Теория и история государственного финансового контроля. Учебное пособие

отчетность по всем суммам поступивших доходов и осуществленных расходов, другие в свою очередь в составе отчетности представляли совокупность раздробленных отчетов, третьи представляли отчетность без каких-либо необходимых объяснений и уточнений.

Определенные изменения в системе Государственного контроля происходили и при следующем, назначенном на должность Государственном контролере Алексее Захаровиче Хитрово в 1827 году.

В частности, им было инициировано совершенствование вопроса представления в Государственный контроль отчетности и необходимых для ревизии пояснений, справок, что входило в обязанность подотчетных ведомств. За несвоевременное представление объяснений и уточнений, запрошенных Государственным контролем, было предусмотрено наложение соответствующих штрафов на виновных лиц, которые впоследствии были заменены на вынесение выговора виновному должностному лицу.

Также в этот период наблюдались определенные изменения, направленные на решение недостатков порядка осуществления контроля. В частности, правила осуществления государственного финансового контроля содержались в различных документах, в том числе относившихся еще к XVIII в., что существенным образом препятствовало качественному осуществлению контрольного дела. В целях устранения подобного недостатка в организации деятельности была признана необходимость составления подробных правил контроля в виде инструкций, в которых было бы указано, каким образом необходимо проводить соответствующие ревизии и проверки.

Кроме того, Государственным контролером А.З. Хитрово обращалось внимание на скоординированное совершенствование процедур контроля и вопросов предмета контроля. В этой связи для выработки правил составления отчетности в Государственном контроле был образован особый комитет, к компетенции которого относились вопросы формирования отчетности и своевременного

81

ее представления, что по своей сути было направлено на устранение существовавших из года в год проблем в предмете контроля, каковым являлась государственная отчетность. Впоследствии подготовленный проект правил составления и представления отчетности был передан Государственным контролером на рассмотрение Комитета Министров, который постановил разослать его по всем ведомствам для подготовки заключений в пределах установленной компетенции. По результатам доработки указанный проект был передан на окончательное рассмотрение Государственного Совета и главы государства, который в целом его поддержал.

К началу 1836 г. в результате предпринятых мер был достигнут определенный прогресс в вопросе предметной области контроля. В частности, была налажена система отчетности в гражданских ведомствах, определены правила их проверки, определены права и обязанности составляющих и проверяющих отчетность, разработаны подробные формы основных отчетов, по которым совершается государственная проверка. Вместе с тем оставались не завершенными вопросы совершенствования учета и отчетности в сфере деятельности военного и морского ведомств.

Произошедшие изменения требовали совершенствования организации работы Государственного контроля. В этой связи Государственным контролером А.З. Хитрово был представлен проект нового устройства Государственного контроля, в основу которого были положены все достигнутые успехи в вопросе формирования отчетов1.

Проект предложенных преобразований предполагал установление существенных отличий в характере деятельности Государственного контроля в сравнении с другими ведомствами, в закреплении за указанным ведомством функции верховной инстанции в вопросе установления правильности распоряжения и управления государствен-

1 Государственный контроль. СПб.: Государственная типография,

1911. 358 с.

82

ным хозяйством, а также введение коллегиального порядка принятия решений в Государственном контроле. В соответствии с предложенным проектом существенно возрастала роль Совета Государственного контроля, к компетенции которого предлагалось отнести вопросы принятия управленческих решений.

Таким образом, основной концепцией преобразований Государственного контроля предусматривалось развитие коллегиального подхода к принятию решений по итогам рассмотренных материалов в условиях коренных преобразований в предметной области контроля.

Немаловажно отметить, что по новому устройству Государственного контроля определенным образом были разграничены вопросы ревизии отчетов между ведомствами и самим Государственным контролем. В частности, из проекта вытекало обстоятельство, что к компетенции Государственного контроля относились вопросы контроля общих отчетов, содержащих в себе свод количественных данных по государственным доходам и расходам.

В этой связи Государственный контроль, входя в систему государственного управления, осуществлял тем самым контроль за движением государственных средств посредством осуществления проверок и ревизии общих отчетов, проверки книг и частных счетов с последующим составлением заключений, в том числе о фактически сложившемся управлении государственными средствами, установленных нарушениях, причиненном ущербе.

Следует также отметить, что в связи с произошедшими преобразованиями в Государственном контроле, была введена новая организационная структура. В частности, в составе Государственного контроля были образованы департаменты гражданских, военных и морских отчетов. В каждом департаменте были созданы канцелярия и отделения.

Работой указанных департаментов руководили директоры в звании генералов-контролеров, при этом в департаментах военных и морских отчетов также были предусмо-

83

трены должности вице-директоров. Входящие в состав департаментов отделения возглавлялись обер-контроле- рами, являвшимися начальниками отделений. При этом канцелярию в департаментах возглавляли руководители канцелярий.

Новая система Государственного контроля соответствовала требованиям того времени к логичности и стройности организации, но вместе с тем не была лишена и серьезных недостатков, характерных для дореформенных времен и присутствовавших вплоть до отмены общих отчетов.

