Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-правовое регулирование в сфере экономической безопасности. Том 2. Монография
.pdf
торов экономики при оказании государственных и муниципальных услуг является одним их ключевых моментов
искусства управления38.
Положения закона № 210-ФЗ предусматривают совокупность основных понятий и их значение применительно к
отношениям, составляющим предмет правового регулировании этого закона. Формирование понятийного аппарата направлено на обеспечение смыслового единства используемой
терминологии. Одновременно понятийный аппарат закона
ограничен в сфере его применения кругом общественных
отношений, регулируемых данным нормативным актом, что
предполагает возможность иной трактовки одного и того же
понятия при его использовании в иных правоотношениях.
Основным предметом рассматриваемого Закона выступает оказание услуг.
Специфика услуг, определяемых законом, сводится
к возможности их предоставления органами государственной власти или местного самоуправления. В этой связи
предоставление соответствующих услуг связано с реализацией отдельных государственных функций либо полномочий муниципалитетов.
Различия в субъектном составе предполагают разграничение услуг на две основные категории:
1) государственные — оказываемые органами государственной власти, причем в большинстве случаев федеральными, хотя действующее законодательство не
содержит ограничений по привлечению в соответствующую сферу деятельности;
2) муниципальные — предоставляются муниципальными органами и направлены на реализацию функций
местного самоуправления, то есть, помимо субъект-
38
А м ел и н Р. В ., Гр и го р ь ев а Е . А ., По дс у мк о ва А. А. , Ф и ла т ов а А . В ., Ча н-
нов С. Е. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ
«Об организации предоставления государственных и муниципальных
услуг» // Система ГАРАНТ, 2011.
71
ного ограничения, данные услуги имеют территориальное ограничение и подлежат исполнению лишь
в пределах определенного муниципального образования. Муниципальное образование — по законодательству РФ городское, сельское поселение (его
часть), несколько поселений, объединенных общей
территорией, иная территория, в пределах которой
осуществляется местное самоуправление, имеются
муниципальная собственность, местный бюджет и
выборные органы местного самоуправления. Однако отсутствие специальных указаний в отношении
видов муниципальных образований указывает на
то, что данный вид услуги относится к компетенции
органов местного самоуправления любых муниципальных образований.
Услуги, составляющие предмет правового регулирования Закона № 210-ФЗ, представляют собой деятельность по реализации функций уполномоченного органа,
которая осуществляется по запросам заявителей и иных
уполномоченных субъектов.
Государственные услуги реализуются от имени государства. Государственная услуга — это практически любые
действия органа власти, которые он обязан выполнить в
отношении гражданина или организации, все, на что получатель имеет право при наличии соответствующих условий, что он вправе потребовать от государства по закону:
выдача паспорта, пособия;
регистрация в качестве безработного;
регистрация недвижимости;
регистрация СМИ;
регистрация брака;
предоставление субсидий, выписок, справок;
информирование;
консультирование;
рассмотрение обращений;
72
дача разъяснений;
иные виды услуг39.
Перечень государственных услуг является открытым и не содержит каких-либо ограничений. Однако по
смыслу закона такие ограничения могут вытекать из существа самого определения государственной услуги, которое
предусматривает возможность осуществления указанной
деятельности лишь в пределах компетенции соответствующего органа власти, то есть если осуществление отдельных видов деятельности не составляет предметную компетенцию того или иного органа власти, то ее нельзя считать
государственной услугой, соответственно, она не может
быть реализована органом государственной власти.
Закон № 210-ФЗ устанавливает исчерпывающий
перечень органов, предоставляющих государственные
услуги. К ним относятся:
федеральные органы исполнительной власти — это
создаваемые в специальном порядке субъекты, наделенные компетенцией в отдельных сферах деятельности по
реализации государственных функций, осуществляющие
исполнительную власть от имени Российской Федерации
и в пределах установленной им компетенции;
органы государственного внебюджетного фонда. Государственный внебюджетный фонд представляет собой
фонд денежных средств, образуемый вне федерального
бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный
для реализации отдельных прав граждан. В качестве органов государственного внебюджетного фонда в большинстве случаев выступают его управляющие структуры,
осуществляющие текущее руководство деятельностью такого фонда. В качестве органов фонда могут выступать и
39
Амелин Р. В., Григорьева Е. А., Подсумкова А. А., Филатова А. В.,
Чаннов С. Е. Комментарий к Федеральному закону от 27 июл я 2010 г. № 210ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных
услуг» // Система ГАРАНТ, 2011.
73
структурные подразделения фонда, в том числе и обособленные;
исполнительные органы власти субъектов РФ — специально создаваемые субъекты с определенной компетенцией, осуществляющие свою деятельность и реализующие
полномочия в рамках отдельного субъекта РФ, как правило, действуют от имени региона с учетом общих положений
разграничения компетенции федеральных и региональных
органов власти, установленных Конституцией РФ;
органы местного самоуправления в случае передачи им отдельных государственных полномочий. Деятельность данных субъектов направлена на реализацию муниципальных услуг. Однако Конституция РФ и действующее
законодательство устанавливают возможность передачи
таким субъектам отдельных государственных полномочий
и функций с целью повышения эффективности их реализации. Государственными полномочиями одновременно
наделяются органы местного самоуправления вида (видов) муниципального образования или отдельного (отдельных) муниципального образования.
