Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (4-е издание перер
.pdf
Рецензент: С.Ю. Зюзин
Р.В. Амелин, Е.С. Ведяева, А.М. Викулов, Е.А. Григорьева,
А.А. Гребенникова, М.М. Мокеев, А.В. Филатова, С.Е. Чаннов
Комментарий к
Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ
«Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»
2014
УДК 342
ББК 67.401
Амелин Р.В., Ведяева Е.С., Викулов А.М., Григорьева Е.А., Гребенникова А.А.,
Мокеев М.М., Филатова А.В., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля
2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных
услуг» (4-е издание переработанное и дополненное).
© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2014
Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону
от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и
муниципальных услуг» (далее — Закон). В комментарии проанализированы социально-
экономические причины принятия Закона, раскрываются наиболее значимые и противоречивые
его моменты; приводятся примеры практического применения законодательных норм. Авторами
исследовано большое количество норм смежного законодательства и подзаконных актов,
положения которых в той или иной степени затрагивают сферу действия Закона.
Комментарий предназначен для практикующих специалистов, студентов, преподавателей
юридических вузов и факультетов, а также иных субъектов — получателей государственных и
муниципальных услуг.
При подготовке комментария использованы нормативные правовые акты по состоянию на
21 июля 2014 года.
2
Рецензент: Зюзин Сергей Юрьевич — к.э.н., доцент, первый заместитель министра
Министерства по делам территориальных образований Саратовской области — начальник
управления по взаимодействию с территориями и выборными органами местного самоуправления.
Авторы:
Амелин Роман Владимирович — кандидат юридических наук, заместитель заведующего
кафедрой прикладной информатики механико-математического факультета Саратовского
государственного университета им. Н.Г. Чернышевского. Автор (соавтор) более 20 научных и
учебных работ.
Ведяева Екатерина Сергеевна — декан факультета экономики и менеджмента, доцент
кафедры менеджмента Саратовского социально-экономического института (филиала) ФГБОУ
ВПО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова», декан факультета
государственного и муниципального управления Поволжского института управления имени П.А.
Столыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте
РФ, к. ф.-м. н., в сфере профессиональных интересов проблемы развития электронного
правительства, оказание (предоставление) государственных и муниципальных услуг в
электронном виде, организация предоставления государственных и муниципальных услуг и др.
Викулов Александр Михайлович — заведующий кафедрой, профессор кафедры
государственного и муниципального управления Поволжского института управления имени П.А.
Столыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте
РФ, доктор социологических наук. Независимый эксперт в конкурсных, аттестационных и других
комиссиях органов исполнительной власти Саратовской области и территориальных органов
федеральных органов государственной власти в Саратовской области. Участник рабочей группы
по разработке ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления».
Возглавлял областную комиссию по вопросам федеративных отношений и местного
самоуправления. Область научных интересов – государственное и муниципальное управление,
федеративные отношения, местное самоуправление, технологии оценки эффективности
деятельности органов власти, совершенствование организации государственной и муниципальной
службы и др.
Григорьева Елена Александровна — помощник арбитражного управляющего,
юрисконсульт ОАО «Оренбургская губернская компания»; автор ряда комментариев к
федеральному законодательству в сфере судопроизводства, в том числе комментариев к ФЗ от 14
марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»; ФКЗ от 9
ноября 2009 г. № 4-ФКЗ «О дисциплинарном судебном присутствии» и др.
Гребенникова Анна Александровна — кандидат исторических наук, профессор кафедры
государственного и муниципального управления Поволжского института управления имени П.А.
Столыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте
РФ. Является автором (соавтором) более 60 учебных пособий, в том числе: «Основы организации
муниципального управления», «Система государственного управления», «История
государственного управления и муниципального самоуправления России», «Муниципальное
право России» и др., а также ряда комментариев к федеральным законам, в том числе к ФЗ от 6
октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».
Мокеев Максим Михайлович — к.ю.н., доцент кафедры государственного и
муниципального управления Поволжского института им. П.А. Столыпина ФГБОУ ВПО «РАНХ и
3
ГС при Президенте РФ», входит в состав рабочих групп при органах исполнительной власти
Саратовской области по внедрению механизмов управления по результатам; стандартизации и
регламентации государственных функций и услуг; оптимизации функций органов исполнительной
власти; модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти
области.
Филатова Анна Валериевна — заместитель директора научно-исследовательского
института Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, доктор
юридических наук, профессор кафедры административного и финансового права Российской
правовой академии Минюста России, профессор кафедры административного и уголовного права
Поволжского института управления им. П.А. Столыпина, руководитель Центра независимой
правовой экспертизы; автор (соавтор) более 100 научных и учебных работ.
