Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» (2-е издание переработанное и дополненное)
.pdf
экологической экспертизы, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической
экспертизе, и другим заинтересованным лицам.
Исходя из статистических данных, с сожалением можно констатировать, что законодательно
закрепленный институт общественной экологической экспертизы практически не работает. В
частности, в Хабаровском крае существуют единичные случаи проведения общественной
экологической экспертизы (в среднем два раза в год). В большинстве случаев лица, планирующие
осуществление хозяйственной деятельности, способной оказать вредное воздействие на
окружающую среду, игнорируют требование законодательства об участии общественности в
проведении экологической экспертизы*(39).
Правомочие третье — осуществлять общественный контроль. В формируемом правовом
механизме взаимодействия общества и природы имеется существенный сдвиг в направлении его
демократизации. Важно то, что граждане и общественные экологические объединения получили
некоторые возможности участвовать в рамках права в обеспечении выполнения или контроле за
выполнением экологических требований в предпринимательской и управленческой сферах на
стадиях подготовки и принятия хозяйственных и управленческих экологически значимых решений.
Речь идет о возможностях реализации ими контрольных функций в рамках ряда следующих
процедур, в большей или меньшей степени урегулированных в законодательстве.*(40)
Согласно ст. 68 ФЗ «Об охране окружающей среды» общественный экологический контроль
осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и
предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Подчеркнем,
что данные важнейшие цели преследует не только общественный экологический контроль, но и
другие его виды. Они же достигаются при осуществлении экологической экспертизы и иных
функций экологического управления.
Общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными
некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии
с законодательством. Данный вид контроля основывается на нормативных правовых актах,
предусматривающих участие общественности в принятии решений, способных повлиять на
состояние окружающей среды, и доступ граждан и их объединений к экологической информации.
Так, например, статьями 11 и 12 ФЗ «Об охране окружающей среды» предусмотрено, что граждане и
их объединения в данной сфере вправе:
предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;
принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе
подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных
акциях, не противоречащих российскому законодательству;
обращаться в органы государственной власти РФ и субъектов РФ, органы местного
самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам,
касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и
получать своевременные и обоснованные ответы;
организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам
проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может
нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, и
другие.
В части 3 ст. 68 ФЗ «Об охране окружающей среды» говорится, что результаты
общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти и
41
органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в установленном
законодательством порядке.
Выделяются следующие формы проведения общественного экологического контроля:
а) общественные слушания и их специфическая форма — парламентские слушания;
б) референдумы;
в) общественная экологическая экспертиза;
г) обращения в средства массовой информации;
д) направление жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суд.
Общественный экологический контроль осуществляется общественными объединениями и
иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в
соответствии с законодательством. Результаты общественного экологического контроля,
представленные в органы государственной власти РФ и субъектов РФ, органы местного
самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном
законодательством.
Столь общее правовое регулирование не позволяет ответить на ряд вопросов, которые
необходимы для реализации общественного экологического контроля на практике: какие права есть
у общественных контролеров; как ограничен общественный экологический контроль; каковы
объекты общественного экологического контроля; каковы юридические последствия проверки,
проведенной общественным инспектором.
В федеральном законодательстве порядок проведения общественного экологического
контроля установлен только применительно к общественному земельному контролю и к
общественному контролю за охраной водных биологических ресурсов.
К четвертому правомочию отнесено право проводить мероприятия по охране животного мира
и среды его обитания. Финансирование указанных программ осуществляется за счет общественных
организаций, к пятому — содействовать реализации соответствующих государственных программ.
3. Органы государственной власти при осуществлении своих полномочий в области охраны и
использования объектов животного мира и среды их обитания должны учитывать предложения и
рекомендации граждан и юридических лиц. Однако, к сожалению, в законодательстве не прописан
механизм учета мнения общественности, санкции за отказ от учета предложений граждан, ввиду
этого закрепленная норма остается во многом декларативной.