Иные субъекты не вправе оказывать государственные услуги, то есть осуществлять отдельные государственные функции
40
.
Оказание государственных услуг, как и реализация
большинства государственных функций, может осуществляться лишь при наличии соответствующих оснований,
в качестве которых в данном случае выступает обращение
(заявление) гражданина или юридического лица.
Действующая система органов государственной власти РФ предполагает формирование специально уполномоченных органов власти — федеральных агентств, дея-
40
Амелин Р. В., Григорьева Е. А., Подсумкова А. А., Филатова А. В.,
Чаннов С. Е. Комментарий к Федеральному закону от 27 июл я 2010 г. № 210ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных
услуг» // Система ГАРАНТ, 2011
74
тельность которых направлена на оказание государственных услуг.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта
2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральное агентство:
а) является федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим в установленной сфере де-
ятельности функции по оказанию государственных
услуг, по управлению государственным имуществом
и правоприменительные функции, за исключени-
ем функций по контролю и надзору. Федеральное
агентство возглавляет руководитель (директор) фе-
дерального агентства. Федеральное агентство может
иметь статус коллегиального органа;
б) в пределах своей компетенции издает индивидуаль-
ные правовые акты на основании и во исполнение
Конституции РФ, федеральных конституционных
законов, федеральных законов, актов и поручений
Президента РФ, Председателя Правительства РФ и
федерального министерства, осуществляющего ко-
ординацию и контроль деятельности федерального
агентства. Федеральное агентство может быть под-
ведомственно Президенту РФ;
в) не вправе осуществлять нормативно-правовое ре-
гулирование в установленной сфере деятельности
и функции по контролю и надзору, кроме случаев,
устанавливаемых указами Президента РФ или по-
становлениями Правительства РФ
41
.
В отношении каждого федерального агентства установлена ограниченная компетенция, которая не может
быть изменена или расширена.
Сфера оказания государственных услуг конкретным
субъектом по смыслу настоящей статьи ограничивается
41
Там же.
75
предписаниями нормативных актов, что фактически предполагает функциональное ограничение, то есть в соответствии
с установленной предметной компетенцией данного органа
власти либо иного указанного в настоящей статье субъекта.
Муниципальные услуги представляют собой родственное понятие применительно к государственным услугам, предусматривая одновременно не только предметное,
но и территориальное ограничение сферы их деятельности, которое предполагает осуществление деятельности в
пределах конкретного муниципального образования. Муниципальные услуги направлены на решение вопросов
местного значения, их примерный перечень определяется
применительно к компетенции отдельных органов местного самоуправления.
Основанием для предоставления муниципальной
услуги, равно как и государственной, является обращение
заявителя. Соответственно, заявителю может быть предоставлена лишь та услуга, о которой он просит, применительно к определенному им объекту. Расширительное толкование уполномоченным органом обращения заявителя
законом не допускается.
Инициирование предоставления государственной
либо муниципальной услуги отнесено законом к компетенции заявителя, именно направление им обращения (заявления) выступает поводом к деятельности уполномоченного органа власти или местного самоуправления. Заявителем по смыслу настоящего закона является физическое
или юридическое лицо, обратившееся в уполномоченный
орган за предоставлением государственной либо муниципальной услуги. Права выступать в качестве заявителя
лишены органы государственной власти, а также органы
местного самоуправления, поскольку данные субъекты
выступают в качестве представителей государства, наделенных правомочиями по реализации соответствующих
государственных либо муниципальных услуг.
76
Независимо от категории заявителя, он должен соответствовать общим требованиям, установленным гражданским законодательством. Прежде всего, речь идет о
его правоспособности и дееспособности. Понятие правоспособности предполагает возможности субъекта иметь
права и обязанности, но, как правило, не свидетельствует
о возможности совершения им юридически значимых действий. В этой связи решающее значение в данном вопросе
принадлежит дееспособности.
Право- и дееспособность юридического лица возникают одновременно — в момент государственной регистрации юридического лица и прекращаются с момента завершения ликвидационной процедуры в отношении данного
субъекта либо соответствующей процедуры в деле о банкротстве, влекущей за собой прекращение деятельности
юридического лица и исключение его из Единого государственного реестра юридических лиц либо индивидуальных
предпринимателей. Лицо, исключенное из соответствующего государственного реестра, не вправе обращаться за
предоставлением государственных либо муниципальных
услуг, поскольку оно не обладает правами и не может исполнять обязанности, установленные действующим российским законодательством
42
.
