Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Квалификация коррупционных преступлений в сфере экономики. Курс лекций. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденц
.pdf
Квалификация коррупционных прест. в сфере автодорожного хозяйства
111
3. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. ¹ 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // СЗ РФ.
2002. ¹ 48. Ñò. 4746.
4. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. ¹ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003.
¹ 22. Ст. 2063.
5. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская
газета. 2004. 31 июля.
6. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. ¹ 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская газета. 2008. 30 декабря.
7. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. ¹ 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.
и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»» // Российская газета. 2008. 30 декабря.
8. Федеральный закон РФ от 4 мая 2011 г. ¹ 97-ФЗ «О внесении
изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях в
связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // Российская газета. 2011. 6 мая.
9. Óêàç Президента РФ от 11 янв. 1995 г. ¹ 33 «О реестре государственных должностей федеральных государственных служащих» //
СЗ РФ. 1995. ¹ 3. Ст. 174; ¹ 25. Ст. 2378; ¹ 33. Ст. 3358.
10. Óêàç Президента РФ от 12 авг. 2002 г. ¹ 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // СЗ РФ. 2002. ¹ 33. Ст. 3196.
Судебная практика
1. О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных
коррупционных преступлениях: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации ¹ 24 от 9 июля 2013 г. // Российская газета. 2013. ¹ 154. 17 июля.
2. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации ¹ 19 от 16 октября 2009 года «О судебной практике по делам о
злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении
должностных полномочий» // Российская газета. 2009. 30 окт.
3. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2007 г. ¹ 51 «О судебной практике по делам о
мошенничестве, присвоении и растрате» // Российская газета. 2008.
¹ 4561. 12 января.
112
Лекция 3
Научная литература
1. Аснис А.Я. Служебное преступление: понятие и субъект. М.:
АО «Центр ЮрИнфоР», 2003.
2. Аснис А.Я. Уголовная ответственность за служебные преступ-
ления в России. М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2004.
3. Волженкин Б.В. Служебные преступления. М.: Юристъ, 2000.
4. Волженкин Б.В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005.
5. Волженкин Б.В., Квашис В.Е., Цагикян С.Ш. Ответственность
за взяточничество. Ереван, 1988.
6. Гришаев П.И., Здравомыслов Б.В. Взяточничество: понятие,
причины, квалификация. М., 1988.
7. Егорова Н.А. Теоретические проблемы уголовной ответственности
за преступления лиц, выполняющих управленческие функции (управленческие преступления): Монография. Волгоград: Перемена, 2006.
8. Звечаровский И.Э., Лысенко О.В. Незаконное вознаграждение:
Уголовно-правовые аспекты. СПб., 2002.
9. Здравомыслов Б.В. Должностные преступления. Понятие и
квалификация. М.: Юрид. лит., 1975.
10. Изосимов С.В. Уголовно-правовой анализ служебных преступлений, совершаемых в коммерческих и иных организациях: Монография / Под науч. ред. Б.В. Волженкина. Н. Новгород, 2005.
11. Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб., 1997.
12. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации /
Отв. ред. А.А. Чекалин; Под ред. В.Т. Томина, В.В. Сверчкова.
6-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт-Издат, 2010.
13. Комментарий к УК РФ / Под общ. ред. д.ю.н. В.М. Лебедева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2004.
14. Комментарий к УК РФ / Ю.В. Грачева, Л.Д. Ермакова и др.;
Отв. ред. А.И. Рарог. М.: ТК Велби: Проспект, 2004.
15. Кузнецов А.П. Преступления против государственной власти:
Комментарии к разделу X УК РФ. М.: Рос. акад. юрид. наук, 2005.
16. Ляпунов Ю.И. Ответственность за взятку. М., 1987.
17. Наумов А.В. Российское уголовное право: Курс лекций: В 2 т.
Т. 2: Особенная часть. М.: Юрид. лит., 2004.
18. Наумов А.В. Практика применения Уголовного кодекса Российской Федерации: Коммент. судеб. практики и доктрин. толкование / Под ред. Г.М. Резника. М.: Волтерс Клувер, 2005.