Чаннов Сергей Евгеньевич — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедры
служебного и трудового права Поволжского института им. П.А. Столыпина Российской академии
народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Автор (соавтор) более 160
научных и учебных работ, в том числе опубликованных в ведущих российских издательствах и
журналах, включенных в перечень ВАК, комментариев к федеральным законам. На постоянной
основе оказывает консультационные услуги государственным и муниципальным служащим, а
также выборным должностным лицам органов государственной власти и местного
самоуправления как в Саратовской области, так и в других субъектах РФ, выступал в качестве
эксперта по вопросам государственной службы и местного самоуправления для различных
организаций, участвовал в подготовке документов нормативного характера для органов
государственной власти и местного самоуправления, в том числе Администрации Президента РФ,
Правительства Саратовской области, администрации ЗАТО г. Заречный Пензенской области и др.
4
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ
"Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"
(с изменениями и дополнениями от: 6 апреля, 27 июня, 1, 11, 18 июля, 3 декабря 2011 г., 28 июля 2012 г.,
5 апреля, 2, 23 июля, 21, 28 декабря 2013 г., 23 июня, 21 июля 2014 г.)
Принят Государственной Думой 7 июля 2010 года
Одобрен Советом Федерации 14 июля 2010 года
Введение
Результаты реформирования системы государственного и муниципального управления
показали, что работа органов исполнительной власти по организации предоставления
государственных и муниципальных услуг в настоящее время осуществляется не на должном
уровне. В то время как управление оказанием публичных услуг служит важнейшей составной
частью управленческого процесса, т.к. именно через систему услуг обеспечивается качество
жизни населения.
Качество жизни человека является важнейшим понятием, определяющим основные
направления деятельности органов государственной и муниципальной власти и формирования
государственной и муниципальной политики. Под качеством жизни понимается система
показателей уровня жизни (например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, уровень
материального благосостояния, состояние окружающей среды, возможность получить
образование, удовлетворять культурные и досуговые потребности, доступ к информации,
возможность передвижения и т.п.), а также степень их удовлетворения.*(1) Задача органов
государственного управления и органов местного самоуправления в повышении качества жизни
населения состоит в создании комфортной среды проживания и предоставления соответствующих
публичных услуг. В этом смысле государственную и муниципальную политику можно
рассматривать как систему мер, направленную на повышение качества жизни населения и
комплексное социально-экономическое развитие территорий.
Функция предоставления государственных и муниципальных услуг населению является
первичной функцией в деятельности органов государственного и муниципального управления.
Именно по качеству оказания публичных услуг жители оценивают эффективность деятельности
органов государственного управления и органов местного самоуправления. Качество организации
и предоставленных бюджетных услуг, а не своевременность и объемы бюджетного
финансирования являются мерой оценки эффективности деятельности органов и должностных
лиц государственного и муниципального управления. Так, например, Указом Президента РФ от 28
апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов» установлены количественные и качественные
показатели оценки деятельности органов местной власти.
Сегодня деятельность органов и должностных лиц государственного и муниципального
управления направлена на повышение качества предоставления государственных и
муниципальных услуг, выбор и использование оптимальных способов организации
предоставления публичных услуг с учетом всех принципов и факторов, внедрение и развитие
прогрессивных рыночных механизмов в сочетании с мерами социальной поддержки населения.
Управление процессом организации и предоставлением государственных и муниципальных услуг
является важнейшей составной частью государственного и муниципального управления.
5
Процесс организации предоставления публичных услуг, выбор наиболее объективных
показателей оценки эффективности услуг и способов их оплаты, сочетание частного и
бюджетного финансирования услуг в различных сферах общественной жизни, организация
взаимодействия государственного, муниципального и частного секторов экономики при оказании
государственных и муниципальных услуг является одним их ключевых моментов искусства
управления.
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением
государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти,
органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного
самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее - органы
местного самоуправления).
2. Действие настоящего Федерального закона распространяется также на деятельность организаций,
участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 настоящей статьи государственных и
муниципальных услуг.
2.1. Действие настоящего Федерального закона, за исключением главы 4 и статьи 29 настоящего
Федерального закона, распространяется на отношения, возникающие в связи с предоставлением
Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" государственных услуг в установленной
сфере деятельности.
3. Услуги, предоставляемые государственными и муниципальными учреждениями и другими
организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание
(заказ), подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг и предоставляются в
электронной форме в соответствии с настоящим Федеральным законом в том случае, если указанные
услуги включены в перечень, установленный Правительством Российской Федерации. Высший
исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе утвердить
дополнительный перечень услуг, оказываемых в субъекте Российской Федерации государственными и
муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное
задание (заказ) субъекта Российской Федерации или муниципальное задание (заказ), подлежащих
включению в реестр государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме
в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Комментарий к ст. 1
1. Данная статья определяет сферу действия комментируемого Закона. Часть 1 определяет
перечень органов государственного и муниципального управления, предоставляющих
государственные и муниципальные услуги.