Применительно к физическим лицам общие правила устанавливают полную дееспособность по достижении
гражданином 18 лет, однако в ряде случаев закон предусматривает и возможность наступления дееспособности
в полном объеме до достижения указанного возраста. В
данном случае закон наделяет такого гражданина всеми
правами и обязанностями, установленными действующим
законодательством, что предполагает и предоставление
42
Амелин Р. В., Григорьева Е. А., Подсумкова А. А., Филатова А. В.,
Чаннов С. Е. Коммен тари й к Федера льному закону от 27 июл я 2010 г. № 210ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных
услуг» // Система ГАРАНТ, 2011.
77
им возможности обращения за предоставлением государственных либо муниципальных услуг.
Таким образом, основным критерием допустимости
обращения субъекта за предоставлением указанных услуг
является:
достижение возраста полной дееспособности;
отсутствие психических заболеваний, не позволяющих в полной мере осознавать последствия своих действий
и нести ответственность за них;
отсутствие решений судов о признании гражданина
недееспособным либо ограниченно дееспособным.
При этом закон не устанавливает каких-либо специальных требований на случай эмансипации, при которой
лицо, хотя и не достигло установленного законом возраста полной дееспособности, но уравнивается в правах решением специально уполномоченного органа. По логике
закона в подобных случаях указанные субъекты обязаны
при обращении за предоставлением государственных либо
муниципальных услуг предоставить уполномоченному
субъекту документы, подтверждающие факт признания их
полностью дееспособными.
Закон № 210-ФЗ наделяет возможностью обращения
за предоставлением указанных услуг не только граждан
РФ, но и иностранных граждан, а также лиц без гражданства и лиц с двойным гражданством, определяя указанных
субъектов как категорию физических лиц. В ряде случаев
предоставление им соответствующей возможности обусловлено спецификой предоставляемых услуг, например,
оформление разрешений, получение вида на жительство,
вопросы гражданства, получение паспорта, информирование, оформление виз, приглашений и тому подобное.
Поскольку услуги предоставляются уполномоченными
субъектами РФ, то независимо от наличия или отсутствия
у лица российского гражданства, предоставление ему соответствующей услуги осуществляется по правилам, уста-
78
новленным российским законодательством, в первую очередь настоящим законом.
При соблюдении условий, установленных Законом,
лицо признается заявителем на предоставление государственных либо муниципальных услуг только при условии
обращения его в уполномоченный орган с запросом.
Закон № 210-ФЗ допускает возможность такого обращения в устной, письменной либо электронной форме.
Независимо от формы обращения предоставление услуги
должно осуществляться в полном объеме, который определен запросом заявителя. В настоящее время большинство
уполномоченных органов и организаций осуществляют
предоставление государственных либо муниципальных
услуг лишь в письменной форме. К числу таких субъектов,
в частности, относятся кадастровые палаты, предоставляющие сведения о земельных участках не только по письменному обращению заявителя, но и при условии направления им обращения в установленной форме.
Предоставление услуг по запросу в электронной
форме в ряде случаев носит сокращенный характер и сводится к предоставлению запрашиваемых сведений не в
полном объеме, в частности, подобная практика сформировалась при направлении электронного запроса о предоставлении сведений из Единого государственного реестра
юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей. В ряде случаев для обращения за предоставлением
указанных сведений установлены специальные требования, в частности, при направлении электронного запроса
о предоставлении сведений из ЕГРЮЛ от имени юридического лица он должен быть направлен с электронной почты
заявителя, зарегистрированной на его официальном сайте.
Использование электронной почты, зарегистрированной в
сетях «Яндекс», «Рамблер» и тому подобных, инспекциями ФНС РФ не признается надлежаще оформленным, в
связи с чем запрошенные сведения подобным заявителям
79
не предоставляются. Указанные дополнительные требования можно рассматривать как нарушения прав заявителей,
однако практика защиты прав указанных субъектов до настоящего времени не сформирована, что порождает произвол уполномоченных субъектов при реализации предоставленных настоящим законом полномочий.
Закон № 210-ФЗ определяет общие правила и положения предоставления государственных и муниципальных
услуг, которые конкретизируются в административных
регламентах применительно к каждой конкретной услуге. Закон указывает на специальный характер положений
административного регламента, который содержит нормы
права и является нормативным актом, то есть применительно к данному документу применяются общие требования и правила, установленные в отношении всех нормативных правовых актов, в частности, его нормы подлежат
применению в отношении всех субъектов, оказывающих и
обратившихся за оказанием предусмотренной регламентом услуги без каких-либо ограничений и изъятий. Нормы регламента являются обязательными в течение всего
периода действия регламента с момента приобретения им
юридической силы и до ее утраты. Однако следует заметить, что административный регламент рассматривается в
качестве процессуального акта, поскольку отражает процедуру предоставления услуги и стандарт ее предоставления.
Регламенты отражают основные требования к предоставлению услуг, а также к документам, которые должны быть
представлены заявителем для исполнения органом государственной власти или иного уполномоченного субъекта
полномочий по предоставлению соответствующих услуг.
Административный регламент предоставления государственной услуги устанавливает порядок предоставления данной государственной услуги, определяет сроки и
последовательность действий уполномоченного субъекта,
а также порядок взаимодействия федеральных и терри-
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]