19. Научно-практический комментарий к УК РФ: В 2 т. / Под
ред. П.Н. Панченко. Н. Новгород: НОМОС, 1996. Т. 1, 2.
20. Российское уголовное право: В 2 т. Т. 2: Особенная часть:
Учебник / Г.Н. Борзенков и др. / Под ред. Л.В. Иногамовой-Хегай,
В.С. Комиссарова, А.И. Рарога. М.: Велби; Проспект, 2006.
Лекция 4
КВАЛИФИКАЦИЯ КОРРУПЦИОННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ
В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Введение
Одной из основных проблем, с которыми сталкивается любое общество, в том числе и мировое сообщество, является
коррупция. Этот вопрос наряду с организованной преступностью и торговлей людьми находится в центре внимания
конвенций, принятых в области предупреждения преступности и уголовного правосудия.
Общепризнано, что коррупция, включая вымогательство, является одной из наиболее серьезных проблем, которая угрожает социально-экономическому и политическому развитию
и подрывает демократию и моральные устои общества.
Борьба с коррупцией — вечный лозунг любой власти.
В России нынешнего периода антикоррупционная политика
стала едва ли не главной составляющей политической жизни. Отрадно, что с принятием антикоррупционного пакета
законов и подзаконных актов этап «говорильни» получил все
шансы перейти в этап реальных дел. Но случится ли этот
переход, зависит от многих компонентов — политической
воли, разумности исполнителей, активности общества. Теоретически и методически все подготовлено, нормативная база создана, предвыборные обещания розданы.
Вообще, в нашей стране чрезвычайно важно учитывать федеративный аспект и понимать, что противодействие коррупции происходит как на федеральном, так и на региональном и местном уровне. Антикоррупционная политика
затрагивает все грани разграничения властных полномочий,
и важно соблюсти региональные и местные интересы при
хорошо настроенном федеральном камертоне. Здесь, как с
законностью по В.И. Ленину, антикоррупционная политика
не может быть калужской или казанской, это общая задача.
Опасность поражения органов публичной власти и других
звеньев государственного механизма коррупцией, протекционизмом и другими подобными пороками ставила и ставит
на первый план во всех странах задачу уголовно-правовой
борьбы с этими явлениями.
Характерным признаком коррупции является конфликт между действиями должностного лица и интересами его рабо-
114
Лекция 4
тодателя либо конфликт между действиями выборного лица
и интересами общества. Многие виды коррупции аналогичны мошенничеству, совершаемому должностным лицом, и
относятся к категории преступлений против государственной власти.
Коррупции может быть подвержен любой человек, обладающий дискреционной властью — властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему
усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач и
т.д.). Главным стимулом к коррупции является возможность
получения экономической прибыли (ренты), связанной с использованием властных полномочий, а главным сдерживающим фактором — риск разоблачения и наказания.
По данным СК России за 9 месяцев 2014 г., в производстве
следователей находилось около 30 тыс. уголовных дел
о коррупционных преступлениях. Расследование окончено
по 9280 уголовным делам, в суд направлено 7861 дело.
За указанный период в следственные органы Следственного
комитета РФ поступило 37 086 сообщений о коррупционных
преступлениях (в прошлом году — 42 052), в 24 018 случаях
приняты решения о возбуждении уголовных дел.
До направления уголовных дел в суд следственными органами проводилась работа по возмещению ущерба, причиненного преступлениями коррупционной направленности государству, гражданам и юридическим лицам. Размер такого
ущерба составил 9,3 млрд руб., возмещено 3,8 млрд руб.–
1
40,8%
.
Одним из основных путей коррупционного обогащения для
бюрократии, в особенности для верховной политической
элиты, являются государственные расходы.
Инвестиционные проекты во многом определяются решениями, которые высшие чиновники принимают по своему
усмотрению. Крупные инвестиционные проекты (в особенности с участием иностранных корпораций) часто предполагают передачу монопольных прав победителю конкурса, что
сулит чиновникам особенно большие взятки. Некоторые
проекты создаются специально для того, чтобы определенные группы получали ренту («государственную ренту») от
тех, кто назначен в качестве исполнителя проекта.