Вместе с тем, в последнее время предпринимаются определенные шаги по устранению
данного недостатка. Некоторые субъекты РФ предпринимают шаги по включению представителей
общественности в состав совещательных государственных органов. По этому вопросу возникали
споры и в судебной практике.
Так, прокурор Республики Мордовия обратился в суд с заявлением о признании
недействующим п. 11 ч. 1 Положения о Республиканской службе Республики Мордовия по охране,
контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания*(41) в
части, устанавливающей возможность включения в установленном порядке в состав коллегии,
образуемой в указанной Службе, представителей научно-исследовательских и иных организаций.
Однако Верховный Суд РФ посчитал, что из системного анализа п. 11 ч. 1 во взаимосвязи с иными
нормами указанного Положения следует, что коллегия, образуемая в составе службы, является
совещательным (коллегиальным) органом, принимаемые ей решения носят рекомендательный
характер.
При такой ситуации вывод суда первой инстанции, сводящийся к тому, что включение в
состав коллегии представителей научно-исследовательских и иных организаций не противоречит
42
федеральному законодательству, Судебная коллегия правомерно посчитала основанным на
правильном истолковании материальных норм закона, подлежащего применению по данному делу, а
решение об отказе в удовлетворении заявления законным и не подлежащим отмене (см. определение
СК по гражданским делам Верховного Суда от 17 сентября 2008 г. № 15-Г08-6).
4. Возможно также участие международных общественных организаций в охране и
устойчивом использовании объектов животного мира на территории Российской Федерации.
Участие международных общественных организаций в природоохранной деятельности на
территории России осуществляется в различных формах — в деятельности Гринпис, филиала
Всемирного фонда дикой природы, форумов и конгрессов по обеспечению биоразнообразия,
моральной и материальной поддержке ими особо охраняемых природных территорий и некоторых
аспектов научной экологической деятельности.
Российские правоохранительные органы наблюдают, чтобы международное сотрудничество
граждан РФ не наносило ущерба экологической и иным сферам безопасности России, о чем
свидетельствуют опубликованные в российских СМИ сообщения об уголовных делах на Никитина
(обвиняемого в передаче международной норвежской экологической организации Белуна сведений о
захоронении агрегатов атомных подводных лодок на Кольском полуострове) и на Пасько
(обвиняемого в опубликовании в Японии данных о сбросе российскими вооруженными силами в
Японское море отработанных ядерных отходов)*(42).
Глава II. Государственное управление в области охраны и использования объектов животного
мира
Статья 11. Государственное управление в области охраны и использования животного мира,
сохранения и восстановления среды его обитания
Государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляют
Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и специально уполномоченные государственные органы по охране,
федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды
их обитания.
Специально уполномоченные государственные органы по охране, федеральному государственному
надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания состоят из
федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по охране, федеральному
государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, а
также из органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия по
охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и
среды их обитания, их территориальных органов и государственных учреждений, находящихся в ведении этих
органов и выполняющих задачи по охране, федеральному государственному надзору и регулированию
использования объектов животного мира и среды их обитания.
Специально уполномоченные государственные органы по охране, федеральному государственному
надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания образуют систему
государственных органов управления, обеспечивающую осуществление комплексных мер по охране,
воспроизводству и устойчивому использованию объектов животного мира и среды их обитания.
Часть четвертая утратила силу с 1 января 2008 г.
43
Комментарий к ст. 11
1. Комментируемая статья посвящена государственному управлению в области охраны и
использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания
Управление — одна из основных категорий права, в том числе экологического права. Эта
категория, особенно категория «государственное управление», в экологическом праве является
всеми используемой, одной из важнейших по потенциалу, стоящей в каких-то отношениях в одном
ряду с категориями «право» и «законодательство», в современной науке она воспринимается совсем
не однозначно.
Вопрос определенности выражения понятий в праве и их адекватного восприятия весьма
актуален.