1) федеральные органы исполнительной власти.
Исполнительная власть часто именуется административной властью, т.к. представляет
собой исполнительно-распорядительную, организационную деятельность государства. Она
6
обладает наиболее разветвленной системой соподчиненных друг другу государственных
органов.*(2)
Высшим исполнительным органом государственной власти является Правительство РФ —
коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти РФ. Правительство
РФ осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ, Федерального конституционного
закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Регламенте
Правительства РФ, принятом постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260. В
состав Правительства РФ входят назначаемые Президентом РФ Председатель Правительства РФ
(с согласия Государственной Думы РФ), его заместители и федеральные министры (по
предложению Председателя Правительства РФ).
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти» систему федеральных органов исполнительной
власти составляют:
федеральные министерства — федеральный орган исполнительной власти,
осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-
правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ в
данной сфере деятельности, Федеральное министерство возглавляет входящий в состав
Правительства РФ министр;
федеральные службы — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные
функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны
государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности,
Федеральную службу возглавляет руководитель (директор). Федеральная служба по
надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;
федеральные агентства — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в
установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по
управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за
исключением функций по контролю и надзору, Федеральное агентство возглавляет
руководитель (директор) и оно может иметь статус коллегиального органа.
Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых
осуществляет Правительство РФ, называют административными органами. Порядок
взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении служб и агентств,
полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими
своих функций определены в Положениях об этих органах, утверждаемых соответственно
Президентом РФ или Правительством РФ.
Федеральные органы исполнительной власти имеют право формировать территориальные
органы. Правила их организации и деятельности отражены в ст. 78 Конституции РФ и Типовом
регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном
Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452. Территориальные органы
федеральных органов исполнительной власти образуются для осуществления полномочий
федерального органа исполнительной власти на определенной территории в соответствии с
единой схемой их размещения, на основании приказа федерального органа исполнительной
власти. Схема размещения подготавливается федеральным органом исполнительной власти и
вносится его руководителем в Правительство РФ или соответствующее федеральное
министерство*(3);
7
2) органы государственных внебюджетных фондов (см. ст. 144 Бюджетного кодекса РФ):
Пенсионный фонд РФ;
Фонд социального страхования РФ;
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;
3) исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» (ст. 17) устанавливает систему органов исполнительной власти
во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Структура
исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим
должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Правительство области является высшим, постоянно действующим, коллегиальным
органом исполнительной государственной власти области, наделенным общей компетенцией.
Членами Правительства области являются: Губернатор области; вице-губернатор области; первые
заместители Председателя Правительства области; заместители Председателя Правительства
области; министры Правительства области.
Центральные исполнительные органы государственной власти области, формирующиеся
Правительством области. К ним относятся министерства, комитеты и главные управления области.
Например, Министерство финансов; Министерство экономики; Министерство
внешнеэкономических связей; Министерство промышленности и науки; Министерство сельского
хозяйства и продовольствия; топливно-энергетический комитет; комитет по физической культуре
и спорту; комитет по туризму; комитет по делам молодежи; комитет по развитию
предпринимательства; главное контрольное управление; главное управление региональной
безопасности; главное управление по труду и социальным вопросам; главное управление записи
актов гражданского состояния; главное управление архитектуры и градостроительства.
Основной особенностью организации исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ является двухуровневая система правового регулирования, обусловленная
следующими факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между
Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью обеспечения единства
системы органов исполнительной власти. С одной стороны, субъекты РФ самостоятельно
формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. С другой, федеральные
органы исполнительной власти и органы власти субъектов РФ образуют единую систему органов
исполнительной власти в Российской Федерации. В результате на территории каждого субъекта
РФ взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные
территориальные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта РФ, а также
органы местного самоуправления*(4);
4) местные администрации.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) наличие
местной администрации является обязательным в структуре органов местного самоуправления.
Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального
образования, возглавляемым главой местной администрации на принципах единоначалия.
