Теория и история государственного финансового контроля. Учебное пособие

государственный документ. Он требовал своевременной присылки отчетов в полном объеме из всех присутственных мест с объяснениями о поступлении доходов и употреблении расходов. За несвоевременную доставку устанавливались денежные штрафы, а за 5 месяцев просрочки — каторга. Предписывалось, чтобы счеты и ведомости проверялись сначала подлежащими начальниками на местах, а затем уже доставлялись в Ревизион-Коллегию, имевшую право требовать доставления всех сведений и объяснений, нужных при поверке отчетности, приглашая чиновников из коллегий и канцелярий для личных объяснений. В случае начетов Ревизион-Коллегия была обязана докладывать Сенату, который, в свою очередь принимал к нарушителям финансовой дисциплины и казнокрадам соответствующие санкции. Для поверки Ревизион-Колле- гией счетов назначались конкретные сроки. О ходе своей деятельности она должна была ежемесячно информировать Сенат. Производство дел о взыскании недоимок было поручено особой конторе.

Однако все это было лишь началом формирования контрольных инстанций. Способы ревизии не соответствовали цели, для ревизии в низших инстанциях не существовало никаких правил. Исправлению такого положения были призваны способствовать принятые в 1736 г. Правила счета прихода и расхода в губерниях, провинциях и городах. В соответствии с этими Правилами все счеты и книги приказано было отсылать непосредственно в Ревизион-Коллегию. С этого времени контроль наблюдательный опять превращается в контроль подробный.

С возвращением Ревизион-Коллегии из Москвы, куда она была переведена в 1714 г. Петром I, в Петербург, ей была поручена ревизия счетов столичных учреждений и ближайших к столице губерний; а для ревизии прочих губерний и учреждений была учреждена Ревизион-Контора в Москве. Оба эти ревизионные учреждения действовали независимо друг от друга, но затруднительные случаи Контора посылала на разрешение Коллегии. Некоторые

51

учреждения и ведомства были освобождены от представления счетов на ревизию: одни временно, а другие полностью.

Временно из сферы государственного контроля были выведены гвардейские полки (1735—1737 гг.), таможенное и духовное ведомства.

ВВ1733 г. изменения коснулись и придворного ведомства, для которого была учреждена особая придворная счетная контора. Для финансового контроля таможенного ведомства с 1732 г. действовала особая счетная экспедиция при Камер-Коллегии. Однако в 1743 г. эта экспедиция упразднена, и ревизия предоставлялась самой Камер-Кол- легии. В 1758 г. таможенные сборы отдаются на откуп, с освобождением от ревизии. С отменой в 1763 г. откупа они напрямую подчиняются Ревизион-Коллегии.

Заведование счетною частью духовного ведомства Петр I поручил восстановленному им в 1701 г. Монастырскому приказу, с отчетностью перед Сенатом и Ближней Канцелярией. После временного упразднения в 1720 г.,

в1725. Монастырский приказ был преобразован в Ка- мер-Контору Синодального правления, впоследствии также преобразованную в Коллегию-Экономию. Анна Иоанновна подчинила эту коллегию Сенату, и отчеты ее стали посылаться на ревизию в Ревизион-Коллегию.

Впериод правления Анны Иоанновны кроме Счетной экспедиции, для ревизии счетов прежнего времени, учреждаются счетные конторы и экспедиции при Военной Коллегии и при Генерал Кригс-Комиссариате. Обревизованные ими счеты, после сведения общих итогов, представлялись в Ревизион-Коллегию. Таким образом, финансовый контроль опять дробился по ведомствам, что, безусловно, не могло содействовать улучшению финансовой отчетности и дисциплины. Высочайшим Указом 8 декабря 1742 г. эти конторы и экспедиции были уничтожены. Последовало распоряжение отсылать все отчеты по военному ведомству прямо в Ревизион-Коллегию. Этот порядок действовал вплоть до закрытия последней в 1781 г.

52

Взойдя на престол, императрица Елизавета Петровна восстановила учреждения Петра I и окончательно упразднила отдельные счетные экспедиции и конторы. Эту реорганизацию она мотивировала тем, что «Петр Великий при коллегиях для счетов особых контор не установил». После возвращения Ревизион-Коллегии статуса общей высшей в государстве ревизионной инстанции, все ведомственные отчеты стали сосредоточиваться именно в ней, как и было установлено при Петре I.