Как пишет профессор И.Л. Бачило, «по проблемам управления, и государственного
управления в том числе, существует огромная литература. Однако за последнее десятилетие сам
термин «государственное управление» подвергся остракизму, и многое уже осмысленное в этой
области не получило развития и адаптации к новым условиям»*(43).
Характерна позиция И.Л. Бачило в отношении сущности государственного управления.
Государственное управление она определяет как «организованное воздействие государства на
развитие процессов и отношений в обществе властно-правовыми методами. Различают
государственное управление в широком и узком смысле. Государственное управление в широком
смысле осуществляют все органы государственной власти; в узком смысле оно определяется как
деятельность органов исполнительной власти. Применительно к этим двум аспектам
государственного управления реализуются структурные, функциональные, институциональные
механизмы организационного влияния на состояние и направления развития страны, состав и
содержание которых определяются конституцией государства»*(44). Соответственно в Российской
Федерации государственное управление в широком смысле реализуется в процессе деятельности
Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, органов судебной власти РФ,
органов местного самоуправления (в пределах переданных им полномочий государственной власти).
В узком смысле «государственное управление» рассматривают как деятельность органов
исполнительной власти.
Вне правовой, и в частности эколого-правовой, науки имеется множество определений
понятия управления. Так, под управлением в обществе понимается деятельность по организации
поведения людей, путем воздействия на их волю и сознание. С точки зрения теории управления
управлять человеком — это значит, прежде всего, определить... его социальную роль*(45).
Экологическое управление как способ воздействия на общественные отношения,
складывающиеся в сфере взаимодействия общества и природы, имеет своей задачей их
упорядочение, координацию и развитие для достижения определенной цели, именно поддержание
оптимального состояния окружающей среды, ее оздоровление, рациональное использование
природных ресурсов и в конечном счете создание благоприятных условий для жизнедеятельности
людей.
Общее государственное управление в области охраны и использования животного мира
осуществляют Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и
специально уполномоченные государственные органы по охране, федеральному государственному
надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания (см.
комментарий к ст. 5-8).
44
2. Специальное управление осуществляют уполномоченные государственные органы по
охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов
животного мира и среды их обитания. Данные органы образуют иерархическую систему, состоят из
федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по охране,
федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира
и среды их обитания, а также из органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих
полномочия по охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования
объектов животного мира и среды их обитания, их территориальных органов и государственных
учреждений, находящихся в ведении этих органов и выполняющих задачи по охране, федеральному
государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их
обитания.
Следует сказать, что иногда в судебной практике возникали вопросы об установлении статуса
территориальных органов.
Так, судом было установлено, что в соответствии с п. 1.1 Положения об Управлении
охотничьего и рыбного хозяйства администрации Волгоградской области*(46) Управление
охотничьего и рыбного хозяйства Администрации Волгоградской области является органом
исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим государственное управление в
области охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира и водных биологических
ресурсов, а также охраны и воспроизводства среды их обитания. В связи с чем, суд правильно указал
на то, что названное Управление на момент принятия оспариваемого постановления являлось тем
соответствующим специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и
регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, которое вправе
обратиться с представлением об установлении ограничений к высшему исполнительному органу
государственной власти субъекта РФ (см. определение СК по гражданским делам Верховного Суда
РФ от 19 мая 2010 г. № 16-Г10-9).
Следует более подробно остановиться на системе данных органов. Прежде всего, следует
назвать Министерство природных ресурсов и экологии, которое действует на основании
постановления Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и
экологии Российской Федерации».
Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения,
использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты,
леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом
земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части,
касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области
лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях,
мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе в сфере регулирования
радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая
вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, государственного
экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической
экспертизы.
