Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовая политика России на современном этапе. Учебное пособие
.pdf
отношений между государством и отдельным человеком с
точки зрения объема прав и обязанностей между ними, гарантий их реализации.
2. Децентрализация правового регулирования. В условиях современной России существует объективная тенденция децентрализации правового регулирования. Речь идет
о правотворчестве субъектов Федерации. Конституция РФ
создала для этого необходимую базу. На этой основе субъекты федерации уже создали огромное правовое поле,
иногда существенно отличающееся от федерального. Значительное развитие получают такие средства децентрализованного регулирования, как договоры, аналогия закона и
права.
3. Реальностью развития современной правовой системы России является интеграция в российское законодательство общепризнанных принципов и норм международного
права и международных договоров Российской Федерации.
В первую очередь речь идет об унификации законодательства стран — участниц СНГ в экономическом, информационном пространстве, сфере борьбы с преступностью.
4. Происходят расширение сферы правового регулирования и возрастание роли закона. Несомненно, для повышения эффективности правового воздействия необходимо
наличие во всех областях, требующих правовой регламентации, достаточно полной системы законов и основанных на
них подзаконных актов. Полнота правового регулирования
приобретает в настоящее время особое значение для укрепления конституционной законности и правопорядка.
5. Обращает на себя внимание изменение методов
правового регулирования. Налицо трансформация в соотношении между дозволениями и запретами, стимулами и
правоограничениями. Идея о том, что именно человек, его
интересы должны быть в центре праворегулятивной политики, привели к широкому применению общедозволительного
метода «разрешено все, что не запрещено законом».
161
Это важно запомнить
В то же время нельзя не отметить, что в законотворче-
ской деятельности сохраняется ряд серьезных недостатков.
Наиболее существенными недостатками принятых
законодательных актов и законодательного процесса являются:
y отсутствие системности принятых законодательных
актов, которые представляют собой совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а не научно обоснованную
и взаимосвязанную систему кодифицированных актов, не
только часто не соотнесенных между собой, но не соотнесенных и с Конституцией России;
y внесение изменений в совокупность разрозненных за-
конодательных актов в одном законе или пакете законов;
y узость тематики отдельных законодательных актов,
их принятие по сравнительно мелким, частным вопросам,
недостаточное внимание к подготовке кодифицированных
актов, охватывающих обширную сферу отношений, что приводит к множественности нормативных актов, загромождает массив действующего законодательства, порождает пробелы, разночтения, а порой и прямые противоречия между
нормами разных законодательных актов;
y большое количество отсылочных норм в принятых за-
конах, что приводит к появлению множества подзаконных
актов, регулирующих правовые отношения вместо законов.
В связи со сказанным первостепенное значение имеет
совершенствование всей системы российского законодательства. Растущий массив правовых актов предъявляет
высокие требования к упорядочению связей между ними.
Особенно это относится к законам, которые служат опорной
конструкцией системы правовых актов. Законодательство
не может быть отождествлено с суммой законодательных
актов. Оно должно представлять собой структурно упорядоченную совокупность законов в целях их объективного
обзора, учета и систематизации, обновленного законотворчества и правильного применения. К сожалению, проис-
162
ходящий последние полтора десятилетия процесс законотворчества и правоприменение мало учитывали системность
законодательства. Оно изменялось нередко по отдельным
блокам, быстро вводились новые принципы регулирования,
внутренние связи между отдельными частями законодательства рвались или плохо учитывались. В результате до
сих пор нарастает объем внутренних юридических коллизий
между законами, между законами и подзаконными актами,
которые резко ослабляют целостность и эффективность законодательства.
Для устранения этих недостатков и поддержания
прогрессивных тенденций развития законодательства
необходимо:
y обеспечить устойчивое регулирование основных сфер
жизни общества, государства и граждан только с помощью
законов. В программах проведения государственных реформ предусматривать раздел «Законодательное обеспечение»;
y в ходе законопроектной деятельности обеспечить
строгие внутрисистемные связи отраслей законодательства;
y уделять при оценке деятельности всех органов и орга-
низаций первостепенное внимание реализации прав и свобод человека и гражданина и защите законных интересов;
привлекать к ответственности виновных должностных лиц.
