Теория и история государственного финансового контроля. Учебное пособие

К концу XIV — началу XV вв. происходит постепенное ослабление Золотой орды, следствием этого стал ее распад на отдельные ханства (Крымское, Казанское и Большая Орда). Междоусобицы и борьба за московский великокняжеский престол продолжались и в начале XV в. и проходили не без ордынского участия и влияния. При этом оплата дани в Большую Орду осуществлялось до конца XV в. и закончилась только после 1480 г. — стояния на Угре.

Важное значение имел Судебник Ивана III, принятие которого было необходимо в связи с усилением княжества Московского и объединением вокруг него других удельных княжеств. Судебник определил единые правовые нормы, распространив их на всю территорию, тем самым способствуя объединению и формированию единой судебной практики. Также к моменту принятия Судебника произошли существенные финансово — экономические изменения и прежние правовые нормы устарели.

В Судебнике были закреплены вопросы устройства судов в Москве на местном уровне, судебная иерархия суда великого князя и его детей, суда бояр и окольничих и суда наместников и волостителей, определены функции и полномочия, а также права и обязанности судебных должностных лиц. Так, судебное разбирательство было обязанностью, а не правом. При этом судебные должностные лица обязаны были производить судебное разбирательство при обращении к ним «жалобников». При невозможности суда на нижней инстанции осуществить свою обязанность из-за недостатка компетенции, лицо, обратившееся с жалобой, обращалось в суд вышестоящей инстанции.

Судебником было установлено и административное устройство судов, и участие в них государственных людей — дьяков, а на местах с присутствием представителей местной администрации, «верхушки» посадских людей и крестьян. Определялись и оговаривались должностные обязанности и четкий порядок работы, единообразие оформления судебных документов, порядок подписей и печатей.

21

Судебником запрещалось дача «посула» — взятки или оплаты за старание судьи и внимание к вопросам и обстоятельствам разбираемых дел. При этом Судебником были регламентированы и четко определены различные судебные пошлины за делопроизводство. Пошлины составляли десятую часть от сумм исков с распределением этой суммы между боярином и дьяком. Размер пошлины зависел от суммы иска и лица, получающего ее. За основу бралась цена иска в один рубль. При этом боярин получал два алтына (12 денег), а дьяк восемь денег. С увеличением или уменьшением суммы иска пропорционально изменялся и размер пошлины»1. Судебник определил и размер пошлин за оформление грамот, а также покрытие расходов на выезд должностных лиц в другие места и пошлины для организации «поля» — судебного поединка, с дифференциацией размеров в зависимости от этапа принятия решения (примирения сторон до «поля» или во время «поля»).

С финансово-экономической точки зрения судебником регулировались вопросы земельных дел, купли продажи, оформления сделок, займов. В части социально-экономи- ческой организации в судебник были включены нормы, закрепляющие положение крестьян и холопов, определение и дифференциацию категорий населения.

Роль Судебника в формировании государственного финансового контроля велика, поскольку в этот период еще не существовало отдельных нормативных актов, регламентирующих порядок организации и осуществления контроля (первый акт появится только при Петре I). Нормы Судебника применялись и с точки зрения регламентирования предмета контроля, и с позиций регламентирования процедур контроля, как единые, законодательно установленные нормы на уровне государства.

1 Судебник 1497 года ИВАНА III (с комментариями). Режим доступа: https://historicaldis.ru/blog/43735259458/Sudebnik-1497— goda-IVANA-III-(s-kommentariyami)

22

Одним из органов, осуществляющих контроль, как и ранее остается Боярская Дума. Она изменилась со времен основания Древней Руси и удельных княжеств. В состав Думы входят бояре, а также окольничие и думные дворяне — служилые люди1. Дума заседала ежедневно до обеда

ипосле него. Царь иногда мог присутствовать на заседании Боярской Думы. «Занятия Думы состояли в основном из обсуждения и решения дел, поступавших в Думу из приказов». Для разбора дел каждого Приказа назначался особый день. В дальнейшем, уже при царе Алексее Михайловиче дела из важнейших приказов Большой Казны

иБольшого прихода обсуждались в Думе по вторникам2. Также в этот период зарождается и развивается систе-

