Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовая политика России на современном этапе. Учебное пособие
.pdf
в) принять федеральный закон с учетом предложений
Президента;
г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту и при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней
своих представителей;
д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.
Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции России могут вноситься Президентом России, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством
России, законодательными (представительными) органами
субъектов Российской Федерации, а также группой численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или
депутатов Государственной Думы.
В соответствии со ст. 135 Конституции России положения глав 1, 2 и 9 Конституции России не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.
Поправки к главам 3—8 Конституции России обсуждаются, и голосование проводится по каждой поправке в отдельности. Поправка считается одобренной, если за ее одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа
депутатов Государственной Думы.
После постатейного обсуждения и голосования поправок к главам 3—8 Конституции России Государственная
Дума принимает закон Российской Федерации о поправках
к главам 3—8 Конституции России в целом. Закон считается
принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями
голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУДОВ
Судебную систему России в соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г.
«О судебной системе Российской Федерации» (с последую-
151
щими изменениями и дополнениями) составляют федеральные суды, к которым относятся Конституционный Суд РФ,
суды общей юрисдикции, арбитражные суды и суды субъектов Российской Федерации, включая конституционные
(уставные) суды субъектов Федерации и мировых судей.
Акты судебных органов весьма разнообразны. Конституционный Суд РФ принимает решения в форме постановлений, заключений либо определений. Иные федеральные
суды при рассмотрении дел в первой инстанции вправе выносить приговоры, решения и определения. Суды, пересматривающие дела в апелляционном, кассационном порядке
и в порядке надзора, выносят постановления. Верховный
Суд РФ наделен также правом дачи разъяснений по вопросам судебной практики. Все эти акты по своей природе являются правовыми. Правовой акт — это письменный документ,
принятый правомочным субъектом права (государственным
органом, местным самоуправлением, институтами прямой
демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный
на регулирование общественных отношений. Особый интерес поэтому представляет вопрос о нормативности актов судебной власти.
Проблема судебного правотворчества для Российской
Федерации не является новой, однако подходы к ней в последнее время изменились достаточно радикально. В отечественной теории права долгие годы превалировала точка
зрения, согласно которой суды могли осуществлять лишь
официальное толкование закона, не создавая новых норм,
поскольку они не наделены действующим законодательством нормотворческой функцией и являются по своей природе органами правоприменительными, а создание норм
согласно классическим канонам теории разделения властей, лежащей в основе государственного устройства РФ,
остается прерогативой законодательных органов. Вместе с
тем никто не отрицает права органов исполнительной власти издавать нормативные акты, несмотря на то, что это
также противоречит данной теории.
152
Общеобязательным (нормативным) характером обладают и такие акты органов судебной власти, как решения Конституционного Суда РФ, постановления пленумов Верховного Суда РФ, подлежащие соблюдению всеми субъектами
права. Все это подтверждает невозможность абсолютного
разделения различных ветвей власти исходя из критерия
нормотворчества. Более правильной, на наш взгляд, представляется точка зрения, высказанная Р. З. Лившицем: «Государственная власть осуществляется тремя основными
ветвями: законодательством, управлением, правосудием.
Средством осуществления власти служат прежде всего правовые нормы. Поэтому основными видами правовых норм
следует считать акты законодательства, управления и правосудия». Необходимо также заметить, что в действующем
законодательстве отсутствуют нормы, запрещающие судебным органам принимать нормативные акты.
В последние годы многие российские ученые и практики
заявляют о необходимости официального признания права
судебных органов создавать нормы. Вместе с тем очевидно,
что данный вопрос может быть урегулирован на законодательном уровне в отношении судебной системы в целом,
так как это связано с коренным изменением принципов, на
которых строится судебная власть в России.
5. ПРАВОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Правотворчество — одно из приоритетных направлений
деятельности местного самоуправления, посредством которого реализуются его властные полномочия по управлению
местным сообществом в рамках муниципального образования. В результате правотворчества создаются общеобязательные в рамках муниципального образования правила
поведения — нормы, воплощаемые в принимаемых местным
самоуправлением актах, которые в силу этого приобретают
нормативный правовой характер (уставы муниципального
153
образования, решения и постановления органов местного
самоуправления и др.). Право местного самоуправления на
осуществление правотворчества (нормотворчества) коренится в его социальной природе и юридически закрепляется
в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»
1
признающем правовой характер актов местного самоуправления, и уставе муниципального образования.
Правовое регулирование нормотворчества органов
местного самоуправления осуществляется на трех уровнях.