Краткий комментарий к теме
Слабость законодательного регулирования объясняется
в немалой степени утратой четкого представления о его зависимости от реального состояния и тенденциях социально-экономического развития. Закон нередко воспринимается сам по себе как «индикатор» бедствия, его готовят и
принимают без строгой связи с реальными общественными
процессами. Разрабатываемые министерствами и утверждаемые Правительством России федеральные целевые
программы, прогнозные оценки не всегда предопределяют
в содержательном плане новые законы и иные правовые
163
акты. «Набору» задач не соответствуют виды, основания и
сроки подготовки и принятия законов и подзаконных актов.
Законы то идут «впереди», то «сзади», то «сбоку».
Настало время создавать более эффективное законодательное обеспечение всех крупных преобразований. Речь
идет о четком выделении в федеральных программах раздела «Нормативное правовое обеспечение». В нем следует определить сопряженность видов законов с решением
стратегических и тактических задач, последовательность
их принятия на разных этапах решения задач, связь с законами правительственных и ведомственных актов, которые
надлежит принять или изменить.
Сказанным объясняется актуальность укрепления системных основ законодательства. Оно достижимо по трем
направлениям: во-первых, путем более полной реализации
конституционных принципов во всех отраслях законодательства; во-вторых, посредством обеспечения более четкого соотношения законов и иных правовых актов между
собой, имея в виду как их баланс внутри отраслей, так и
между ними; в-третьих, благодаря упорядочению законодательства субъектов Российской Федерации и их связи с
федеральным законодательством. Эти направления должны
быть строго согласованы между собой, отражать реальные
социально-экономические изменения в стране и потребность удовлетворения публичных интересов.
Ближайшие годы потребуют интенсивного развития
законодательства в следующих сферах общественной
жизни.
Во-первых, совершенствование законодательных основ
государственности и демократии, включая правовые меры
по реализации административной реформы и повышению
эффективности государственного управления, развитию
демократических институтов и гарантий прав и свобод
граждан, укреплению правовых устоев национальной безопасности России.
Во-вторых, реализация в экономической сфере активной промышленной и инвестиционной политики, сочетание
164
эффективного государственного регулирования и гарантированной самостоятельности предпринимательства всех
экономических субъектов.
В-третьих, интенсивное правовое регулирование социальной сферы путем стимулирования трудовой деятельности, совершенствования оказания публичных услуг
гражданам и гарантирования их законных интересов, упорядочения статуса социальных учреждений.
В-четвертых, потребуется бoльше внимания законодателя к решению правовых вопросов охраны и рационального
использования земельных, водных, лесных и иных ресурсов, к повышению роли экологической составляющей всех
сфер жизни общества и всех видов деятельности.
В соответствии с этим предстоит:
а) продолжить упорядочение всех правовых актов и модернизацию базовых и иных отраслей законодательства;
б) укрепить связи отраслей законодательства и способы
решения комплексных правовых задач;
в) форсировать развитие таких новых отраслей права,
как информационное, медицинское, образовательное, инновационное.
Современная Российская Федерация по Конституции
1993 г. строится на основе координации интересов равноправных субъектов. Нет «вышестоящих» и «нижестоящих»,
каждый субъект в рамках его компетенции самостоятелен,
при этом четко разграничены компетенция федеральных
органов государственной власти, совместная компетенция
и исключительная компетенция субъекта Российской Федерации, в рамках которой его решения обладают абсолютным превосходством.
Существенно изменились по Конституции и принципы
формирования единой федеративной правовой системы.
Ранее акты нижестоящих органов должны были безусловно
соответствовать актам вышестоящих и в случае противоречия могли быть вышестоящими органами отменены. В доктрине конституционного права это объяснялось принципом
165
подчинения меньшинства большинству: поскольку вышестоящий орган представляет территориальную общность
более высокого уровня, его решения имеют абсолютный
приоритет.
