Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности. Вопросы теории и практики. Монография

Более локальным аспектом данной проблемы является отсутствие в земельном законо­дательстве ограничений по количеству земельных участков, которые гражданин может по­лучить для индивидуального жилищного строительства. Другими словами, гражданин может получить в аренду без проведения торгов несколько земельных участков для ИЖС, постро­ить жилые дома, приватизировать такие участки и продать «единый объект недвижимости» в целом. При этом он не обязан регистрироваться в качестве индивидуального предпринима­теля. Справедливость такого подхода (а точнее отсутствия для него законодательных огра­ничений) вызывает у нас ряд сомнений. Причем дело тут не в том, что гражданин получит от этой операции некий доход, а в ограниченности земельных ресурсов любого населенного пункта и возможности создания условий для коррупции. Следовательно, мы предлагаем за­крепление в ЗК РФ нормы, допускающей получение в аренду без торгов для индивидуально­го жилищного строительства только одного земельного участка (на торгах – без каких-либо ограничений). Данная мера позволит создать дополнительные гарантии реализации прав на земельные участки для мало- и среднеобеспеченных категорий городского населения.

Противники данной реформы заявляли, что проведение торгов увеличивает стоимость земельного участка и ведет к удорожанию стоимости всего строительства, ложась дополни­тельным бременем на граждан – дольщиков. В свою очередь, это затрудняет доступ граждан к приобретению жилья в рамках национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». «Радикальные» противники реформы требуют отмены торгов вообще, а

Действительно, во всех этих рассуждениях присутствует как определенная доля прав­ды, так и лукавства. Дело в том, что в рамках отработанных в 90-е годы прошлого века кор­рупционных схем при проведении процедуры предварительного согласования мест разме­щения объекта, относительно небольшие суммы переходили от организаций - застройщиков муниципальным чиновникам (соответственно, на личное потребление последних) за подпи­сание необходимых документов и согласований.

Но даже при сегодняшней ситуации включения вырученных средств в состав местного бюджета на общебюджетные нужды, такие денежные суммы могут использоваться на соци­альные программы, озеленение, благоустройство территорий и иные расходные статьи мест­ного бюджета. Другими словами, данные средства будут так или иначе использованы в инте­ресах населения муниципального образования, а не потребления отдельного чиновника.

Данный подход вполне корреспондирует и предложениям

одним из самых серьезных ударов по коррупции в сфере земельных и градостроительных отношений.

Органами прокуратуры Новосибирской области по фактам предоставления земельных участков для строительства без аукционов главам органов местного самоуправления внесено 53 представления и объявлено 11 предостережений о недопустимости нарушений законода­тельства. Прокуратурой Саратовской области в 2006 году в арбитражный суд области на­правлено 6 заявлений о признании недействительными постановлений главы г. Саратова о необоснованном предварительном согласовании места размещения объекта и предоставле­нии земельных участков без проведения аукциона.

По протесту прокурора г. Новороссийска Краснодарского края отменено незаконное постановление главы города, согласно которому без проведения аукциона и без учета мнения населения ООО «Выбор» был предоставлен земельный участок для строительства комплекса многоквартирных жилых домов. Прокуратурой Елизовского района Камчатской области принесен протест на постановление и.о. главы районного муниципального образования от

03.10.2005 № 1050 о предоставлении жилищно-строительному кооперативу земельного уча­стка на праве аренды сроком до 01.09.2006 для его комплексного освоения в целях жилищ­ного строительства без проведения аукциона.

Протоколы о признании претендентов участниками аукционов и о их результатах оформляются ненадлежащим образом. Допускаются и другие нарушения порядка их прове­дения (республики Карелия, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Хакасия, Кабардино­Балкарская, Удмуртская республики, Алтайский, Краснодарский и Пермский края, Белго­родская, Владимирская, Волгоградская, Новосибирская, Новгородская, Оренбургская, Ор­ловская, Псковская, Тамбовская, Читинская области и другие регионы).

Накануне вступления в силу с 01.10.2005 (через 9 месяцев после принятия) изменений в ЗК РФ, четко устанавливающих обязательность проведения аукционов по продаже земель­ных участков или права их аренды для жилищного строительства, органами местного само­управления в соответствии с ранее действовавшим законодательством было принято значи­тельное количество решений о предварительном согласовании мест размещения объектов. Это впоследствии дало возможность предоставлять указанные земельные участки без прове­дения аукционов.

Прокурорские проверки показали, что заявки претендентов на получение земельных участков для строительства жилья рассматриваются с нарушением установленных сроков; не проводится инженерное обустройство территорий, предназначенных для жилищного строи­тельства; застройщикам не предоставляются льготы по налогообложению. Население не ин­формируется о передаче земельных участков в аренду. Имеются случаи необоснованного расширения перечня документов, предоставляемых заявителем для участия в аукционе. Та­кие нарушения выявлены в Архангельской, Волгоградской, Мурманской, Новосибирской,

Вывод о недопустимости предоставления земельных участков в собственность или аренду для жилищного строительства без проведения торгов неоднократно подтверждался и судебной практикой. Так, Определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 января 2009 г. № 134/09 было установлено, что заместитель прокурора Алтайского края обратился в Арбитражный суд Алтайского края с иском к администрации города Барнаула и к Муници­пальному унитарному предприятию «Барнаулкапстрой» о признании недействительным за­ключенного между ответчиками договора аренды земельного участка от 9 февраля 2007 г. №

