Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности. Вопросы теории и практики. Монография

и т.д.

РФ),

го использования земельных участков в границах категории земель населенных пунктов, а упомянутые в ст.34 ЗК РФ нормативно-правовые акты – это в основном акты субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Руководствуясь таким буквальным толкованием ст.34 ЗК РФ, попробуем исследовать ее текст более подробно. Согласно данной статье, при предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, органы государственной власти и органы мест­ного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участка­ми, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких участков. Для этого указанные органы обязаны: принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения зая­вок и принятия решений; уполномочить на управление и распоряжение земельными участ­ками и иной недвижимостью специальный орган; обеспечить подготовку информации о зе­мельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на опреде­ленном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Несмотря на то, что по занимаемой площади земельные участки, используемые (либо предназначенные для использования в целях, не связанных со строительством) занимают бо­лее 90% территории Российской Федерации, до сих пор отсутствует какая-либо общая кон­цепция их использования (таковые есть лишь отдельно по лесам, отдельно по водам, отдель­но по сельскохозяйственным угодьям и т.д.); нормативно-правовое обеспечение этих целей носит не скоординированный характер и осуществляется довольно противоречивыми актами

Во втором смысле необходимо принятие федерального закона, определяющего единые гражданско-правовые процедуры предоставления земельных участков на торгах для целей, не связанных со строительством. При этом существующая нормотворческая роль государст­венных и муниципальных органов по этому вопросу не исчезнет, поскольку будут заданы рамочные условия реализации указанной концепции, которые региональные и муниципаль­ные органы власти смогут конкретизировать и развивать.

В настоящий момент подобное нормотворчество существует в незначительной части субъектов РФ и муниципальных образований. Среди актов субъектов РФ следует упомянуть Постановление Правительства Мурманской области от 22 июня 2006 г. № 244-ПП/6 «О По­рядке предоставления гражданам земельных участков для целей, не связанных со строитель-

В муниципальных образованиях нормативно-правовые акты, регламентирующие пре­доставление земельных участков для целей, не связанных со строительством приняты, на­пример, в городах Дзержинске, Казани, Кирове, Омске, Томске, Белгороде, Надеждинском муниципальном районе Приморского края, Ленинском муниципальном районе Волгоград­ской области и т.д. Однако в большинстве муниципальных образований (особенно муници­пальных районах) такие правовые акты все еще не приняты. Между тем, их отсутствие сни­жает прозрачность и эффективность муниципального управления земельными ресурсами и создает условия для коррупции.

Анализ существующих нормативных актов по рассматриваемому вопросу и практики их применения позволяет выделить ряд подходов к регулированию соответствующих проце­дур и сформулировать рекомендации для подготовки предложенного нами выше рамочного документа, регламентирующего общие концептуальные подходы к определению правового режима земельных участков, предоставленных (либо предназначенных) для целей, не свя­занных со строительством, включая особенности гражданско-правового режима их пред­ставления из публичной в частную собственность:

Как отмечалось в судебной практике, отсутствие правового регулирования порядка предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муни­ципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, не может являться основанием для расторжения (не по инициативе арендатора) договора аренды земельного участка для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. Ссылка же на нарушение ст. 34

Так, Постановлением администрации города Майкопа от 4 сентября 2002 г. № 722 гра­жданке А. было разрешено организовать крестьянское (фермерское) хозяйство «Зеленый луг», для чего ей предоставлялся в аренду на 49 лет земельный участок площадью 11 га из фонда перераспределения земель возле хутора Гавердовского. Распоряжением от 27 ноября 2002 г. № 3534р администрацией внесены изменения в постановление № 722 в части уточне­ния площади земельного участка, размер которого определен в 6,8465 га.

Признавая договор аренды недействительным, суды первой и кассационной инстанций указали на нарушение ст.34 ЗК РФ в части несоблюдения принципов публичности, открыто­сти и прозрачности предоставления земельных участков: обеспечение заблаговременной публикации о предоставлении земельного участка в аренду крестьянскому хозяйству, прове­дение торгов или конкурса по реализации права на заключение договора аренды указанного земельного участка. Суд апелляционной инстанции, отказывая в удовлетворении иска, при­шел к выводу о том, что обязанность соблюдения требования по обеспечению принципов публичности и открытости при предоставлении в аренду земельных участков возложена за­конодательством на исполнительные органы государственной власти и органы местного са­моуправления, а не на арендаторов.

Следовательно, решение суда первой и постановление суда кассационной инстанций вынесены с нарушением норм действующего материального законодательства и единообра­зия в их толковании и применении арбитражными судами, поэтому в силу п. 1 ст. 304 АПК РФ подлежат отмене. Учитывая изложенное Президиум Высшего Арбитражного Суда Рос­сийской Федерации постановил: решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 7 нояб­ря 2005 г. по делу № А01-2023-2005-5 и постановление Федерального арбитражного суда Се­веро-Кавказского округа от 6 апреля 2006 г. по тому же делу отменить. Постановление суда апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Адыгея от 23 января 2006 г. оста­вить без изменения.

строительством, будут различаться в городских округах (городских поселениях), с одной стороны, и муниципальных районах (сельских поселениях), с другой. Несмотря на то, что границы городского округа шире, чем границы соответствующего города, в городских окру­гах цели, не связанные со строительством будут ориентированы на создание условий быто­вого, транспортного и иного жизнеобеспечения населения, в то время как в сельской местно­сти – на ведение сельскохозяйственного производства.