1
http://www.garant.ru/news/510275/#ixzz3JVvCI09V.
Квалификация коррупционных прест. в сфере государственных закупок
Государственные закупки, как правило, предполагают выбор
объективно лучшего предложения из нескольких на основе
конкурса, однако иногда чиновник может обеспечить победу
продавца, пообещавшего наибольшие «комиссионные» (так называемй «откат») со сделки. Для этого ограничивается участие
в конкурсе, его правила полностью не объявляются и т.п. В результате закупки осуществляются по завышенной цене.
Нарушения, допускаемые в сфере государственных закупок,
представляют настолько серьезную проблему для государства, что ею озаботился Президент России. Выступая на заседании Государственного совета России о мерах по повышению эффективности бюджетных расходов в октябре 2013 г.,
он указал, что власти подчас сталкиваются с откровенным
игнорированием закона, и привел некоторые цифры. Так, в
2012—2013 гг. только фактов невыполнения требований Закона о государственных и муниципальных заказах (ФЗ-94)
было выявлено на сумму свыше 230 млрд руб., нарушений
бюджетного законодательства — на 287 млрд руб. По итогам
проверок к дисциплинарной ответственности за эти нарушения было привлечено 27 тыс. должностных лиц. Особо
острой является, по мнению Президента РФ, тема государственных закупок. То, что здесь порой происходит, вызывает и
недоумение, и справедливые вопросы граждан. По данным
Контрольного управления, в 2012 г. на официальном сайте
в сети Интернет было размещено более 3,4 млн государственных и муниципальных заказов на общую сумму около
8 трлн руб. После мониторинга более 10 тыс. закупок было
установлено, что свыше 60% из них были проведены с нарушениями
1
.
В данной лекции мы попытаемся дать основные понятия
сферы государственных закупок, механизм их осуществления и возможные места совершения коррупционных правонарушений.
115
4.1. Основные положения сферы государственных закупок.
Отраслевые понятия сферы государственных закупок
как объекта уголовно-правовой охраны
Уголовный кодекс Российской Федерации (ст. 2) признает объектами уголовно-правовой охраны права и свободы человека и гражданина, собственность, общественный порядок и общественную
1
http://state. kremlin.ru
116
Лекция 4
безопасность, окружающую среду, конституционный строй России,
мир и безопасность человечества. Таким образом, объектами уголовно-правовой охраны являются ценности, охраняемые нашим
обществом и провозглашенные Конституцией России.
Государственные и муниципальные закупки являются одним из
институтов, обеспечивающих потребности государства и экономики. Посредством государственных закупок решаются такие важные
задачи, как создание и поддержание государственных материальных
резервов государства, поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации, обеспечение
жизнедеятельности населения. Для рынка государственных закупок
характерными признаками являются высокая стабильность, а также
гарантированность сбыта продукции.
Сфера размещения заказов для государственных и муниципальных нужд также влияет на повышение эффективность расходования
бюджетных средств, стимулирование конкуренции на рынке государственных закупок, формирует единую работу государственных и
муниципальных заказчиков.
В свою очередь, данный институт нуждается в охране, т.е. требуются определенные правовые механизмы для защиты сферы государственного заказа.
Актуальность защиты сферы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд связана как с особенностями поставляемого под уголовно-правовую защиту объекта, так и с самим
уголовным правом. Обостряются многочисленные проблемы, связанные с обеспечением нормативных требований к экономии
бюджетных средств. Необходимо повысить эффективность государственного контроля и надзора, в том числе с использованием
уголовно-правовых средств, обеспечить надлежащее выполнение
должностных обязанностей государственными и муниципальными
служащими.
Государственный заказ в Российской Федерации — заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов, направленный на удовлетворение потребностей Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований для осуществления необходимых функций и полномочий (в том числе для реализации региональных, федеральных и международных целевых программ)
1
.
