Теория и история государственного финансового контроля. Учебное пособие

особого постановления о режиме экономии от НКФ СССР

требуется усилить надзор за правильностью и целесообразностью расходования средств по государственным и местным бюджетам, принять меры по устранению неправильных и нецелесообразных расходов, а также искоренить нарушения бюджетной и отчётной дисциплины.

Однако, созданное Финансовоконтрольное управление, в сложившихся условиях не могло справиться с поставленными задачами. Препятствием для этого послужило отсутствие закона, определяющего его права и обязанности. Положение о Финансово-контрольном управлении1 было утверждено НКФ СССР и НК РКИ СССР, то время как особого положения, утвержденного СНК, издано так и не было. Это приводило к тому, что по результатам контрольных мероприятий управление не могло давать указаний объектам контроля, что влекло нереализованность результатов ревизии.

Совокупность накопленных недостатков привела к необходимости реорганизации Финансово-контрольно- го управления в Государственный финансовый контроль (далее — Госфинконтроль), позволившей усилить его самостоятельность.

Функции Госфинконтроля заключались в систематической проверке исполнения союзного, республиканского и местных бюджетов, а также учете их исполнения. В соответствии с этим на Госфинконтроль возлагались следующие функции2:

−контроль исполнения бюджета учреждениями госбанка и кассами специальных сборщиков;

−контроль над государственными органами, состоящими на бюджете, в отношении распоряжения бюджетными средствами;

1 Постановление Наркомфина СССР, Народного комиссариата ра- боче-крестьянской инспекции СССР от 21.12.1923 г. «Положение о Финансово-Контрольном Управлении».

2 Постановление ЦИК СССР от 26.05.1927 г. «Положение о Государственном финансовом контроле».

131

−контроль за образованием, поступлением и расходованием специальных средств учреждений, состоящих на бюджете;

−наблюдение за постановкой и правильным ведением счетоводства и отчетности учреждений, состоящих на бюджете;

−наблюдение за движением, целостностью и сохранностью денежных и материальных ценностей, находящихся в распоряжении учреждений и состоящих на бюджете;

−составление бухгалтерской отчётности по исполнению государственного бюджета СССР;

−составление ревизионного отчета по исполнению государственного бюджета СССР.

Методы финансового контроля также претерпевают изменения. Так, отменяется сплошной последующие документальный контроль, что также ведет к отмене сплошного представления учреждениями оправдательных документов на ревизию в Госфинконтроль. В качестве новой основы ревизионной работы устанавливаются плановые и внеплановые фактические ревизии финансовых и хозяйственных операций с применением выборочного метода при проверке подлинных оправдательных документов.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:

1.Каковы были первые шаги советской власти по созданию новой системы государственного контроля?

2.Охарактеризуйте изменения в системе государственного финансового контроля после Октябрьской революции.

3.Опишите направления детальности Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции, формы, виды и содержание контрольноревизионной работы.

4.Народные комиссары Народного комиссариата ра- боче-крестьянской инспекции (НКРККИ) 1920—1930-х

гг.и их достижения.

132

5.Охарактеризуйте роль Центральной коллегии государственного контроля в становлении финансовой системы СССР.

6.Сравните организацию деятельности в органах Государственного контроля до 1917г. и Наркомата госконтроля.

7.Охарактеризуйте организацию рабочего контроля на предприятиях и направления его деятельности.

8.Раскройте роль внедрения хозяйственного расчета на предприятиях как фактор реорганизации системы государственного финансового контроля.

9.Деятельность Финансово-хозяйственного управления в составе НКФ СССР: предпосылки создания, задачи.

10.Раскройте особенности организации предварительных и фактических ревизий хозяйственно-финансо- вой и промышленной деятельности учреждений и предприятий.

3.2. Деятельность Комиссии советского контроля 1934—1940 гг.

В результате изучения учебных материалов обучающиеся должны:

Знать:

•направления осуществления государственного финансового контроля Комиссией советского контроля.

Уметь:

•выделять и анализировать особенности организации государственного финансового контроля в 1934—1940 гг.; •выявлять и анализировать тенденции развития го-

сударственного финансового контроля.

Владеть:

•методами оценки наиболее существенных достижений в области организации государственного финансового контроля в деятельности Комиссии советского контроля.

133

Индустриализация страны и техническая реконструкция всего народного хозяйства требовали увеличения государственных финансовых ресурсов. Дальнейшее развитие промышленности нуждалось в усилении плановой и финансовой дисциплины, а, следовательно, и финансового контроля.

Госфинконтроль упраздняется, а функции проверки финансового хозяйства предприятий и учреждений передаются НКФ СССР. Целью данной реформы было объединение функций по оперативному и финансовому контролю в одном органе, оценке содержания производимых операций и финансовой деятельности учреждений и предприятий в целом. Существующая система нуждалась в сокращении числа контрольных органов, устранении дублирования их полномочий, а, соответственно, и в удешевлении процесса государственного финансового контроля.