Несмотря на то, что компетенция Ревизион-Коллегии была значительно расширена в результате подчинения ее ревизии некоторых учреждений, прежде ей неподотчетных, общее значение коллегии существенно ослабло вместе с ослаблением значения Сената. Тем не менее, сосредоточение всей ревизии в Ревизион-Коллегии расширяло возможности профилактики и раскрытия финансовых злоупотреблений в империи.

Российская система государственного финансового контроля петровского времени может быть охарактеризована получением своего четкого законодательного определения. Многочисленные законодательные акты Петра I о деятельности фискалитета и прокуратуры определяют обязанности и организацию данных институтов, их место в общей системе государственных учреждений, а также закрепляют основные принципы осуществления государственного финансового контроля: регулярность и универсальность. Оформлению контрольной деятельности способствовало усовершенствование приемов ведения счетоводства и представления отчетности, а также организация документальной ревизии государственных учреждений. Происходит организационное оформление субъектов контроля, под которыми понимается прежде всего конкретный носитель контрольной функции и его деятельность.

Развитие системы государственного финансового контроля во второй половине XVIII века обусловлено теми историческими событиями, которые происходили в это время. Особое значение имела крестьянско-казачья вой-

53

на под предводительством Е. Пугачёва (1773—1775 гг.)1, которая обнаружила крайнюю неэффективность органов местного управления и системы правоохранительных органов Российской империи.

Значительное влияние на государственное регулирование оказали реформы Екатерины II. Впервые необходимость реформирования системы государственного контроля и регулирования была определена в Манифесте императрицы Екатерины II, в котором говорилось: «Нашли Мы, что при больших территориях некоторых губерний, которые недостаточно снабжены, как правительственными учреждениями, так и нужными для местного управления людьми, что в одном и том же месте, где ведётся управление губернии, казённые счеты и доходы, общие с полицией или благочинием, сверх того, ещё гражданские и уголовные дела отправляются, а таковым же неудобством тех же губерний в уездах и провинциях, управления не меньше подвержены»2.

Манифестом от 7 ноября 1775 г. Екатериной II были утверждены «Учреждения для управления губерний Российской империи» (далее — Учреждения»)3. Положения данного документа стали основой для проведения масштабных реформ, обеспечивших кардинальную трансформацию системы государственного контроля и управления в период с 1775 по 1785 гг.

Ключевыми идеями данного документа стали необходимость формирования мер по противодействию пробле-

1 Толочко А.П., Коновалов И.А. Местное управление Российской империи по «Учреждениям для управления губерний» 1775 г. // Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2018. № 4 (20). С. 93—99.

2 Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Собр. 1 Т. XX. СПб., 1830. 174 с.

3 Толочко А.П., Коновалов И.А. Местное управление Российской империи по «Учреждениям для управления губерний» 1775 г. // Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2018. № 4 (20). С. 93—99.

54

мам, в качестве которых фигурировали несовершенство административного деления территории Российской империи и несоответствие административного аппарата на местах, в губерниях целям и задачам государственного управления и государственного финансового контроля. Подчеркивалась необходимость обеспечения должным количеством квалифицированного персонала всех административных единиц государства для эффективной реализации управленческих и контрольных функций.

В качестве наиболее значимых положений следует отметить необходимость разделения властных полномочий, коллегиальность процесса принятия управленческих решений, учитывающих мнения представителей различных сословий. При этом принцип коллегиальности планировалось распространить и на деятельность судебной системы. Однако разделение властных полномочий не предполагало выделение законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, что характерно для современного построения системы государственного управления. Положения «Учреждений» определяли принципы распределения властных полномочий между органами местной власти, то есть действовали на уровне губерний. При этом все государственные органы следовало подразделять на финансовые, полицейские и судебные.