4) в ст.34 ЗК РФ не уточняется, о каких именно органах местного самоуправления идет речь. Между тем, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает наличие четырех видов муниципальных образований (поселения, городские округа, муниципальные районы, внутригородские территории городов федерального значения). Не разграниченными государственными землями по общему правилу распоряжаются органы местного самоуправ­ления городов и районов (п.10 ст.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»), а находящимися в муни­ципальной собственности – органы местного самоуправления соответствующих видов муни­ципальных образований. Следовательно, возникает необходимость окончательного разгра­ничения земель между муниципальными районами и поселениями, с направлением необхо­димых заявлений и получением правоустанавливающих документов о государственной реги­страции права муниципальной собственности указанных видов муниципальных образований. Это позволит уточнить возможности по предоставлению из муниципальной собственности земельных участков, в том числе, для целей, не связанных со строительством.

5) в муниципальных районах цели, не связанные со строительством – это преимущест­венно сельскохозяйственные цели. В составе категории земель сельскохозяйственного на­значения (ст.77 ЗК РФ) четко различаются два вида земель – сельскохозяйственные угодья, отличающиеся особой ценностью, и иные сельскохозяйственные земли. Следовательно, ха­рактеризуя в предлагаемой нами Концепции такие цели, необходимо разграничивать проце­дуры предоставления сельскохозяйственных угодий для ведения крестьянского (фермерско-

6) в ст.34 ЗК РФ предусматривается необходимость отображения в государственном или муниципальном правовом акте критериев и оснований предоставления земельных участ­ков за плату и бесплатно. При этом в силу п.2 ст.28 ЗК РФ, «предоставление земельных уча­стков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в слу­чаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации». Следовательно, орган местного самоуправления не вправе сам ус­тановить дополнительный перечень лиц, которым из муниципальной собственности земель­ные участки предоставляются бесплатно. Вместе с тем такое ограничение права органа мест­ного самоуправления по распоряжению муниципальной собственности ничем не обосновано.

Признавая оптимальность процедуры торгов и ее наибольшее соответствие принципам, указанным в ст.34 ЗК РФ, заметим, что массовое проведение торгов способно в силу своего объема парализовать всю деятельность муниципальных органов. В связи с этим представля­ется, что проведение торгов целесообразно лишь в случаях предоставления участков в собст­венность и лишь для предпринимательских целей. В остальных случаях (например, при краткосрочной аренде земельного участка для огородничества) принцип публичности может обеспечиваться информированием населения посредством размещения извещений в СМИ. В случаях, когда ЗК РФ содержит императивные нормы, касающиеся предоставления земель­ного участка для целей, не связанных со строительством на торгах, орган местного само­управления не вправе устанавливать иной порядок (например, согласно п.1 ст.10 Федераль­ного закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назна­чения», земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в го­сударственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридиче­ским лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах), за исключением некоторых случаев).

В ноябре 1998 г. администрацией г. Саратова было принято постановление № 600-62 о предоставлении ОАО «Элвис-Гарант» в аренду сроком на 10 лет земельного участка площа­дью 0,2932 га для размещения торговых рядов типа «Пассаж». Постановлением от 8 января

1999 г. в указанное постановление были внесены изменения, и размер участка снижен до 0,0670 га; п.2.1 Постановления № 600-62 был дополнен абзацем следующего содержания: «представленный проект должен обеспечить безопасный проход граждан при напряженном

пешеходном движении, а также возможность организации бесперебойной работы органов пожарной охраны и санэпидемнадзора при осуществлении мероприятий в чрезвычайных си­туациях».

Закон не предусматривает обязательного проведения конкурсов или аукционов при предоставлении в аренду земель общего пользования. В соответствии со ст.27 ЗК РСФСР зе­мельные участки для несельскохозяйственных нужд предоставляются по согласованию с собственником земли. Согласно ст.70 ЗК РСФСР все земли в пределах городской черты на­ходятся в ведении городской администрации. Из имеющихся в деле документов: карты и плана земельного участка, фотографий, представленных истцом, усматривается, что пере­данный ОАО «Элвис-Гарант» земельный участок расположен непосредственно перед уже имеющимися торговыми рядами и возведенное на нем строение не препятствует свободному проходу к ним граждан. В связи с тем, что земельный участок представлен на земле уже не­посредственно используемой для торговой деятельности, нарушений ст.76 ЗК РСФСР судеб­ная коллегия не усматривает и постановляет: решение от 16 марта 1999 г. и постановление апелляционной инстанции от 29 апреля 1999 г. Арбитражного суда Саратовской области по делу № 8573/98-17 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

формулировка о том, что «органы государственной власти и органы местного самоуправле­ния обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые нахо­дятся в их собственности и (или) в ведении». Неудачность такой формулировки имеет два аспекта: во-первых, органы публичной власти выступают в земельных правоотношениях в двух качествах – как политический суверен и как собственники соответствующих земельных участков. В первом случае мы говорим о реализации таких правомочий управления, как ве­дение кадастрового учета, государственного (или муниципального) земельного контроля, ре­зервирования и т.д. Во втором случае можно говорить о реализации правомочия собственни­ка - распоряжения федеральным, субъекта РФ или муниципальным земельным участком (ли­бо земельным участком, находящимся в не разграниченной государственной собственности). Смешение этих двух функций в рассматриваемом контексте выглядит не удачно, поскольку речь в нем идет именно о реализации собственнических правомочий органов публичной вла­сти.