1
См.: ст. 3 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. ¹ 44-ФЗ «О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд» (СПС «КонсультантПлюс»).
Квалификация коррупционных прест. в сфере государственных закупок
117
Концепции и функции института государственного заказа,
принципы и механизмы его размещения в разные периоды российской истории значительно отличаются. Существенные изменения
концепции и роли государственного заказа произошли при переходе к рыночной экономике. В административно-командной системе
экономического устройства СССР центральное место было отведено государственному заказу, поскольку экономический сектор преимущественно был государственным. В условиях развития свободного рынка и отхода от централизованного планирования государственный заказ перестал играть определяющую роль в развитии
экономики России.
В рамках реформирования института государственного заказа
возникла проблема формирования эффективной законодательной
базы, регулирующей процесс государственного заказа на всех его
этапах. Эта проблема по-прежнему является актуальной, поскольку
существуют институциональные предпосылки для коррупции и злоупотреблений при расходовании бюджетных средств, свидетельством которых являются громкие коррупционные скандалы 2012—
2014 гг., в том числе в МО РФ, при приватизации ОАО «Башнефть»
АФК «Система» и др.
Помимо непосредственного удовлетворения государственных
нужд, институт государственного заказа выполняет ряд функций,
направленных на стимулирование и стабилизацию экономической
системы на федеральном и региональном уровнях, таких как:
удовлетворение государственных нужд, необходимых для реа-
лизации государственными органами своих функций;
ценовое регулирование в области определенных товаров или
услуг;
поддержка и стимулирование национальных производителей;
регулирование, стимулирование экономики в тех или иных
отраслях или регионах;
реализация социально-политической политики государства, в
том числе привлечение частного предпринимательства к решению актуальных социально-экономических задач;
стимулирование инноваций путем формирования экономиче-
ской предпосылки для создания принципиально новой технологии, товара, услуги.
Основным нормативным правовым актом, регулирующим порядок размещения и исполнение государственных заказов, является
Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. ¹ 44-ФЗ «О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Законодательство, регули-
118
Лекция 4
рующее порядок формирования, механизмы размещения государственного заказа в РФ, основывается также на Гражданском и Бюджетном кодексах Российской Федерации, постановлениях Правительства РФ и целом ряде федеральных законов, в том числе Федеральном законе от 26 июля 2006 г. ¹ 135-ФЗ (ред. от 4 июня 2014 г.,
с изм. от 21 июля 2014 г.) «О защите конкуренции», Федеральном
законе от 13 декабря 1994 г. ¹ 60-ФЗ (ред. от 20 апреля 2014 г.)
«О поставках продукции для федеральных государственных нужд»,
Федеральном законе от 18 июля 2011 г. ¹ 223-ФЗ (ред. от 12 марта
2014 г.) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 июля 2014 г.).
Законодательство РФ предусматривает два типа процедур: êîí-
курентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и закупки у единственного поставщика (подрядчика,
исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый
конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс,
закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием,
закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной
форме или электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.
Размещение заказа путем проведения конкурса (открытого или
закрытого) предполагает проведение торгов, победителем которых
признается участник, предложивший лучшие условия выполнения
заказа. Участники торгов оцениваются по ряду критериев, помимо
непосредственно стоимости контракта, и качественным характеристикам товара, в том числе оценивается деловая репутация участника, наличие опыта, сроки поставки товара и т.д. Конкурс проводится в открытой форме во всех случаях, кроме тех, что связаны с
товарами или услугами, составляющими государственную тайну, с
оказанием услуг «по страхованию, транспортировке и охране музейных предметов и музейных коллекций, редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов (включая их копии), имеющих историческое, художественное или иное культурное значение».
Размещение заказа путем проведения аукциона предполагает
торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта. Аукцион, как и конкурс, может проводиться в открытой или закрытой форме. Особенностью аукциона
является обязательная аудиозапись аукциона уполномоченным органам и составление протокола аукциона.