Система государственного финансового контроля, созданная в 1930 г., сосредотачивалась на проверке команд- но-узловых пунктов экономики, не уделяя, то же время, должного внимания вопросам финансовой дисциплины, систематическому документальному контролю1.

В соответствии с поставленными целями на НКФ

СССР были возложены задачи по проверке:

1.расходования по прямому назначению средств, отпускаемых учреждениями и организациями, финансируемыми из государственного и местных бюджетов;

2.правильности учета и использования специальных

идругих внебюджетных средств учреждений, состоящих на бюджете;

3.постановки и состояния учета и отчётности по расходованию средств, отпускаемых по бюджету;

4.фактического расходования по прямому назначению средств, отпускаемых по бюджету.

1 Ровинский Н.Н. Финансовый контроль в СССР. М.: Госфиниздат,

1947. С. 242.

134

Для выполнения поставленных задач в составе НКФ

СССР образуется Финансово-бюджетная инспекция1 как инструмент последующего финансового контроля.

Финансово-бюджетная инспекция должна было уделять особое внимание:

−соблюдению режима экономии, исполнению бюджетной дисциплины;

−правильности оперативных и отчетных данных овладел выполнения финансовых планов;

−соответствию фактических запасов материальных ценностей установленным нормативам;

−использованию бюджетных средств по прямому назначению.

В то же время НК РКИ перестает отвечать требованиям изменяющейся финансовой системы — на данном этапе уже нет необходимости инспектировать работу всех наркоматов и всех хозяйственных организаций из одного центра. Вместо этого появляется необходимость создания органа, который сосредоточил бы свое внимание на работе по проверке исполнения решений центральных учреждений Советской власти, такой организацией становится Комиссия советского контроля при СНК Союза ССР2.

На Комиссию советского контроля ложатся задачи по предупреждению срывов выполнения постановлений и распоряжений правительства и выявлению недостатков в работе учреждений и конкретных виновников невыполнения постановлений и распоряжений.

Основной задачей финансовой системы страны на период осуществления второго пятилетнего плана становится задача максимальной мобилизации ресурсов, а также жесткого режима экономии.

1 История Министерства финансов России. В 4 т. Т. II. / Авторский коллектив. М.: ИНФРА-М, 2002. 512 с.

2 Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 27.02.1934 «Положение о Комиссии советского контроля при Совете народных комиссаров Союза ССР».

135

Однако отсутствие ежегодных подробных документальных ревизий на предприятиях и учреждениях не позволяет достичь требуемых результатов. При этом, Фи- нансово-бюджетной инспекции было предоставлено право при обнаружении нарушений приостанавливать бюджетное финансирование с немедленным приведением информации СНК СССР, союзных наркоматов, СНК союзных

иавтономных республик и краевых исполкомов. Однако подчинение инспекции местным финансовым органом не давало ей возможности проведения эффективного и независимого государственного финансового контроля.

Для обеспечения системности контроля деятельность органов государственного финансового контроля была дополнена внутриведомственным контролем со стороны вышестоящих органов — в рамках повышения финансо- во-бюджетной дисциплины руководителей союзных ведомств, СНК союзных и автономных республик, краевые исполкомы были обязаны организовать внутриведомственный контроль за подчиненными им организациями

ипредприятиями для целей проведения документальной ревизии, направленной на1:

1.борьбу с хищениями социалистической собственности и незаконным расходованием средств и материалов;

2.проверку правильности бухгалтерского учета и законности документов, подтверждающих операции;

3.проверку правильности материального учета складского хозяйства.

Для цели организации внутриведомственного контроля в министерствах, ведомствах и отделах исполкомов в составе центральных бухгалтерий или финансовых отделов организовывались группы инспекторовревизоров, которые проверяли финансовую работу учреждения по первичным документам.

1 Постановление СНК СССР от 15.04.1936 г. «О внутриведомственном финансовом контроле и документальной ревизии учреждений, предприятий, хозяйственных организаций и строительств».

136

Нерешенность задач, поставленных перед Финансо- во-бюджетной инспекцией, привела к ее реорганизации в Контрольно-ревизионное управление НКФ СССР1. Теперь государственный финансовый контроль перестраивается на условиях полной централизации.

Контрольно-ревизионное управление обладало более широкими правами, нежели Финансово-бюджетная инспекция, так, ему было предоставлено право давать учреждениям и предприятиям, прошедшим ревизию, указания об устранении выявленных недостатков и нарушений финансовой дисциплины, в то время как ранее для этого требовалось утверждение руководителя финансового органа.