В новой системе федеративных отношений, закрепленных Конституцией России, данный вопрос решается значительно сложнее.
Во-первых, нормы федеральных органов власти имеют
безусловный приоритет только по предметам ведения самой Российской Федерации, установленным в ст. 71 Конституции.
Во-вторых, появилась сфера совместной компетенции,
в которой субъекты Российской Федерации могут осуществлять правовое регулирование по своей инициативе.
В-третьих, Конституция РФ выделила сферу самостоятельного правового регулирования субъектов Российской
Федерации, указав, что в этой сфере законы и иные акты
субъектов Российской Федерации имеют приоритет.
В-четвертых, даже в сфере исполнительной власти, где
сохраняется определенная вертикальная подчиненность,
Президент наделяется правом лишь приостанавливать акты
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не отменять их.
В-пятых, в правовой системе Российской Федерации
активно формируется «договорное ядро», статус которого
пока не вполне ясен и является предметом споров. За годы
существования Государственной Думы первого и второго созывов проделан огромный объем законодательной работы.
Законодательная деятельность за этот период была направлена на решение беспрецедентных по объему и сложности задач формирования правовой базы новых общественных отношений. Приоритеты этой деятельности во многом
диктовались динамичной текущей ситуацией, часто приобретающей все более острые кризисные черты. Тем не менее законотворчество велось достаточно целенаправленно,
реакция на требования момента сочеталась с формированием базовых основ во многих отраслях законодательства.
166
В результате этой работы вступили в силу: более ты-
сячи законов, в том числе большинство предусмотренных
Конституцией РФ федеральных конституционных законов
(о Конституционном Суде РФ, об арбитражных судах в России, о референдуме РФ, о судебной системе РФ, об Уполномоченном по правам человека в России, о Правительстве РФ
и т. д.); целый ряд крупных кодифицированных актов: пер-
вая, вторая, третья, четвертая части Гражданского кодекса,
Гражданский процессуальный кодекс, первая и вторая части
Налогового кодекса, Арбитражный процессуальный кодекс,
Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, Уголовно-исполнительный кодекс, Семейный кодекс, Водный,
Лесной и Воздушный кодексы, Градостроительный кодекс,
Бюджетный кодекс и др.
В сфере государственного строительства в соответствии с положениями Конституции РФ заложены законодательные основы построения правового демократического
государства, обеспечения правовых гарантий конституционных прав и свобод личности, совершенствования федеративных и национальных отношений, формирования и
функционирования системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти, независимого надзора
за режимом законности в стране, становления и развития
местного самоуправления, значимых институтов гражданского общества, института уполномоченных по правам человека на федеральном уровне и в субъектах РФ, государственной и муниципальной службы.
В экономической сфере были приняты Гражданский,
Гражданский процессуальный, Арбитражный процессуальный, Воздушный, Градостроительный и другие кодексы.
Созданы правовые основы становления и развития гражданско-правовых отношений, реализации конституционных
прав на частную собственность и свободу законной предпринимательской деятельности, регулирующей роли государства в российской экономике. Урегулирован судебный
порядок разрешения экономических споров. Созданы опре-
167
деленные условия для эффективного перераспределения
собственности, развития малого предпринимательства, повышения активности инвестиционной деятельности. Принят
ряд законов, регулирующих правоотношения в отдельных
отраслях народного хозяйства.
В социальной сфере законодательство формировалось в
условиях изменения содержания государственных социальных гарантий. Базовым для регулирования основных отношений в этой сфере явился закон о прожиточном минимуме.
Кроме того, законодатели принимали законы о повышении
уровня минимальной заработной платы и минимальной пенсии, по изменению пенсионного обеспечения и социальной
защиты различных категорий граждан. Значительное число
законов было принято по вопросам семейных отношений,
культуры, науки, образования, охраны здоровья. Урегулирован порядок разрешения коллективных трудовых споров.