ма приказов. На первых порах понятие «приказ» сформировалось от слов приказывать, указывать, давать распоряжение. Обычно такие распоряжения давались конкретному человеку. Позднее стали создаваться отдельные органы (исполнительные органы). Ряд органов постепенно заменили должности «дворцово-хозяйственного управления», существовавшие ранее. Другие приказы формировались по центральному или региональному принципу. Первые упоминания о приказах относятся к периоду правления Ивана III. «Главными лицами в Приказах были «судьи» из бояр, окольничих и думных дворян. Судьи назначались и увольнялись указами Государя». Так, в важных Приказах было несколько судей, в менее важных — по одному. «При каждом приказе находилась канцелярия, которой управляли один или несколько дьяков с подчиненными им подьячими. При Приказах состояли и служители из детей боярских, которые исполняли различные поручения». Когда судей было несколько, всегда был главный из них, имеющий больший вес и «являющийся представителем приказа в Думе и исполнителем постановлений Думы

1 Блех И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб., 1895.

2 Там же.

23

в Приказе». Приказы действовали «именем государя», были равны между собой за исключением думного вышестоящего Разрядного Приказа.

Так, Блех И.И. в своем труде об устройстве финансового управления и контроля в России пишет: «что касается отношения Приказов к финансовому учреждению, то почти все они были до некоторой степени финансовыми учреждениями. Одни из них были учреждениями чисто финансовыми, ведая финансовое управление (наблюдение за сбором податей, исполнением повинностей и проч.) на всей или значительной территории, другие, управляя отдельной частью территории во всех отношениях, заведовали также финансовой частью в ней, третьи, имея в полном своем ведении определенную часть территории во всех отношениях и, следовательно, в финансовом, ведали, кроме того, некоторыми отраслями финансового управления и в других частях государства»1. Структура Приказной системы XVI-XVII вв. Русского государства представлена в табл. 1.

1 Блех И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб., 1895.

24

1 Составлено автором на основе: Блех И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб., 1895.

25

Окончание таблицы 1

Рассмотрим ряд Приказов, о деятельности которых было известно с начала формирования приказной системы. К числу старейших Приказов относится Печатный Приказ. В Приказе осуществлялось скрепление документов государственной печатью, за что и взимались пошлины с жалованных и охранительных грамот и указов, «по челобитию» частных лиц, памятей, подорожних и проч. Сюда присылались также печатные пошлины, взимавшиеся в разных городах государства с откупных договоров на оброчные статьи.

Приказ Разряд, известный также со времен Ивана III, являлся частью Царской Думы и по иерархии находился выше других приказов. Из Приказа отправлялись царские указы во все управленческие структуры того време-

26

ни. В приказе ведали ратными людьми, судили чиновников, вели Разрядные книги о назначениях на государеву службу с указанием жалования, руководили постройкой крепостей и городов и осуществляли многие иные функции государственной обороны и безопасности. Приказ заведовал, в том числе и в финансовых аспектах, некоторыми приграничными городами.

Еще со времен Василия III известно о существовании Ямского Приказа. Приказ ведал ямщиками всего государства и контролировал выполнение ими ямской повинности. В Приказе выдавались ямщикам жалование и прогоны. На эти расходы собиралось порядка пятидесяти тысяч рублей каждый год со всего Московского государства.

Со времен Ивана IV Грозного существовал Поместный приказ, в ведении которого находились земли государства Московского. В приказе учитывались выданные и находящиеся во владении земли, а также хранилась информация о купленных друг у друга вотчинах и о том «кому что вновь дадут». Доходами Приказа являлись пошлины, получаемые при переходе земли от государства частному владельцу, а также при переходе или продаже земли от одного владельца к другому1.

Приказ Большого прихода существовал также со времен Ивана IV, примерно с 1554—1555 гг. Приказ заведовал в Москве и других городах Государства Московского «доходами с лавок и с частных дворов, с погребов и с меры, чем всякие товары и питья меряют, также и таможенные пошлины и мыто, и перевоз, и мостовщина…», то есть собирал косвенные налоги. Доходы, а собиралось в нем около полумиллиона, употреблялись на корм иностранным купцам и послам, на жалование русским посланникам и гонцам в иные государства, на устройство речных судов, на организацию хлебного, соляного и рыбного промысла,

1 Блех И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб., 1895.

27

на жалование служащим в приказ, на подведомственных ему соляных заводах и проч.1

ОО существовании Казенного Приказа также известно со времен царствования Ивана IV, однако имеются и более ранние упоминания — еще при Иване III. Приказом руководил Казначей и два дьяка. Положение Казначея в Думе было выше думных дворян. Приказ являлся царским казначейством, в нем хранились золото, серебро драгоценности и ювелирные изделия, дорогая посуда и ткани, предназначенные для использования царем и раздачи жалования служилым людям. От подведомственных приказу торговых и посадских людей поступало порядка трех тысяч рублей.