Размещение заказа путем проведения открытого аукциона в
электронной форме предполагает аукцион, «проведение которого
Квалификация коррупционных прест. в сфере государственных закупок
119
обеспечивается оператором электронной площадки на сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Размещение заказов путем запроса котировок предполагает
«способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для нужд заказчиков сообщается
неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном
сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в
проведении запроса котировок признается участник размещения
заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта».
Размещение заказа путем запроса котировок в целях оказания
гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных
ситуаций природного или техногенного характера предполагает запрос котировок у поставщиков, прошедших предварительный отбор, «квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям и которые могут в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа осуществить поставки
необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг».
Запрос предложений. Способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о закупаемых для
обеспечения государственных или муниципальных нужд в товаре,
работе или услуге сообщается неограниченному кругу лиц путем
размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса
предложений. Победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое
наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товару, работе или услуге.
К неконкурентным процедурам относится размещение заказа у
единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), которое
осуществляется только в случаях, предусмотренных Федеральным
законом от 1 апреля 2013 г. ¹ 44-ФЗ. Например, размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется в случае:
если выполнение государственного заказа относится к сфере
деятельности субъектов естественных монополий;
если в рамках государственного заказа осуществляются по-
ставки культурных ценностей, предназначенных для пополнения государственных музейного, библиотечного, архивного
фондов, кино-, фотофонда и аналогичных фондов;
если выполняются работы по мобилизационной подготовке в
Российской Федерации и т.д.
Государственные закупки являются необходимым инструментом
промышленной и социальной политики государства. Не случайно
120
Лекция 4
на этот счет отмечается стимулирующая роль госзаказа в производстве конкурентоспособных товаров, поддержке отечественных производителей, в том числе малого бизнеса, организаций, инвалидов
и иных лиц, нуждающихся в государственной поддержке.
Часто должностные лица соответствующих органов власти вынуждены решать вопрос о том, кто будет выполнять работы либо поставлять товары для государственных нужд. Вместе с тем от того, каким образом будет размещаться государственный заказ, нередко зависит и состояние конкурентной среды того или иного товарного
рынка. В связи с этим необходим был механизм, который бы, с одной стороны, обеспечил доступ хозяйствующих субъектов в сферу
государственных закупок, а с другой — создал бы условия для развития конкуренции в этой сфере экономики в целях сокращения бюджетных расходов, развития рыночных отношений и предотвращения
коррупции. Коррупция в сфере государственных закупок проявляется
в вовлеченности заказчиков в различные сговоры, взяточничество и
получение «откатов», что приводит к значительным переплатам за
получаемые товары и услуги или к невозможности обеспечения качества, обусловленного контрактами для таких товаров и услуг.
Мировой практикой был выработан такой механизм — это проведение конкурсного отбора поставщиков продукции для государст-
1
венных нужд
.
Этот механизм создавался в нашей стране на протяжении всей
ее современной истории. В настоящее время на рынке закупок для
государственных нужд расходуются огромные бюджетные средства.
На форуме-выставке «Госзаказ-2013» Министерством экономического развития России озвучено, что ежегодно на госзакупки направляется свыше 12 трлн руб. Отмечено, что спрос госсектора —
2
это 20% внутреннего спроса России
.
Не секрет, что значительная часть этих средств зачастую присваивается как чиновниками, так и недобросовестными коммерсантами. Поставить заслон нецелевому использованию государственных средств призвано законодательство, регламентирующее государственные закупки.
Однако пробельность «закупочного» законодательства и радикальная смена подходов судов к правовой оценке действий сторон
госзаказа отрицательно сказываются на российской экономике, ну-
1
Ñì.: Полукаров А.В., Куракин А.В. О необходимости введения уголовной ответ-
ственности юридических лиц за коррупцию в сфере здравоохранения // Административное и муниципальное право. 2013. ¹ 1. С. 24—29.
2
Ñì.: Баланцев Е. Как обществу организовать процесс участия в госзакупках? //
Акционерный вестник. 2013. ¹ 9. С. 76—80.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]