Контрольно-ревизионное управление имело право:

1.производить документальные ревизии;

2.требовать от ревизуемых учреждений и организаций представления всех денежных документов, бухгалтерских книг, планов, смет и других документов, а также предъявления наличных денежных сумм и ценных бумаг;

3.требовать от ревизуемых учреждений и организаций представления отчетности по установленным формам

осостоянии их финансового хозяйства, а также объяснений и справок по всем вопросам, возникающим при производстве ревизий;

4.получать от кредитных учреждений необходимые сведения, справки и копии с документов, связанных с операциями ревизуемого учреждения или организации: о состоянии счетов и оборотов по ним, о состоянии открытых кредитов ревизуемым учреждениям и организациям и др.;

5.требовать во всех необходимых случаях от других учреждений и организаций справок и копий с документов

1 Постановлением СНК СССР от 09.05.938 г. «Положение о Кон- трольно-ревизионном управлении Народного комиссариата финансов СССР».

137

по операциям и расчетам с ревизуемыми учреждениями и организациями;

6. давать руководителям ревизуемых учреждений и организаций обязательные для них указания об устранении выявленных при производстве ревизий нарушений финансовой дисциплины.

Принципиальным отличием Контрольно-ревизион- ного управления было проведение проверки исполнения местных бюджетов и финансовой деятельности местных организаций независимо от контроля, осуществляемого местными финансовыми органами, что не могло не сказаться на эффективности контроля1.

В то время как Комиссия советского контроля направляла свою деятельность на проверку исполнения постановлений правительства, при этом контролю за учетом и расходованием материальных ценностей не уделялось должного внимания, хотя в условиях развития промышленности именно данный вид контроля был востребован. Деятельность Контрольно-ревизионного управления была направлена на проверку соблюдения законов о бюджетных правах союзных и автономных республик. Учету. Значительное внимание уделялось и расходованию денежных средств2.

Решением данного вопроса было издание указа о реорганизации Комиссии советского контроля и образование союзно-республиканского Народного комиссариата государственного контроля.

На Народный Комиссариат Государственного Контроля СССР (далее — Наркомат госконтроля) возлагались3:

1 Постановлением СНК СССР от 09.05.1938 г. «Положение о Кон- трольно-ревизионном управлении Народного комиссариата финансов СССР».

2 Там же.

3 Об образовании Народного комиссариата государственного контроля СССР, Указ Президиума Верховного Совета СССР 6 сентября 1940 г. (“Ведомости Верховного Совета СССР” 1940 г. № 31).

138

а) повседневный как предварительный, так и последующий контроль над учетом, хранением и расходованием государственных средств и материальных ценностей;

б) производство государственных ревизий по указаниям Народного комиссара государственного контроля

СССР или народных комиссаров государственного контроля союзных республик;

в) проверку исполнения постановлений и распоряжений правительства.

Таким образом, в задачи Наркомата госконтроля входила не только проверка исполнения решений правительства, но и контроль над учётом и расходованием государственных средств и материальных ценностей, находящихся в распоряжении государственных, кооперативных организаций и учреждений.

Этапы развития, пройденные системой государственного финансового контроля в первые годы существования

СССР, наглядно отражают изменения, происходившие не только в экономической сфере, но и во всей государственной деятельности. Переход от контроля, лишь выявлявшего недостатки деятельности предприятий и учреждений, к всеобъемлющему, организованному на разных уровнях — от внутриведомственного до контроля со стороны Наркомата госконтроля, позволяет говорить о становлении эффективной системы, отвечающей задачам своего времени.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:

1.Охарактеризуйте деятельность комиссии партийного контроля при ЦК ВКП(б) и комиссии советского контроля при (СНК СССР).

2.Образование Народного комиссариата государственного контроля СССР, цели и задачи его деятельности.

3.Опишите функционал Контрольно-ревизионного управления НКФ СССР.

139

4.Раскройте роль государственного финансового контроля в период индустриализации и технической реконструкции народного хозяйства.

5.Охарактеризуйте финансово-бюджетную инспекцию как орган государственного финансового контроля, обозначьте цели и задачи его деятельности.

6.Сравните полномочия финансово-бюджетной инспекции и Контрольно-ревизионного управления НКФ

СССР.

7.Охарактеризуйте деятельность низовых органов контроля по проверке работы сельских ревизионных комиссий.

8.Обозначьте особенности взаимодействия Контроль- но-ревизионного управления НКФ СССР ревизуемых учреждений.

9.Раскройте основные принципы реорганизации последующего финансового контроля, осуществляемого НКФ СССР.

10.Организация контроля над учетом и расходованием государственных средств и материальных ценностей в 1930-х гг.

3.3. Государственный финансовый контроль в годы Великой Отечественной войны (1941—1945 гг.)

В результате изучения учебных материалов обучающиеся должны:

Знать:

•классификационные признаки явлений, влияющих на состояние и развитие системы государственного финансового контроля и ее элементов в годы Великой Отечественной войны.

Уметь:

•выбирать классификационные признаки и исходя из них составлять классификации для выявления тенденций, сходных и отличительных признаков элементов и всей системы государственно финансового контроля.

140