На уровне Российской Федерации закрепляется право населения на осуществление местного самоуправления, устанавливаются федеральные государственные гарантии местного самоуправления, определяются общие принципы его
организации. На уровне субъекта федерации конкретизируются принципы организации и функционирования системы
местного самоуправления и гарантии его осуществления,
принимаются конкретные нормы, упорядочивающие организацию и деятельность местного самоуправления, определяющие роль местного самоуправления в структуре власти в регионе, закрепляются важнейшие права населения в
сфере местного самоуправления, устанавливаются основы
взаимодействия органов государственной власти субъекта
федерации с органами местного самоуправления. На муниципальном уровне предусматриваются гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного
значения, порядок формирования органов местного самоуправления и их деятельности, определяются статус депутатов представительных органов, структура и полномочия
органов и должностных лиц местного самоуправления, экономическая и финансовая основы местного самоуправления, и регламентируются другие вопросы, связанные с его
практическим осуществлением.
,
1
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
154
В ходе правотворческой деятельности на уровне муниципального образования производится регулирование населением вопросов местного значения. Оно может осуществляться в форме как непосредственного нормотворчества
населения (саморегулирования) путем принятия правовых
актов на собраниях (сходах) или на местных референдумах,
так и опосредствованного — через представительные органы местного самоуправления, через его исполнительные
органы и должностных лиц. При этом приоритет в области
нормотворчества принадлежит представительным органам,
в исключительном ведении которых находится издание актов по важнейшим вопросам функционирования муниципального образования, а также актов, затрагивающих права
и свободы граждан.
Нормативные акты органов местного самоуправления
устанавливают правовой статус муниципального образования, определяют структуру представительных и исполнительных органов местного самоуправления, разграничивают
их полномочия, регулируют организацию самоуправления
внутри муниципалитетов, закрепляют систему территориального общественного самоуправления и т. д. Представительные органы местного самоуправления утверждают
бюджет и бюджетный процесс, устанавливают, изменяют и
отменяют местные налоги и сборы, заключают договоры с
органами государственной власти, передающими им государственные полномочия, а также договоры с другими муниципальными образованиями.
Особое место в системе актов местного самоуправления
принадлежит уставу муниципального образования, который
представляет собой своего рода конституцию последнего.
В нем закрепляются нормы учредительного характера, конституирующие данное муниципальное образование и систему местного самоуправления на его территории. Уставу
принадлежит ведущая роль в регулировании вопросов нормотворчества местного самоуправления. Среди актов, принимаемых на муниципальном уровне, устав обладает наибольшей юридической силой.
155
Помимо решения вопросов сугубо местного значения,
органы местного самоуправления принимают акты, связанные с осуществлением государственных полномочий, переданных им субъектом Российской Федерации. Такая передача может осуществляться двумя способами: во-первых,
законом субъекта Федерации, на основе которого органы
местного самоуправления выносят решения о принятии
на себя выполнения указанных полномочий; во-вторых,
на основе договора, заключаемого между субъектом Федерации и органом местного самоуправления. И в том, и
в другом случае требуется решение как государственного
органа, передающего полномочия, так и органа местного
самоуправления, принимающего на себя их исполнение.
В одностороннем порядке субъект Российской Федерации
не вправе навязать муниципальному образованию выполнение государственных функций. Порядок делегирования
государственных полномочий органам местного самоуправления подлежит урегулированию законом субъекта Российской Федерации.
Договоры о передаче государственных полномочий
органам местного самоуправления носят нормативный характер. Будучи разновидностью договоров, заключаемых
в рамках публичного права, они имеют особую правовую
природу. Специфика этих договоров состоит в том, что их
участники — субъекты публичного права, а их предмет —
публично-правовые отношения. Поэтому порядок их подготовки и заключения должен регулироваться специальным
законом субъекта Российской Федерации.
6. СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ
Итак, право — это система норм, институтов, подотраслей и отраслей права, находящихся во взаимосвязи и взаимодействии. Однако его реализация в современном мире
осуществляется на базе конкретных нормативных правовых
актов, составляющих уже другую систему — систему за-
156
конодательства. И первый вопрос, который в связи с этим
возникает: как соотносятся эти две системы? Конечно, если
стоять на точке зрения нормативной теории, этого вопроса
нет, поскольку согласно этой теории закон есть лишь одна
из форм права. Однако в реальной жизни ситуация выглядит не так однозначно.
Законодательство, как и право, тоже имеет свою систему, под которой понимается его внутреннее строение. При
этом часть отраслей права имеет точно совпадающие с ними
отрасли законодательства, например, уголовное законодательство и право. Другие — еще не имеют строго определенной отрасли законодательства, скажем, аграрное право.
Наконец, в системе законодательства существуют отрасли,
которые имеют комплексный характер и не совпадают с какими-либо отраслями права.
Что же необходимо, чтобы уяснить соотношение права и
законодательства? Прежде всего установить различия между этими понятиями. Таких различий несколько.
Как известно, основным элементом системы права является норма, основной же элемент системы законодательства — нормативный акт.
Система права всегда первична, что же касается системы законодательства, то она является производной, возникающей на основе системы права.
Система права представляет собой содержание правового регулирования, а система законодательства — это его
форма.