Преобразования должны были затронуть организацию органов власти на местах, трансформировать межведомственные взаимоотношения, четко обозначить границы деятельности отдельных субъектов контроля и управления, разделить предметы ведения. Однако, оценивая результаты преобразований, ряд исследователей пришли к выводу, что они были проведены недостаточно последовательно и не оказали большого влияния на деятельность новых органов власти1.

1 Ключевский В.О. Курс русской истории. Часть V. Т. 5. Сочинения в девяти томах. М.,1989. 458 с.

55

В качестве наиболее значимых результатов реформ следует отметить: изменившийся порядок назначения на должности, который отличался от действующего ранее большей прозрачностью и объективностью, так как базировался на требованиях закона, а также организацию работы отдельных элементов системы контроля и государственного управления на принципах подотчетности.

Важное значение имел и факт упразднения провинций. Таким образом, государство в качестве структурных элементов включало губернии и уезды. При этом реализовывались принципы единообразного структурного построения систем управления в губерниях, предполагающие сходное для всех губерний устройство административных и судебных органов.

Органы местного управления возглавили «губернские правления во главе с наместниками (генерал-губернато- рами) и губернаторами»1. Произошедшие преобразования привели к формированию местных органов власти, деятельность которых была сфокусирована на реализации интересов местных управленческих структур. Во многом в этом была заинтересована и верховная власть государства, которая понимала роль и значение местных органов власти в построении эффективной системы государственного контроля и управления.

Таким образом, основной идеей «Учреждений» являлась децентрализация полномочий органов государственного контроля и управления. Функции коллегий передавалась в губернии, «дабы, быть сближенными с самими предметами управления, с народными нуждами, действовать вернее, обстоятельнее и полезнее»2.

Законодателями была предпринята попытка формирования системы местного управления, основанной на

1 Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Собр. 1 Т. XX. СПб., 1830. 1174 с.

2 Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры. СПб., 1866. 304 с.

56

специфических потребностях конкретного региона. При этом важное значение имели и вопросы кадрового обеспечения. Предполагалось, что органы государственного контроля и управления должны аккумулировать управленческий персонал, обладающий компетенциями и знаниями в отношении особенностей функционирования конкретной губернии или уезда, их актуальных проблем.

Формирование новой структуры государства не учитывало ни национальных признаков, ни экономических особенностей, а основывалось исключительно на численности населения, проживающего на конкретной территории. Исходя из этого признака, если население насчитывало от 300 до 400 тысяч населения, образовывалась губерния, а если на территории проживало от 20 до 30 тысяч жителей, то уезд1.

Результатом подобных преобразований стало «разукрупнение губерний, число которых было удвоено, а через двадцать лет после начала реформы количество губерний возросло с двадцати до пятидесяти2. Функции государственного контроля и регулирования на уровнях уездов реализовывали нижние земские суды, в городах — городничие, в губерниях — губернские правления3.

Ряд центральных органов власти, функции которых, в основном, выполнялись Коллегиями, упразднялись. Полномочия передавались на уровень губерний. Таким образом, существенно расширялись компетенции губернских правлений, губернских судов и казенных палат. Исключе-

1 Толочко А.П., Коновалов И.А. Местное управление Российской империи по «Учреждениям для управления губерний» 1775 г. // Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2018. № 4 (20). С. 93—99.

2 Ключевский В.О. Курс русской истории. Часть V. Т. 5. Сочинения в девяти томах. М., 1989. 458 с.

3 Толочко А.П., Коновалов И.А. Местное управление Российской империи по «Учреждениям для управления губерний» 1775 г. // Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2018. № 4 (20). С. 93—99.

57

ние составили лишь Военная, Морская Коллегии, а также Коллегия Иностранных дел, действия которых по-преж- нему контролировались и регулировались верховной властью.

Всвете реформ к наименованиям наиболее крупных административных единиц, к статусу «губерния» был добавлен термин «наместничество». Руководство же всеми органами местной власти как административными, так и полицейскими осуществлялось наместниками, обязанности которых выполняли «генерал-губернаторы и губернаторы с подчинявшимися им губернскими правлениями»1.

В«Учреждениях» были разделены функции и ответственность генерал-губернаторов и губернаторов. По мнению исследователей «назначая в наместничество (губернию) наместника (генерал-губернатора) и губернатора верховная власть хотела, чтобы ответственность за оперативное управление лежала на губернаторе, а генерал-гу- бернатор должен был осуществлять контроль за тем, чтобы предписания верховной власти достигали нужного результата»2.