Министерство природных ресурсов и экологии РФ устанавливает порядок регулирования
численности объектов животного мира, а также порядок принятия решения о регулировании
45
численности охотничьих ресурсов и его форму; принимает нормативные правовые акты,
методические указания и инструктивные материалы по вопросам осуществления переданных
органам исполнительной власти субъектов РФ полномочий Российской Федерации в области
объектов животного мира и среды их обитания, охоты и сохранения охотничьих ресурсов. К
компетенции Минприроды России также относится установление требований к содержанию, формам
отчетности, а также к порядку представления отчетности об осуществлении переданных полномочий
Российской Федерации и в случае необходимости целевых прогнозных показателей их
осуществления в области объектов животного мира и среды их обитания, охоты и сохранения
охотничьих ресурсов.
Минприроды регулирует численность объектов животного мира, находящихся на особо
охраняемых природных территориях федерального значения; ведет государственный учет
численности объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях
федерального значения, а также государственный мониторинг и государственный кадастр объектов
животного мира, находящихся на этих территориях; осуществляет меры по воспроизводству
объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального
значения, и восстановлению среды их обитания, нарушенной в результате стихийных бедствий и по
иным причинам, осуществляет иные функции, предусмотренные постановлением Правительства РФ
от 29 мая 2008 г. № 404.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в
сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей
среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в
области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной
экологической экспертизы.
Росприроднадзор действует на основании постановления Правительства РФ от 30 июля 2004
г. № 400.
Росприроднадзор осуществляет:
федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования
объектов животного мира и среды их обитания на особо охраняемых природных территориях
федерального значения;
государственный надзор в области использования и охраны водных объектов;
государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации.
Росприроднадзор выполняет функции по контролю за выполнением уполномоченными
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий
Российской Федерации в области водных отношений, охраны и использования объектов животного
мира, не отнесенным к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения
охотничьих ресурсов, проведения государственной экологической экспертизы с правом направления
предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности
должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, а также
за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации переданных им указанных полномочий Российской Федерации,
осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции.
Росприроднадзор выдает в установленном порядке разрешения на:
46
использование объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу
Российской Федерации, а также находящихся на особо охраняемых природных территориях
федерального значения;
оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской
Федерации;
содержание и разведение объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской
Федерации, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, а также на
содержание и разведение иных объектов животного мира в полувольных условиях и
искусственно созданной среде обитания на особо охраняемых природных территориях
федерального значения (см. Административный регламент Росприроднадзора предоставления
государственной услуги по выдаче разрешений на содержание и разведение объектов
животного мира, занесенных в красную книгу РФ, в полувольных условиях и искусственно
созданной среде обитания, утвержденный приказом Минприроды России от 30 января 2013 г.
№ 36);
акклиматизацию новых для фауны Российской Федерации объектов животного мира,
переселение объектов животного мира в новые места обитания, на гибридизацию объектов
животного мира (см. Административный регламент Росприроднадзора предоставления
государственной услуги по выдаче разрешения на акклиматизацию новых для фауны РФ
объектов животного мира, утвержденный приказом Минприроды России от 21 марта 2012 г.
№ 72; Административный регламент Росприроднадзора предоставления государственной
услуги по выдаче разрешения на гибридизацию объектов животного мира, утвержденный
приказом Минприроды России от 21 марта 2012 г. № 71; Административный регламент
Росприроднадзора предоставления государственной услуги по выдаче разрешения на
переселение объектов животного мира в новые места обитания, утвержденный приказом
Минприроды России от 21 марта 2012 г. № 70);
ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию зоологических коллекций;
вывоз из Российской Федерации и ввоз в Российскую Федерацию видов дикой фауны и
флоры, находящихся под угрозой исчезновения, их частей или дериватов, подпадающих под
действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися
под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб и продукции из них, включая икру (см.
Административный регламент Росприроднадзора по исполнению государственной функции
по выдаче разрешения на вывоз из РФ и ввоз на ее территорию видов животных и растений,
их частей или полученной из них продукции, подпадающих под действие Конвенции о
международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой
исчезновения, от 3 марта 1973 г., кроме осетровых видов рыб, утвержденный приказом МПР
РФ от 27 февраля 2008 г. № 47).