Особый интерес вызывает Приказ Большой Казны. Он действовал со времен Ивана IV. В руководстве приказа были боярин, думный боярин и дватри дьяка. Приказу подчинялся ряд городов, от которых поступали такие доходы как тягло, подати с крестьян, откупы и иные налоги. Также с городов поступали гостиная, суконная сотни, поступления с серебряного литья, с монетных и денежных дворов и с тульских заводов. В целом доходы приказа доходили до трехсот тысяч рублей и покрывали широкий спектр расходов.

Приказы Четверти, в том числе Новая Четверть. В то время существовали трети: Владимирская, Новгородская и Рязанская. После взятия Казани к ним добавилась четвертая часть — Казанское Царство. Новая Четверть ведала питейными сборами и осуществляла разбор корчемных дел по продаже спиртного и табака. Деятельность Приказа осуществлялась как в Москве, так и во многих других городах государства Московского.

До середины XVI в. сохранялась система наместничества на уровне местного управления, введенная еще в Древней Руси. Система была несовершенна, население

1 Блех И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб., 1895.

28

жаловалось царю на наместников, наместники и их подчиненные — на население. Одним из поводов для жалоб являлся финансовый вопрос — население считало размер кормления чрезмерным, а кормленцы считали размер кормления недостаточным и утверждали, что население не хочет подчиняться их управлению. Такое состояние не способствовало эффективному финансовому управлению на местном уровне. В период правления Ивана IV в городах и волостях были внедрены элементы местного самоуправления. Старосты, выбранные среди местного населения, стали собирать доходы и привозить их к сроку царю. Старостам вменялось также право суда: «рассудити бы их умели в правду безпосулно и безволокитно»1. Старостам предоставлялись в помощь выборные целовальники и дьяки. «Всех выборных приводили к крестному целованию и список с их именами за подписью избравших их отсылали в Москву». В соответствии с полномочиями финансовое управление также находилось у старост и их помощников. «Для ограждения населения от несправедливостей с их стороны приказывалось им «собирати тот оброк... по животом и по промыслом, как у них тяглы меж себя разводят, а лишка им в развод того тягла, на дворы ни на чьи оброков неприбавляти никоторым делы»2. Спрос с деятельности тоже был велик — за злоупотребления и «нерадение» могла грозить и смертная казнь «без отпросу», а обиженные ими могли в таком случае наделяться имуществом нерадивых чиновников. При этом за усердие и безупречную службу при сборе доходов и успешном управлении такие выборные старосты сами и их имущество освобождалось от налогов, а также награждались государевым жалованием. Новый порядок финансового управления постепенно заменял прежний, существовавший на местах. Новые

1 Блех И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб., 1895.

2 Там же.

29

правители — Романовы, также соблюдали порядок, введенный Иваном IV.

Помимо выборного самоуправления, в XVI в. осуществлялось и воеводское управление, однако только в тех регионах, которые нуждались в военной защите. Постепенно к концу XVII в. воеводское управление стало осуществляться повсеместно, сосуществуя повсеместно с местным самоуправлением, что в определенной степени видоизменило его в части ограничения некоторых функций.

Назначение воевод производил государь своим именным указом. В помощь давались дьяки и подьячие в зависимости от размера городов. В сферу ведения воевод входили в первую очередь такие политические вопросы как безопасность, военное управление, дипломатия, а также и правовые и экономические вопросы, например, Выборная власть находилась в подчинении у воевод. При этом в разные периоды и в разных регионах уровень подчинения мог быть неодинаков. В ряде случаев местная власть могла быть и независима от воевод в вопросах финансового управления.

Исходя из факторов преемственности и стабильности, еще до создания и функционирования контрольного органа — Счетного Приказа, контроль на местах осуществлялся достаточно самостоятельно. Поскольку местных контрольных органов не существовало, то контроль осуществлялся самими финансовыми органами. Так, согласно Блеху И.И. «…кабацкие и таможенные головы и другие финансовые служащие по окончании срока их службы предоставляли книги для счета местному начальнику — воеводе или выборным Земским властям». В первом случае воеводы делали общий счет сборам за год, определяли сколько сравнительно с прошлыми годами собрано лишних доходов или сколько и почему недобрано, составляли об этом «счетный список», который вручали специальным финансовым органам, отправляя их для окончательного счета подлинными книгами в Приказ. Во втором случае, выбирались из посадских людей по три или четыре чело-

30