Система права имеет только отраслевое строение, а система законодательства может структурироваться в зависимости от субъективного критерия: по отраслям, иерархически, по территории и т. д.
Система права и система законодательства различаются
и по объему. Кроме законодательства право оформляется
и в юридических обычаях, и в нормативных договорах, и
в юридических прецедентах, законодательство — совокупность нормативных правовых актов, которая не охватыва-
157
ет всего разнообразия нормативности, но включает в себя
кроме формулировок норм и иные элементы — преамбулы,
названия разделов, глав и т. д.
Наконец, если система права складывается объективно,
как результат развития общественных отношений, то система законодательства зависит от законодателя, т. е. субъективна.
Система законодательства — это определенная совокупность нормативных правовых актов, характеризующих состояние и степень разработанности той или
иной национальной правовой системы. Другими словами,
это внешнее выражение системы права в четких, формально-определенных актах — документах.
В узком смысле — это система законов, в широком смысле — законов и подзаконных нормативных актов.
В юридической литературе различия между системами права и законодательства в наиболее общем виде были
сформулированы в ходе третьей научной дискуссии о системе права: 1) несовпадение объема; 2) различия по соотношению объективного и субъективного; 3) различие в
системообразующих факторах системы права и системы
законодательства; 4) неодинаковый уровень структурной
упорядоченности, целостности (система права, в отличие
от системы законодательства, является самоорганизующейся системой); 5) различие в соотношении статических и
динамических свойств: система права более устойчива, инвариантна, чем система законодательства; 6) эти системы
имеют определенные различия в закономерностях функци-
1
онирования и развития
.
Система законодательства формируется в длительном
процессе разработки правовых норм, обнародования их в
официальных актах и систематизации этих актов, имеет
сложную структуру. В. Д. Перевалов и В. И. Леушин в за-
1
См.: Система советского права и перспективы ее развития
// Советское государство и право. 1982. № 6—8.
158
висимости от критериев выделяют горизонтальную, вертикальную, федеративную и комплексную системы законодательства.
Горизонтальная структура законодательства создается на основе вычленения предмета правового регулирования, т. е. определенного круга общественных отношений
и метода правого регулирования. На базе данных критериев
вычленяются отрасли законодательства, соответствующие
отраслям системы права: конституционное право — конституционное законодательство, трудовое право — трудовое
законодательство, гражданское право — гражданское законодательство, административное право — административное законодательство и т. д.
Вертикальная структура законодательства строится
на основе иерархии нормативных правовых актов по их юридической силе. На вершине системы нормативных правовых актов Российской Федерации находится Конституция,
ниже — законы, указы Президента, постановления Правительства, нормативные акты местных органов власти.
В федеративной структуре законодательства в
соответствии со ст. 65 Конституции РФ выделяются
следующие уровни нормативных правовых актов Российской Федерации:
y федеральное законодательство (Конституция РФ, ко-
дексы, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства и иные нормативные акты Федерации);
y законодательство субъектов Российской Федерации —
республик в составе Российской Федерации (конституции,
законы и иные нормативные акты), краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения — Москвы, Санкт-Петербурга (уставы, законы,
постановления глав администраций и иные нормативные
акты); законодательство органов местного самоуправления
(решения, постановления).
Кроме названных элементов в структуру законодатель-
ства входят также блоки нормативных правовых актов,
159
регулирующих различные сферы общественной жизни —
комплексное законодательство. К нему относятся лесное,
водное, земельное, экологическое, транспортное законодательство, нормативные акты, определяющие правовое положение отдельных социальных групп (молодежи, женщин,
инвалидов, ветеранов)
1
.
ИНФОРМАЦИЯ К РАЗМЫШЛЕНИЮ
Тенденции развития системы права и системы
законодательства России
Определяющее влияние на развитие права оказывают
социально-экономические и политические преобразования
в стране. Они ведут к существенному изменению содержания права и обновлению законодательства. В. Д. Перевалов
и В. И. Леушин выделяют в развитии системы права и законодательства три группы тенденций: 1) общие, характерные
как для системы права, так и для системы законодательства; 2) тенденции развития структуры права; 3) тенденции
совершенствования законодательства.
К общим тенденциям относятся следующие:
1. Постепенное изменение соотношения «человек и
право». Речь идет о создании такой правовой системы,
где в центре внимания человек, его права и свободы. База
для таких изменений заложена в Декларации прав и свобод человека и гражданина, Конституции РФ, Гражданском
кодексе РФ, ряде других нормативных актов. Постепенно
происходит также изменение соотношения методов правового регулирования: переход от императивных к диспозитивным методам, преобладание общедозволительного типа
регулирования в отношениях между людьми. Речь идет о
неуклонном расширении сферы действия частного права.
В результате в настоящее время происходит выравнивание
1
См.: Теория государства и права / Под ред. В. М. Корельско-
го, В. Д. Перевалова. С. 318—320.
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]