части).

Предметом дискуссий в юридической науке продолжают оставаться вопросы соотно­шения понятий «земельный оборот» и «земельный рынок», а также о выделении в структуре земельного оборота так называемого «внерыночного оборота земельных участков» или «ад­министративного оборота земельных участков». Не пытаясь пересказывать все их содержа­ние, заметим, что нами разделяется позиция Е.В. Ельниковой, полагающей, что законода­тельное закрепление специфики оборота земельных участков не должно при этом искажать смысл гражданско-правового понятия «оборота» во избежание неоднозначности толкования правовых норм и разнородности правоприменительной практики. Отсюда следует логичный вывод о том, что гражданский оборот земельных участков – это переход прав на земельные участки в результате совершения гражданско-правовых сделок, направленных на установле­ние, изменение и прекращение земельных прав и обязанностей, и иных гражданско-правовых способов, осуществляемый в определенных рамках, установленных законом, и при соблюде-

К этому остается разве что добавить, что словосочетание «земельный рынок» является юридически некорректным. Рынок – это скорее экономическая категория; ее правовой фор­мой как раз и выступает гражданский оборот.

Не менее существенной терминологической неопределенностью является текстуально похожее наименование двух юридических конструкций - «ограниченных в обороте участ­ков» и «участков, права на которые ограничены». Представляется, что между этими двумя правовыми категориями есть ряд существенных различий. Как уже отмечалось выше, огра­ничения оборотоспособности земельных участков предусмотрены ст. 27 ЗК РФ. Данные ог­раничения распространяются и на органы публичной власти, ограничивая их возможности по реализации правомочия собственника (государства или органа местного самоуправления) по распоряжению таким участком.

Совершенно другие ограничения предусмотрены в ст.56 ЗК РФ. Данные ограничения распространяются на граждан и юридических лиц. Они заключаются, например, в установ­лении особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятель­ности в охранных, санитарно-защитных зонах; условий начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установ­ленном порядке проекту строительства и т.д. При этом гражданин, участок которого попал в охранную или санитарно-защитную зону, вправе отчуждать его, однако для нового правооб­ладателя будет сохранен режим ограничений, установленных для данного земельного участ-

ка.

В числе упомянутых п.4 ст.28 ЗК РФ оснований для отказа в предоставлении в частную собственность земельных участков наибольший интерес для нас представляет процедура ре­зервирования земельных участков.

До недавнего времени данная процедура не была надлежащим образом урегулирована законодательства и исследована в научной литературе. Тем не менее отмечалось, что «резер­вирование земельных участков для государственных и муниципальных нужд представляет собой ограничение права собственности или иного вещного права граждан и юридических лиц в отношении земельного участка из состава земель поселений или земель сельскохозяй­ственного назначения». Соответственно, «правовой режим резервирования земельного уча­стка представляет собой совокупность предусмотренных законом запретов и обязываний, адресованных собственнику земельного участка, вступающих в силу с момента принятия управомоченным органом государственной власти или местного самоуправления акта о вве­дении режима резервирования, подлежащего обязательному опубликованию…».

Примечательно, что если некий земельный массив зарезервирован, то для собственни­ков земельных участков нет прямого запрета на отчуждение такого

– собственник объекта недвижимости, если участок принадлежит ему на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения; при этом сам

этот участок зарезервирован для муниципальных нужд.

В обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за I квартал 2007 г. по данному вопросу было разъяснено, что согласно п. 1 ст. 36 ЗК РФ граждане и юридиче­ские лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с данным Кодексом.

Внесенные в мае 2006 г. изменения в ЗК РФ не касаются прав собственников объектов недвижимости на получение в собственность земельного участка, находящегося на праве землепользования или землевладения, и на котором находится принадлежащий лицу объект недвижимости, если такой участок зарезервирован для муниципальных нужд.

Ограничения оборотоспособности могут устанавливаться не только посредством резер­вирования (то есть в отношении граждан и юридических лиц), но и посредством новой про­цедуры, пока еще не получившей официального наименования (мы предлагаем ее называть «неорезервирование»), которая появилась в российском земельном праве в апреле 2008 г. Данная категория также является разновидностью ограничений оборотоспособности, но уже не частных, а публичных земельных участков. Ее появление связано со вступлением в силу Постановления Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. № 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности».

1) предоставлены федеральным государственным учреждениям, федеральным государ­ственным унитарным предприятиям, Российской академии наук, отраслевым академиям наук и созданным такими академиями организациям, либо не предоставлены гражданам или юри­дическим лицам;

Введение в российское земельное право новой правовой категории обусловлено целями и задачами стимулирования не столько многоэтажного, сколько индивидуального жилищно­го («коттеджного») строительства непосредственно в населенных пунктах и пригородах больших и малых городов.

Не секрет, что почти в любом населенном пункте сейчас сконцентрирован ощутимый резерв не используемых федеральных земель, занимаемых различными предприятиями и уч­реждениями. Нередко эти земли находятся весьма в плачевном состоянии, хотя могут распо­лагаться в инвестиционно привлекательных местах. Федеральное агентство по управлению

Из вышеизложенного следует, что «неорезервирование» и резервирование земельных участков имеют ряд схожих и отличных черт. Сходство проявляется в том, что в рамках обеих процедур происходит ограничение прав публичного собственника по распоряжению принадлежащими ему земельными участками; обе процедуры не предполагаются бессроч­ными. Отличия же заключаются в том, что резервирование как юридическая процедура вве­дена федеральным законом (ЗК РФ), а «неорезервирование» - подзаконным актом (постанов­лением правительства); резервирование земель предполагается для таких публичных нужд, как оборона и безопасность, строительство водохранилищ и т.д. (ст.70.1 ЗК РФ); «неорезер­вирование» - для жилищного (в том числе индивидуального) строительства, то есть для ча­стных нужд; зарезервированы могут быть участки любой формы собственности; под «неоре­зервирование» попадают только федеральные земли.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы:

3) следует различать правовые категории «земельный оборот», «оборотоспособность земельных участков» и «ограничения прав на землю». Кроме того, является недопустимым смешение экономических и юридических категорий, таких как «земельный рынок» и «граж­данский оборот», отображающих две стороны бытия данного явления – внутреннюю (эконо­мическое содержание) и внешнюю (правовая форма).

§ 1. Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов

Недавние изменения в законодательство позволяют говорить и о появлении третьей процедуры, название которой пока законодательно не установлено, упоминаемой п.4 ст.16 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, разви­тии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные зако­нодательные акты Российской Федерации». Согласно данной статье, «земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предназначенные для строительства олимпийских объектов федерального значения за счет средств Корпорации, предоставляются Корпорации в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта и без проведения торгов».

Для предотвращения коллизий данной нормы с положениями ЗК РФ, Федеральный за­кон «О ведении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г.

был дополнен ст.10, согласно которой изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, резервирование земель в связи с организацией и прове­дением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в горо­де Сочи и развитием города Сочи как горноклиматического курорта регулируются ЗК РФ, если иное не предусмотрено вышеуказанным законом. Однако представляется логичным внесение дополнений и в ст.30 ЗК РФ, продолжающую утверждать о существовании двух

Выделяя в качестве предмета исследования первую из трех вышеуказанных процедур,

следует сразу оговориться: законодатель не предусматривает возможности предоставления земельного участка по процедуре предварительного согласования мест размещения объекта в частную собственность, хотя данный вывод и является дискуссионным в научной литерату­ре.