Приняты новые Трудовой и Семейный кодексы.
В бюджетной, налоговой и финансовой сфере созданы правовые основы бюджетного устройства, бюджетного
процесса и межбюджетных отношений, налоговой системы,
управления и контроля за состоянием государственного
долга. Постоянно совершенствовалось законодательство,
регулирующее деятельность Центрального банка РФ и банковской системы в целом, организацию страхового дела.
Приняты новые законы, обеспечивающие создание и функционирование рынка ценных бумаг, восстановление и защиту вкладов граждан, усиление контроля за соблюдением
финансового законодательства.
В сфере обороны и безопасности приведено в соответствие с Конституцией России и значительно расширено
законодательство по вопросам обороны. Впервые урегулированы участие России в международных миротворческих
акциях и военно-техническое сотрудничество Российской
Федерации с иностранными государствами. Реформировано
уголовное и уголовно-исполнительное законодательство.
Усовершенствовано законодательство о правоохранитель-
168
ных органах и их деятельности, регламентирован оборот
оружия и наркотических средств.
В сфере природопользования и охраны окружающей
среды созданы определенные условия для рационального
использования и восстановления природных ресурсов, урегулирован ряд вопросов обеспечения экологической безопасности хозяйственной и иной деятельности.
В сфере международных отношений Российской Федерации законодательно установлен порядок заключения выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации, регламентированы процедуры внесения,
рассмотрения и принятия закона о ратификации (денонсации) международных договоров Российской Федерации.
В результате схема правовых взаимоотношений субъектов законотворчества значительно усложнилась. Возможно
ли в этих условиях обеспечить единство законодательства в
таком большом и сложном организме, каким является наше
государство?
Для этого, как показывает практика, требуется выполнение ряда условий.
1. Необходима единая общегосударственная программа
законотворчества. Она должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской
Федерации и уровень местного самоуправления. Такая программа — это план развития всего законодательства в целом,
в котором каждому субъекту законотворчества определено
особое место, чтобы он мог на основании данного документа выработать собственную стратегию законотворчества по
крайней мере на десятилетие вперед. К сожалению, пока
целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Существуют лишь отдельные документы:
а) послания Президента России, в которых обозначены
некоторые ориентиры и приоритеты законотворчества;
б) программа Правительства России, которую оно само
себе утвердило, проинформировав об этом Государственную Думу;
169
в) план законопроектных работ Государственной Думы,
сводка предложений субъектов законодательной инициативы; какой-либо концепции законотворчества он не содержит.
Разработать целостную программу законотворческих
работ ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации,
ни объединениям муниципальных образований самим по
себе, по отдельности, такая задача не под силу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех
перечисленных субъектов.
2. Следующий фактор обеспечения единства и системности законодательства — деятельность Конституционного
Суда. Это специализированный орган, который дает толкование Конституции, признает законы конституционными
либо неконституционными, а также решает споры о компетенции.
Подчеркивая ключевую роль Конституционного Суда в
обеспечении единства правовой системы, хотелось бы отметить, что остаются нерешенными многие важные проблемы. Первая и самая главная задача, от которой напрямую
зависит эффективность конституционного правосудия, —
разработка механизма исполнения решений Конституционного Суда. Да, Конституционный Суд может признать нормативный акт не соответствующим Конституции, но практика
показывает, что ни Государственная Дума, ни субъекты Федерации отнюдь не торопятся изменять или отменять подобные решения. Более того, некоторые признанные неконституционными положения переносятся во вновь принимаемые
нормативные акты.
Все более остро ощущается необходимость в укреплении института федерального вмешательства. В тех случаях,
когда открыто попираются нормы Конституции, законов, не
исполняются решения Конституционного Суда, должен действовать эффективный правовой институт принуждения.
3. Третий механизм обеспечения единства правовой си-
стемы, на который следует обратить внимание, — это вза-
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]