Росприроднадзор выполняет также иные функции, предусмотренные постановлением
Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400.
Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции:
по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения
водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации, за
исключением внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и
Азовского морей до определения их статуса, государственному надзору за торговым
47
мореплаванием в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в
районах промысла при осуществлении рыболовства;
по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере
рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения,
сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также
рыбоводства (аквакультуры), товарного рыбоводства, производства рыбной и иной продукции
из водных биологических ресурсов, обеспечения безопасности плавания судов
рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при
осуществлении рыболовства, а также в сфере производственной деятельности на судах
рыбопромыслового флота и в морских портах в отношении морских терминалов,
предназначенных для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота.
Росрыболовство действует на основании постановления Правительства от 11 июня 2008 г. №
444 «О Федеральном агентстве по рыболовству».
3. Специально уполномоченные государственные органы по охране, федеральному
государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их
обитания образуют систему государственных органов управления, обеспечивающую осуществление
комплексных мер по охране, воспроизводству и устойчивому использованию объектов животного
мира и среды их обитания. Несмотря на то, что каждый из указанных органов имеет свою
компетенцию, они должны действовать во взаимодействии, для решения общих задач по
обеспечению охраны и рационального использования объектов животного мира.
Статья 12. Основные принципы государственного управления в области охраны и устойчивого
использования объектов животного мира
Основными принципами в области охраны и использования животного мира, сохранения и
восстановления среды его обитания являются:
обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира;
поддержка деятельности, направленной на охрану животного мира и среды его обитания;
осуществление пользования животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с
животными, в соответствии с общими принципами гуманности;
недопустимость совмещения деятельности по осуществлению федерального государственного надзора
в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды его обитания с
деятельностью по использованию объектов животного мира;
привлечение граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны,
воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира;
отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными
ресурсами;
платность пользования животным миром;
приоритет международного права в области использования и охраны животного мира, охраны и
восстановления среды его обитания.
Комментарий к ст. 12
1. Комментируемая статья посвящена основным принципам государственного управления в
области охраны и устойчивого использования объектов животного мира
48
Выделение принципов — одна из сущностных характеристик права как такового. В них
содержание права раскрывается углубленно: принципы выражают сущность права, его основы,
закономерности развития экономической сферы жизни общества.
Принципы — это важнейшие элементы структуры права. Prinzipium est potissima pars cujusque
rei — «принцип есть важнейшая часть всего». Они заложены как в глубине права, так и имеют
вполне конкретное внешнее проявление — в нормативных актах. Как удачно выразился С.С.
Алексеев, принципы — это своего рода «сгустки» правовой ткани, не только выявляющие наиболее
характерные черты содержания данной системы, но и выступающие в качестве высокозначимых
регулятивных элементов в структуре права*(47).
При рассмотрении принципов необходимо обратить внимание на следующие моменты:
принципы — это руководящие положения. Они выражают объективные закономерности,
определенную сущность всей системы права, его отраслей и институтов. Необходимо
отметить, что принципы изначально несут в себе идеологическую нагрузку. Если в советский
период на первый план выдвигалось государственное планирование, то в настоящее время —
начала саморегулирования, идеология свободы (конечно, в определенных рамках);
принципы имеют общеобязательное значение их законодательного закрепления.
В отраслевых науках широкое распространение получила точка зрения, согласно которой
принципы права рассматриваются как руководящие идеи, выраженные в законах, отражающие
основные особенности отрасли права, трактовка принципов как категории, отражающей сущность и
значение важнейших институтов.
С практической стороны принципы права служат надлежащими ориентирами при:
разработке и принятии новых нормативно-правовых актов;
регулировании взаимоотношений субъектов;
правоприменении.