Другой пример. Определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 мая 2008 г. № 6736/08 было установлено, что ЗАО «Восторг» обратилось в Арбитражный суд Саратов­ской области с заявлением о признании недействительным распоряжения Комитета по управлению имуществом Саратовской области № Т-2116-р от 19.06.2007 об отказе в предос­тавлении права аренды на земельный участок площадью 0,4393 га, расположенный по адре­су: г. Саратов, Ленинский район, ул. Блинова и об обязании Комитета по управлению иму­ществом Саратовской области предоставить ЗАО «Восторг» в аренду данный земельный участок.

Согласно п. 15 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в дейст­вие Земельного кодекса Российской Федерации» реализация возможности получения зе­мельного участка для жилищного строительства на праве аренды без поведения торгов огра­ничена 01.03.2007, если предоставление земельного участка предусмотрено решением о предварительном согласовании места размещения объекта, которое принято до 01.10.2005.

С заявлением в компетентный орган власти о предоставлении земельного участка под строительство ЗАО «Восторг» обратилось 12.04.2007, то есть после 01.03.2007. Суд, руково­дствуясь пунктом 15 статьи 3 Федерального закона от 25.01.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», отказал в удовлетворении заявленных требований. Из представленных материалов не усматривается наличие оснований, установ­ленных ст. 304 АПК Российской Федерации, для пересмотра оспариваемых судебных актов в порядке надзора Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Наконец, весьма интересным является новый технический подход к рассматриваемому вопросу – проведение интерактивных торгов. Так, в марте 2008 г. в Калининграде прошли торги, в которых виртуально (в помощью технической аппаратуры и сети Интернет) прини­мали участие предприниматели Москвы, Санкт-Петербурга и собственно Калининграда. На аукцион были выставлены земельные участки под застройку жилыми многоквартирными

следования и осмысления. Однако очевидно, что проникновение гражданско-правовых ме­ханизмов в земельные отношения позволяет говорить о начале нового этапа земельной ре­формы.

Проведенное исследование позволяет сформулировать ряд выводов:

1) исследование процедуры торгов по продаже земельных участков для строительства показывает, что по отношению к общей процедуре проведения торгов по ГК РФ, правовое регулирование земельных торгов содержит ряд специальных правил: земельный участок им­перативно предоставляется по итогам открытых аукционов только для жилищного строи­тельства и комплексного освоения территории в целях жилищного строительства. Для всех остальных видов строительства законодатель оставляет органам публичной власти возмож­ность выбора: проводить торги в любой форме (открытый или закрытый аукцион, конкурс), либо предоставлять участки в аренду по процедуре предварительного согласования мест размещения объекта. В большинстве случаев органы публичной власти выбирают последний путь.

2) по итогам конкурса или аукциона земельные участки могут быть переданы только в собственность либо аренду. Возможность или обязательность проведения посредством тор­гов иных сделок с земельными участками ГК РФ и ЗК РФ не предусматривают. Выставляе­мые на торги земельные участки по своему целевому назначению и разрешенному использо­вания могут быть предназначены как для предпринимательских (строительство магазина), так и для потребительских целей (индивидуальное жилищное строительство).

3) новейшей тенденцией гражданско-правового регулирования процедуры земельных торгов является расширение сферы их применения, а также установление определенного со­четания императивных и диспозитивных норм, регламентирующих такие торги. Если с 1 ок­тября 2005 г. открытые аукционы стали обязательны для предоставления земельного участка для жилищного строительства, то впоследствии органам местного самоуправления диспози­тивно разрешили предоставлять земельные участки для комплексного освоения в целях жи­лищного строительства и по договору о развитии территории (причем оба последних вари­анта оставлены на их усмотрение).

4) нуждается в дальнейшем исследовании юридическая природа договора о развитии застроенных территорий, обладающая рядом признаков договора строительного подряда, но имеющая и ряд существенных отличий.

скохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г.

2) земли населенных пунктов. Большая часть площади земель населенных пунктов предназначена для различных видов застройки: жилой, общественно-деловой, промышлен­ной и т.д. В тоже время, на территории практически любого населенного пункта существуют

рии земель четко различаются семь субкатегорий: земли промышленности; земли энергети­ки; земли транспорта; земли связи, радиовещания, телевидения, информатики; земли для обеспечения космической деятельности; земли обороны и безопасности; земли иного специ­ального назначения. В рамках указанных субкатегорий различается степень доминирования строительного

блемы: земельные участки из состава земель транспорта, лесной промышленности и т.д. мо­гут предоставляться гражданам для ведения сельскохозяйственного производства в безвоз­мездное срочное пользование как служебные земельные наделы.

4) земли особо охраняемых территорий и объектов. В большинстве своем на их терри­тории любая застройка запрещена. Есть и исключения из данного правила. Например, в гра­ницах национального парка может быть выделена зона обслуживания посетителей, разре­шенное использование которой предполагает размещение «мест ночлега, палаточных лаге­рей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного об­служивания посетителей» (п.1 ст.15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г.).