Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовая политика России на современном этапе. Учебное пособие
.pdf
ленческих отношений, вовлеченными в общий управленческий процесс. Функции координации в той или иной мере
свойственны каждому органу государственного управления,
ведь руководители этих органов и их структурных подразделений постоянно осуществляют согласование внутренней
и внешней деятельности подчиненных им субъектов.
Контроль — это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и
уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных
действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль — это наблюдение за качеством
управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и
административных актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах государственной деятельности органы государственной власти постоянно усиливают контроль за совершением тех или иных действий.
Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля является надзор, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия
законности проводимых мероприятий (действий, решений).
Регулирование — использование методов и способов
управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование — это установление общеобязательных требований и
процедур для объектов управления и различных субъектов
права с целью обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод
граждан. Можно отметить, что в настоящее время с учетом
постоянных реформ в государственном устройстве страны
функция государственного регулирования становится пре-
241
обладающей и первостепенной. Под государственным регулированием понимается закрепление в законодательных
и иных нормативных правовых актах общих требований к
государственной управленческой деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти.
К специфическим функциям государственного управ-
ления следует отнести:
y jсуществление государственного принуждения в сфе-
ре поддержания правопорядка и общественного порядка:
обеспечение достаточной обороноспособности страны;
установление и поддержание пограничного режима, охрана государственной границы; поддержание общественного
порядка и общественной безопасности; защита жизни, здоровья граждан и собственности от преступных и иных неправомерных посягательств. Для органов, обеспечивающих
безопасность граждан и государства, особую значимость
приобретают функции борьбы с организованной преступностью и коррупцией в различных сферах.
y uосударственное регулирование по ограничению не-
целесообразного вмешательства государства в экономическую и социально-культурную сферу: повышение народного
благосостояния, социальная защита населения, имеющего
доходы ниже прожиточного минимума; обеспечение рационального, полного и комплексного использования природных ресурсов; охрана природной среды и т. д.
Перечень специальных функций государственного
управления установить чрезвычайно трудно, так как государственный орган имеет множество направлений деятельности, обеспечивающей выполнение его основных задач.
К специальным функциям государственного управления можно отнести:
y разработку и введение нормативов численности, ма-
териальных, финансовых и трудовых затрат государственных органов;
y обоснование финансовых и иных материальных затрат
на содержание персонала государственного органа;
242
y выработку критериев оценки эффективности деятель-
ности государственных служащих;
y проведение исследований в различных государствен-
ных органах;
y разработку нормативных правовых актов, устанавли-
вающих государственно-служебные отношения либо другие
правоотношения в специальных государственных органах.
Каждый из функционирующих в стране федеральных
органов исполнительной власти выполняет ряд закрепленных за ним функций государственного управления, которые
представляют собой функции специальных органов государства, органов исполнительной власти.
Метод государственного управления — осознанный способ воздействия управляющего субъекта на объект легитимными средствами, то есть это определенный, сложившийся в практике набор взаимосвязанных управленческих
действий для достижения поставленных целей.
Краткий комментарий к теме
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. Государство (путем судебного решения) может
запретить политическую партию за ее антиконституционную
деятельность, а мэрия — не разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить
пропаганду экстремистской идеологии и т. д. Используются
различные способы поощрений, разрешений, требований,
запретов, за невыполнение может быть установлена ответственность. Важно, что органы и должностные лица могут
применять только такие методы государственного и муниципального управления, которые разрешены им законом (и
в соответствии с ним уставом муниципального образования). Выделяют следующие основные методы государственного управления.
243
4. МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В системе государственного управления существуют
различные группы методов воздействия на объекты управления.
Первая группа методов — административно-правовые методы.
Административно-правовые методы — это способы
государственного управления, которые опираются на иерархическую структуру управляющего государственного
субъекта и совершаемые в пределах и в соответствии с
процедурой, установленной Конституцией, законами и иными правовыми актами, действующими на территории страны. Субъект — носитель административной власти. Суть
их — воздействие на управляемых по типу «приказ — исполнение». Отношение прямого подчинения управляемого
управляющему обеспечивается системой законодательства, реализацией властных полномочий «по вертикали»,
применением запретительных санкций, вплоть до правового принуждения. Среди правовых методов можно выделить принятие законов, государственно-административное
управление, правосудие, контроль. Инструментарий (административно-правовые: закон, подзаконные акты, директива, приказ, распоряжение, регламент, инструкция и другие
элементы властеотношений). Примеры: уплата налогов работающими гражданами РФ в бюджеты разных уровней РФ;
постановление органа исполнительной власти субъекта РФ;
обмен паспорта гражданина РФ в 20 и 45 лет.
Вторая группа методов — организационные методы.