По-прежнему наблюдались проблемы в своевременности получения общих отчетов, необходимых объяснений от должностных лиц, представивших отчетность. Кроме того, требовалось дальнейшее совершенствование инструментов контроля.

С учетом изложенного можно резюмировать, что вплоть до начала 60-х годов XIX в. развитие государственного контроля происходило по пути совершенствования правил проведения контроля и предмета контроля, каковым выступала громоздкая система государственной отчетности. Определенный прогресс был достигнут, но требовалось не останавливаться на достигнутом, в том числе в целях устранения отставания отечественной практики государственного финансового контроля от практики контроля западноевропейских стран.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:

1.Перечислите основные задачи Государственного контроля Российской Империи в соответствии с Манифестом от 28 января 1811 года.

2.Охарактеризуйте организационную структуру Государственного контроля Российской Империи.

3.К компетенции какого структурного подразделения Государственного контроля Российской Империи фактически были отнесены вопросы, входившие в компетенцию

84

ранее существовавшей Государственной экспедиции свидетельства счетов.

4.К компетенции какого структурного подразделения Государственного контроля Российской Империи фактически были отнесены вопросы, входившие в компетенции ранее существовавших Военно-счетной коллегии при Военной коллегии и Счетной экспедиции при Адмиралтейской коллегии.

5.Охарактеризуйте деятельность Кампенгаузена Б.Б. на посту первого государственного контролера Российской Империи.

6.Охарактеризуйте деятельность Совета Государственного контроля Российской Империи.

7.Охарактеризуйте деятельность А.З. Хитрово на посту Государственного контролера Российской Империи.

2.3.Реформирование государственного финансового контроля

в60—90-е гг. XIX века

В результате изучения учебных материалов обучающиеся должны:

Знать:

•причинно-следственные связи событий и явлений, составляющих сущность процесса развития и совершенствования государственного финансового контроля в 60— 90-е гг. XIX века.

Уметь:

•выделять и анализировать особенности организации государственного финансового контроля в различные исторические периоды;

•выявлять закономерности развития государственного финансового контроля исходя из вариабельности исторического развития и базовых теорий генезиса.

Владеть:

•навыками анализа и систематизации результатов изучения сущности исторических фактов, выявления закономерностей, понимания природы вариабельности.

85

Значительные изменения в государственном финансовом контроле произошли во время правления императора Александра II. В частности, с именем императора связано несколько проектов модернизации уклада самодержав- но-крепостнической жизни России. Император не только чувствовал объективные потребности развития, но умел в нужный момент поддержать инициативу прогрессивно мыслящих специалистов, в том числе из государственного аппарата. Наиболее известное его преобразование — отмена крепостного права, что фактически дало старт развитию капитализма в России. Не менее значителен, но гораздо менее известен, вклад Александра II в совершенствование института государственного финансового контроля в России.

В 1855 г., руководивший Государственным Контролем государственный контролер Николай Николаевич Анненков пришел к выводу о глубоком «несовершенстве сметных, кассовых и контрольных порядков» в государстве. Н.Н. Анненков попросил разрешения Александра II командировать за границу одного из Генерал-контроле- ров — действительного статского советника Валериана Алексеевича Татаринова — для «изучения в Бельгии, Франции, Пруссии и Австрии действующих там контрольных учреждений и для определения степени применимости их в России»1.

По итогам зарубежных командировок В.А. Татаринов подготовил ряд докладных записок, имеющих ключевое значение:

−Государственная отчетность во Франции (1858

год);

−Государственная отчетность в Бельгии (1858 год);

−Государственная отчетность в Австрии (1858 год);

−Государственная отчетность в Пруссии (1858 год);

1 Алышевский Н.А. В память В.А. Татаринова. О прошлом и нынешнем устройстве государственного контроля в России. СПб.: Тип. М. Эттингера, 1881. 99 с.

86

− Общий сравнительный обзор систем государственной отчетности в Франции, Бельгии, Австрии и Пруссии (1858 год).

В своих работах, помимо детального изучения систем государственного финансового контроля западноевропейских стран, В.А. Татаринову удалось сделать главный вывод: «Для полного уразумения действовавших в Западной Европе систем отчетности и правильного применения той или иной из них в России … необходимо изучить, кроме порядка отчетности, процесс, условия и формы самого движения капиталов. В основании действовавших за границей систем отчетности лежат некоторые коренные, принятые всеми государствами, начала»1.

Записки В.А. Татаринова, а также его предложения по совершенствованию государственного финансового контроля в России были одобрены Александром II, опубликованы по его указанию, а сам В.А. Татаринов получил возможность осуществить необходимые реформы. Императором Александром II была учреждена специальная комиссия для рассмотрения «коренных начал государственной отчетности», при этом В.А. Татаринов в звании статс-секретаря входил в состав этой комиссии.