Особое значение принципы имеют при пробеле в праве, когда нет конкретного нормативного
установления в отношении определенной ситуации, однако правоприменительному органу
необходимо ее разрешить. В данном случае используется аналогия права, когда дело решается
исходя из принципов права и, прежде всего, исходя из отраслевых принципов.
Для российского права в настоящее время традиционным является выделение нормпринципов. Не явился исключением и комментируемый Закон.
Специфика государственного управления в рассматриваемой области обусловлена как
объективными факторами, связанными с обострением социально-экономических и экологических
проблем, характерных для происходящих процессов в условиях рыночной экономики, так и
субъективными факторами и обстоятельствами, в том числе переоценкой роли и значения рыночных
механизмов и недооценкой административно-правовых мер*(48).
К принципам в рассматриваемой сфере относятся:
1) обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира.
Под устойчивым существованием животного мира следует понимать существование объектов
животного мира в течение неопределенно длительного времени. Устойчивое использование объектов
животного мира — это использование объектов животного мира, которое не приводит в
долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия животного мира и при
котором сохраняется способность животного мира к воспроизводству и устойчивому
существованию;
49
2) поддержка деятельности, направленной на охрану животного мира и среды его обитания. К
сожалению, в настоящее время финансовой поддержки такой деятельности недостаточно, поэтому
непосредственно у хозяйствующих субъектов нет такой заинтересованности;
3) осуществление пользования животным миром способами, не допускающими жестокого
обращения с животными, в соответствии с общими принципами гуманности. Этот принцип, по сути,
закреплен и в ГК РФ, ответственность за его нарушение предусмотрена УК РФ.
Этот принцип признается и в большинстве зарубежных стран. Так, Совет Европейского
Экономического Сообщества 4 ноября 1991 г. принял Регламент г. № 3254/91 «Запрет на
использование ногозахватывающих капканов и ввоз в страны Сообщества шкур и готовых изделий
из определенных видов диких пушных зверей из стран, в которых производится их отлов с помощью
ногозахватывающих и других видов капканов, не отвечающих международным стандартам
гуманного отлова». Данным Регламентом предусмотрено, что начиная с 1 января 1995 г. ввоз в
страны ЕЭС шкурок пушных зверей будет разрешен только из тех стран, в которых имеются
адекватные административные и законодательные положения по запрету использования
ногозахватывающих капканов или используются отвечающие международным стандартам методы
гуманного отлова капканами диких пушных зверей.
Вместе с тем комментируемый Закон не раскрывает понятие «жестокое обращение с
животными». Попытка дать определение рассматриваемому понятию предпринята в Модельном
законе «Об обращении с животными». Он был принят в г. Санкт-Петербурге на двадцать девятом
пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (постановление г.
№ 29-17 от 31 октября 2007 г.).
Жестокое обращение с животными — побои, истязания, разрушение мест обитания,
нарушение зоотехнических, зоогигиенических, ветеринарно-санитарных норм и правил, иное
действие (бездействие), влекущие за собой увечье, травму, истощение от длительного голодания или
гибель животных, жестокое умерщвление животных, а также иные действия, противоречащие
установленным законодательством правилам и принятым в обществе нормам гуманного отношения к
животным;
4) недопустимость совмещения деятельности по осуществлению федерального
государственного надзора в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного
мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира. В данном
случае закрепляется разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций
в организации государственного управления. Проявляется в том, что органы, наделенные
контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов, не
могут выполнять функции по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Этот
принцип должен быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области
природопользования и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается
объективность экологического контроля и надзора и эффективность действия экологического права в
целом;
5) привлечение граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны,
воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира. Рассматриваемый принцип
перекликается со ст. 10 комментируемого Закона;
6) отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими
природными ресурсами. Характерно, что в дореволюционной России действовал другой принцип:
земля находилась в частной, государственной и других формах собственности, а собственник земель
являлся собственником леса и диких животных. В настоящее же время землепользователи,
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]