Организационные методы — основаны на правовых
нормах и специфической власти организации как системы.
Это управление при помощи создания организацией необходимых для решения определенных задач структур и проведения различных организационных мероприятий. Организационные методы затрагивают все этапы управления.
Типичные организационные действия: перераспределение
244
полномочий, обязанностей и ответственности; разработка
инструкций, регламентов; кадровые перемещения.
Еще одна группа методов — политические и эконо-
мические методы.
Политические методы управления — способы прямого
или косвенного воздействия на поведение и деятельность
управляемых при помощи политических средств. В первую
очередь речь идет о государственной политике, разрабатываемой и проводимой властью. Политические инструменты:
комплекс демократических форм, норм и процедур политических действий и отношений; технологии парламентаризма — это, например, парламентские дебаты, деятельность
оппозиции, лоббирование групп и интересов в парламенте,
практика депутатских запросов правительству, парламентские слушания; также референдумы, переговорные процессы, дискуссии.
Экономические методы — это формы и средства воздействия на социально-экономические условия жизни людей, коллективов, социальных общностей, организаций; это
также способы создания государством определенных условий, в которых управляемому объекту выгодно поступать
так, как того хочет государство. Такие методы базируются
на наличии у граждан, организаций и государства материальных интересов, которые обусловливают их действия, а
степень экономической активности детерминируется развитостью и объемами материальных стимулов. Главные инструменты: распределение и перераспределение материально-финансовых ресурсов государственными органами,
регулирование финансовых потоков в стране, разработка и
реализация бюджетов; применительно к человеку — это механизмы материального стимулирования труда и предпринимательства.
К таким методам относятся разработка и реализация
государственной налоговой политики; налоговое стимулирование, например, в целях увеличения доли иностранных
капиталовложений в российскую экономику практикует-
245
ся снижение ставки налога на иностранный капитал, «налоговые каникулы» для конкретных предприятий. Другим
примером является система государственного социального
обеспечения — выплата повышенных и именных стипендий,
пенсий.
Социальные методы — используются в целях мотивации активности управляемых путем изменения социальной
среды обитания и удовлетворения жизненных потребностей
и интересов. Инструменты: разработка и осуществление
общегосударственных социальных стандартов социальных
благ и услуг; законодательное закрепление и реализация
прожиточного минимума населения; регулирование системы оплаты труда, пенсионного обеспечения; социальная помощь и т. д.
Следующая группа методов неправовые методы.
Среди них выделяют две подгруппы: организационно-технические, которые совершаются в соответствии с правовыми
нормами, но их процедура детально правом не регулируется, и противоправные, которые совершаются в нарушение
действующего законодательства. Организационно-технические неправовые методы используются в деятельности в
экстремальных условиях подразделений Министерства РФ
по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям
и ликвидации последствий стихийных бедствий. Каждая
чрезвычайная ситуация уникальна, и ни один правовой акт
не может предусмотреть всех возможных и необходимых
вариантов действий или бездействия, их обоснованность
и адекватность сложившейся обстановке. Противоправные
методы — нецелевое использование государственным служащим средств федерального или регионального бюджета.
Информационно-идеологические методы — это целенаправленное моральное и нравственное воздействие государства на сознание людей, пропаганда и агитация со
стороны государства. Другое применяемое название этой
группы методов — социально-психологические. Классический пример — предупреждение Министерства здравоох-
246
ранения и социального развития РФ о вреде курения, обязательное для каждой пачки сигарет. Социальная реклама,
ставшая частью жизни российского общества и направленная на формирование гражданского сознания и законопослушности: «Заплати налоги и спи спокойно»; «Проскочив на
красный свет, можно распрощаться с белым» и т. п.; пропаганда здорового образа жизни.
ИНФОРМАЦИЯ К РАЗМЫШЛЕНИЮ
Проблемы государственного управления в России
В современном мире, и в России в том числе, наблюдается ряд проблем в государственном и муниципальном
управлении.
К основным организационным проблемам государственного управления в современной России можно отнести:
y непроработанное нормативно-правовое обеспечение
гос. управления, особенно в части полномочий, специфики государственных органов, взаимоотношений, как между
органами власти, так и взаимоотношений государственных
органов с гражданами.
y авторитарные методы управления. Управленческий
дух и атмосфера сложились в условиях командно-плановой
экономики в некоторой степени методы остаются такими
же и сегодня. Новые организационные формы не соответствуют старому содержанию управленческих отношений в
госаппарате.
y недостаточно отработана вертикаль власти в стране,
остаются спорными многие вопросы взаимодействия федеральных и республиканских (субъектов Российской Федерации) органов управления. В большинстве таких случаев проигрывает население, общество в целом. В этой атмосфере
федеральные, республиканские и областные органы получают прекрасную возможность уходить от ответственности,
перекладывая друг на друга свои промахи и недоработки.
y недостаточный уровень образования и квалификации
государственных служащих. Многие из сотрудников не име-
247
ют профессионального образования по профилю работы,
хотя степень важности, ответственности, уровень требований в системе государственного управления, однозначно,
требуют этого.
y коррупция. Коррупция буквально разъедает систему
государственного управления.