Вфункции губернатора входило решение судебных

ифинансовых вопросов, рассмотрение полицейских дел. Также решались и кадровые вопросы, назначались и освобождались от должностей чиновники. В случаях чрезвычайных ситуаций губернатор обязан был взять на себя все властные полномочия и ответственность за принятые решения. При этом им осуществлялось командование военными гарнизонами.

Всвою очередь генерал-губернатор (наместник) был своеобразным координационным звеном между местны-

1 Толочко А.П., Коновалов И.А. Местное управление Российской империи по «Учреждениям для управления губерний» 1775 г. // Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2018. № 4 (20). С. 93—99.

2 Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Собр. 1 Т. XX. СПб., 1830. 1174 с.

58

ми органами власти и центральными. В соответствии с «Учреждениями» генерал-губернатор был «хозяином, а не судьёй», он не имел права вмешиваться в судебную деятельность, а только мог приостанавливать решения судов, доложив об этом Сенату1.

Важную функцию в системе местных органов власти выполнял вице-губернатор, который курировал хозяйственные вопросы в губернии, председательствовал в казенной палате. В обязанности же губернатора входила функция надзора за деятельностью финансовых органов.

Таким образом, «Учреждения» определяли необходимость формирования системы государственного управления на уровне губерний. Большинство управленческих и контрольных функций сосредотачивалось в руках губернаторов и вице-губернаторов. Аппарат губернаторов был достаточно многокомпонентен и включал административные, судебные и финансовые структурные подразделения. Деятельность генерал-губернаторов (наместников) охватывала несколько губерний. Аппарата при них не формировалось. По сути, ими реализовывалась мониторинговая миссия, также выполнялись координационные функции.

В дальнейшем должности генерал-губернаторов (наместников) остались только в отдаленных губерниях, либо в субъектах, имеющих принципиальное значение для решения стратегических задач функционирования Российской империи.

Органами государственной власти на уровне губерний были губернские правления, в состав которых входили губернаторы, выступающие в качестве их председателей, прокуроры и два советника. «Члены губернских правлений и советники палат определялись в должности Сенатом»2.

1 Российское законодательство Х–ХХ веков: в 9 т. / Под ред. О. И. Чистякова. Т. 5. М.,1984. 528 с.

2 Лохвицкий А.В. Губерния. Её земские и правительственные учреждения. Ч.1. СПб., 1864. 221 с.

59

Полномочия губернского правления предполагали выполнение широкого ряда распорядительных функций. Порядок рассмотрения дел предполагал принятие решений по рассматриваемым вопросам не большинством голосов, а по «заключению губернатора»1. По мнению исследователей, «власть в губернских правлениях, по существу, принадлежала губернаторам, которые председательствовали в них с правом решающего голоса»2.

Полномочия губернаторов можно разделить на рассмотрение правительственных вопросов, полицейских дел, финансовых вопросов, судебных решений. Анализируя роль губернаторов при принятии судебных решений, исследователи подчеркивают, что они были «обязаны пресекать случаи судебной волокиты, но не могли вмешиваться в судопроизводство»3.

Губернаторы также осуществляли ряд важных контрольных функций в отношении силовых структур. Наряду с наместником они были «командирами расквартированных в губернии войск», а также «следили за выполнением рекрутской повинности»4. Также губернаторам были подчинены органы полиции, как городской, так и сельской. Также ими реализовывалась часть функций мо- рально-этической направленности. Например, губерна-

1 Толочко А. П., Коновалов И.А. Местное управление Российской империи по «Учреждениям для управления губерний» 1775 г. // Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2018. № 4 (20). С. 93—99.

2 Лохвицкий А.В. Губерния. Её земские и правительственные учреждения. Ч.1. СПб., 1864. 221 с.

3 Андриевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб.,

1864. 156 с.

4 Толочко А.П., Коновалов И.А. Местное управление Российской империи по «Учреждениям для управления губерний» 1775 г. // Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2018. № 4 (20). С. 93—99.

60