Предложения В.А. Татаринова носили комплексный характер и касались внедрения новых начал функционирования финансовой системы страны и работы системы государственного финансового контроля. В финансовой системе нововведения в основном были связаны с «системой счетов и организацией касс»2. Говоря современным языком, вводились понятия бюджетного процесса, бюджета (государственной росписи доходов и расходов), построенного на сметном принципе, механизма исполнения бюджета путем ежегодного принятия специального

1 Татаринов В.А. Общий, сравнительный анализ систем государственной отчетности во Франции, Бельгии, Австрии и Пруссии. СПб., 1858. 159 с.

2 Там же.

87

закона, наконец, все полномочия по управлению государственными финансами предполагалось сосредоточить в Министерстве финансов.

Вотношении института государственного финансового контроля В.А. Татариновым предлагались следующие новации.

Во-первых, обеспечение независимости системы государственного финансового контроля от контрольных подразделений органов исполнительной власти.

Во-вторых, всесторонность контроля движения государственных средств, включая всю совокупность операций от выделения средств до их конкретного использования.

В-третьих, внедрение фактического контроля, основанного, в частности, на изучении исключительно подлинников первичных финансовых документов.

В-четвертых, повсеместное внедрение предварительного контроля, под которым понимались проверка «правильности расходных предписаний распорядителей кредитов, предшествующих самому расходу».

В-пятых, создание цикла контроля, предполагающего организацию предварительного, фактического и последующего контроля.

Предложения В.А. Татаринова носили для своего времени революционный характер. Однако были воплощены лишь частично. Из-за сопротивления бюрократического аппарата так и не удалось принять специальный закон о статусе органов государственного финансового контроля, хотя попытки внедрить в российскую практику систему предварительного контроля продолжались вплоть до вступления на престол императора Александра III.

Впериод царствования императора Александра III завершился процесс начатых В.А. Татариновым реформ Государственного контроля. 16 июля 1881 г. Александр III одобрил доклад Государственного контролера Дмитрия Мартыновича Сольского о введении предварительного и фактического контроля в Российской Империи.

88

Император указал, что главная задача Государственного контроля: «блюсти, в обширном смысле слова, интересы казны и целость государственного достояния и с этой целью преследовать, а по возможности и предупреждать всякие, клонящиеся к казенному ущербу, действия или упущения, в особенности же обнаруживать и пресекать корыстные поползновения на казенную собственность, хотя бы они и прикрывались внешней формой законности».

28 апреля 1892 г. был принят новый закон о Государственном контроле, который закрепил статус этого органа как самостоятельного государственного ведомства с широким кругом полномочий.

Ревизии Государственного контроля подлежали все правительственные учреждения за исключением министерства Императорского двора, особой канцелярии Министра финансов и некоторых других ведомств, осуществлявших ассигнования на содержание императорского двора. Государственному контролю подлежали также земские, городские, сословные учреждения и частные предприятия, если их деятельность затрагивала государственные интересы.

Государственный контроль проверял представляемые ему к определенному сроку финансовые сметы всех подотчетных министерств на предмет соответствия законодательству. Замечания Государственного контроля сообщались Государственному совету и министерствам. В случае несогласия министерства смета рассматривалась в Государственном Совете в присутствии Государственного контролера. Государственный контроль в то же время рассматривал сверхсметные расходы.

В состав Государственного контроля входили Государственный контролер, товарищ Государственного контролера, департамент гражданской отчетности, департамент военной и морской отчетности, канцелярия Государственного контроля и состоящий при ней архив центральных учреждений Государственного контроля, центральная бухгалтерия, комиссия по проверке денежной и матери-

89

альной отчетности установлений Государственного контроля, комиссия по проверке годовых отчетов частных железных дорог.

Все эти учреждения размещались в Санкт-Петербурге и составляли центральное управление Государственного контроля. Территориальные учреждения Государственного контроля были представлены губернскими контрольными палатами и местными контрольными частями на казенных и частных железных дорогах.

Государственному контролю принадлежало право надзора за деятельностью всех контрольных учреждений, служащие Государственного контроля не могли привлекаться к ответственности без соответствующего решения Государственного контролера.

Следует также отметить, что были введены ограничения для лиц, занимающих штатские должности в Государственном контроле: эти лица не имели права принимать участие в деятельности коммерческих и иных предприятий, на которые распространялись полномочия Государственного контроля, а также занимать другие государственные должности.

Впериод правления императора Николая II (конец 90-х XIX в. — до осени 1917 в.) произошло достаточно много важных событий для страны, но тем не менее именно этот период оказался чрезвычайно важным для дальнейшего развития представлений о важности систематического информирования общественности (пусть даже в лице представителей высших сословий) о том, как правительство формирует и расходует средства бюджета, а также о необходимости обеспечения принципа независимости системы контроля от органов исполнительной власти.

Вэтот период была учреждена I Государственная Дума. 17 октября 1905 г. император издал манифест «О Государственной Думе». 20 февраля 1906 г. в России были опубликованы закон и новые положения о Государственном Совете и Государственной Думе. Государственный Совет из совещательного органа превратился в законодательный, во вторую палату, формально приравненную к

90