Коррупция (лат. corruptio) означает подкуп; подкупность и продажность общественных и политических деятелей, государственных чиновников и должностных лиц.
В справочном документе ООН о международной борьбе с
коррупцией последняя определяется как злоупотребление
государственной властью для получения выгоды в личных
целях.
Главной целью борьбы с коррупцией должны быть меры,
направленные на изменение отношения общественности к
коррупции путем формирования атмосферы неприятия коррупции во всех ее проявлениях и создание условий, препятствующих коррупции. В итоге антикоррупционная политика
должна служить укреплению доверия населения к властным
структурам государства.
y непрофессионализм сотрудников государственного
управления, компенсируется их количеством. В основном
это не столько физическое увеличение штата госаппарата,
сколько неудачное соотношение элементов управленческой
вертикали, прежде всего рост среднего звена. Последнее
имеет место не только на региональном и местном уровнях,
что отчасти оправдано необходимостью укрепления самостоятельности этих звеньев управления, расширением их
функций; но и на уровне центральных и территориальных
аппаратов федеральных органов государственной власти.
y неэффективная структура госорганов. На сегодняш-
ний день нет системности, отсутствует концептуальный
характер многочисленных преобразований, приводящих зачастую только к дезорганизации госаппарата, к организационной нестабильности государственных структур.
y снижение престижа государственных органов в глазах
граждан, причем масштабы отчуждения людей от государ-
248
ственного аппарата в целом по некоторым оценкам даже
превосходят соответствующий уровень недоверия, зафиксированный специалистами в последние годы существования СССР.
Таким образом, при имеющихся проблемах государственного устройства, уже несущественными кажутся снижение служебной дисциплины, старение кадров, слабое
информационно-техническое обеспечение деятельности
государственного аппарата и т. д. Хотя эти проблемы необходимо решать.
В настоящее время система государственного управления в России находится на перепутье и выбор путей ее
развития (западный традиционный, свой собственный) попрежнему актуален. Такой выбор должен быть осуществлен
при достаточном системном, информационно-аналитическом, кадровом и организационно-техническом обеспечении.
КРАТКИЙ КОММЕНТАРИЙ К ТЕМЕ
Методология политики
в сфере государственного управления
Цели, задачи и функции государственного управления
раскрываются через разработку и проведение государственной политики на основе права.
Государственная политика как процесс — целенаправленная деятельность органов публичной власти по решению общественных проблем, достижению социально значимых целей развития общества в целом и отдельных его
сфер. В современном правовом поле, научной литературе
используются близкие по смыслу понятия — «государственная политика» и «общественная политика». Государственная политика формируется преимущественно государством,
общественная политика предполагает участие граждан в ее
формировании и реализацию через институты гражданского
общества. В обоих случаях политика направлена на решение общественных проблем, существование этих терминов
249
фиксирует разные подходы к ее разработке, подтверждает, что в современных условиях грань между субъектами и
объектами государственной политики все менее заметна.
Государственные и политические институты, общественные
организации, социальные группы, отдельные граждане выступают и субъектами политики, и ее объектами.
Содержание государственной политики составляет совокупность целей, задач, приоритетов развития, программ,
которые разрабатывают в правовой форме и реализуют органы публичной власти с привлечением институтов гражданского общества. Процесс формирования и реализации
государственной политики называется «политическим циклом» и включает несколько этапов.
Содержание первого этапа (инициирование полити-
ки) составляют анализ ситуации, выбор приоритетных общественных проблем, принятие решения о разработке политики в конфликтной сфере, определение основных ее
целей и направлений.
Второй этап (разработка политики) включает разработку целевых программ, их согласование, принятие официального правового документа о политике/программе с
определением источников финансирования.
На третьем этапе (выполнение политики) происходит непосредственная реализация политики/программы,
осуществляется мониторинг и контроль.
Четвертый этап (оценка политики) составляют оценка результатов и последствий.
Мировой опыт свидетельствует о существовании
различных моделей разработки государственной политики.
Модель «сверху—вниз» предполагает, что государ-
ственные решения принимаются на высших уровнях государственного управления, а низовые уровни — пассивные
исполнители политики.
Модель «снизу — вверх» предполагает, что формирование государственной политики начинается с низовых струк-
250
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]