Местная администрация осуществляет следующие функции: исполнение федеральных
законов, законов субъекта РФ, муниципальных правовых актов; разработка проекта местного
8
бюджета, исполнение местного бюджета, разработка отчета о его исполнении; разработка
проектов программ социально-экономического развития муниципального образования,
исполнение данных программ, разработка отчета об их исполнении; распоряжение имуществом,
находящимся в муниципальной собственности и т.п. Местная администрация также наделяется
уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и
полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам
местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.*(5)
Структура местной администрации состоит, как правило, из следующих элементов:
руководящее звено (глава местной администрации и его заместители);
аппарат местной администрации, состоящий из отделов и лиц, оказывающих содействие
руководителям;
функционально-отраслевое звено: департаменты, управления, комитеты, отделы (например,
управление организационно-контрольной работы; управление здравоохранения;
управление культуры; управление образования; управление по делам физической культуры
и спорта; управление архитектуры и градостроительства);
территориальное звено (территориальные структурные единицы местной
администрации)*(6);
5) иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-
распорядительные полномочия.
Органы местного самоуправления — это выборные и другие органы, наделенные
полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов
государственной власти. Это специфическая система власти, которая, учитывая все местные
факторы, выступает в интересах своего населения.*(7)
Иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-
распорядительные функции, могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований.
Иногда под иными исполнительными органами местного самоуправления понимают районные
администрации в городе. Эта позиция является ошибочной, т.к. данные администрации не
являются самостоятельными органами местного самоуправления, а выполняют функции
территориальной структурной единицы администрации города. Роль исполнительных органов
местного самоуправления достаточно велика, т.к. именно эти органы осуществляют
организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на
исполнение нормативно-правовых актов, осуществление собственной компетенции в целях
организации предоставления муниципальных услуг.
Под публичной услугой, как правило, понимают предоставление государственными
органами или органами местного самоуправления через подведомственные им учреждения и
организации либо безвозмездно, либо по регулируемым данными органами ценам услуг
гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты
населения и в других областях, установленных федеральными законами.
Государственная и муниципальная деятельность реализуется через систему
государственных и муниципальных услуг, предоставление которых обеспечивает те или иные
составляющие качества жизни.
Государственные и муниципальные услуги — это услуги, которые предоставляются в месте
проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы государственного
управления и органы местного самоуправления несут определенную ответственность.
9
Под государственными и муниципальными услугами также можно понимать деятельность
органов исполнительной власти (учреждения) в соответствии со своей компетенцией по
исполнению запроса физического и юридического лица о признании, установлении, изменении
или прекращении его прав и обязанностей, установлении юридических фактов, получении
материальных и финансовых средств в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, а
также о предоставлении документированной информации (более подробно о понятии термина
«государственная и муниципальная услуга» см. комментарий к ст. 2).
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет, что нормы комментируемого Закона
распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении
государственных и муниципальных услуг, но не являющихся ни государственными, ни
муниципальными организациями. В данном случае речь идет об услугах (работах) коммерческих и
некоммерческих организаций, которые необходимы для организации предоставления
государственных и муниципальных услуг.
Организация государственных и муниципальных услуг — отношения между
муниципальными образованиями в лице их органов, поставщиками (производителями услуг,
оказываемых в той или иной форме) и населением (потребителями услуг), обеспечивающие
удовлетворение потребностей местного сообщества. Предоставление публичных услуг состоит в
обеспечении гарантированного предоставления данных услуг на территории региона и
муниципальных образований, а не в их предоставлении именно государственными и
муниципальными органами и организациями. Соответственно выделяют две основные формы
организации предоставления публичных услуг:
а) коммерческие организации (хозяйственные общества, индивидуальные
предприниматели, межрегиональные и межмуниципальные хозяйственные общества,
хозяйственные общества с участием государства и муниципального образования, государственные
и муниципальные унитарные предприятия и т.п.);
б) некоммерческие организации (некоммерческие организации без участия государства и
муниципального образования, некоммерческие организации с участием государства и
муниципального образования, некоммерческие партнерства, учреждения, фонды,
межрегиональные и межмуниципальные некоммерческие организации, государственные и
муниципальные учреждения, органы территориального общественного самоуправления,
товарищества собственников жилья и т.п.).*(8)
При принятии решения о выборе способа предоставления публичных услуг следует
учитывать такие факторы, как нормы законодательства; состояние рынка данной услуги;
источники финансирования предоставления услуги (средства федерального, регионального или
местного бюджета, оплата услуг потребителями, смешанные) и их соотношение; соразмерность
избираемого способа организации объему предоставляемых услуг (экономическая
обоснованность); общие тенденции развития данной услуги на российских и зарубежных рынках и
специфические особенности территории.
Комментируемый Закон (за некоторыми исключениями) распространяется также на
отношения, возникающие в связи с предоставлением Государственной корпорацией по атомной
энергии «Росатом» государственных услуг в установленной сфере деятельности. В качестве
исключения выступают положения гл. 4 (об организации предоставления государственных и
муниципальных услуг в многофункциональных центрах) и ст. 29 (об обеспечении реализации
положений настоящего Закона) комментируемого Закона.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]