Теория и история государственного финансового контроля. Учебное пособие

Владеть:

•способностью осуществлять поиск, критически анализировать, обобщать, систематизировать информацию и использовать системный подход для решения поставленных задач.

В советское время контрольные органы государства не раз реорганизовывались. В итоге к середине 30-х годов XX г. сложилась система государственного финансового контроля, которую осуществляли:

−Верховный Совет СССР;

−Верховные Советы союзных и автономных респу-

блик;

−местные Советы депутатов трудящихся;

−Госбанк СССР.

Эти структуры функционировали под непосредственным руководством партии (ВКП(б)). Осуществление контроля, прежде всего, проходило на стадии рассмотрения проекта бюджета и утверждения отчетов по его исполнению.

При кажущейся массовости такой государственный народный контроль не обеспечивал необходимого качества финансового контроля. В целом государственная система контроля включала: партийный, государственный, народный и общественный контроль. Однако система, ориентированная только на выявление нарушений, давала сбои и не работала на достижение эффективности расходования государственных средств.

Во второй половине 30-х годов XX века в СССР создаются специализированные органы финансового контроля: важную роль в осуществлении финансового контроля играл Госбанк СССР (1923 г.) и банки долгосрочных вложений. Госбанк СССР осуществлял систематический контроль за расходованием фондов заработной платы, хранением и использованием наличных денежных средств, за своевременным и правильным осуществлением взаимных

141

расчетов между организациями и учреждениями, выполнением ими своих финансовых обязательств перед бюджетом.

Госбанку СССР было предоставлено право проводить ревизии и проверки, принимать меры по устранению выявленных нарушений, требовать отстранения от работы должностных лиц, виновных в серьезных нарушениях государственной финансовой дисциплины или хищениях государственных средств и других преступлениях, с передачей материалов в необходимых случаях следственным органам.

«XVIII съезд партии (ВКП(б)) в резолюции о третьем пятилетнем плане развития народного хозяйства СССР,

подчеркнув необходимость дальнейшего улучшения всего планирования народного хозяйства, указал, что центральной задачей перестройки плановой работы является организация проверки выполнения планов1. Как уже было сказано, высший политический контроль в области бюджета осуществляли органы государственной власти. Верховный Совет СССР, верховные советы союзных и автономных республик и советы депутатов трудящихся при рассмотрении бюджетов в бюджетных комиссиях и на сессиях проверяли законность, правильность и целесообразность всех бюджетных назначений, их соответствие государственному народнохозяйственному плану. Далее органы государственной власти рассматривали и утверждали отчёты об исполнении бюджетов. Однако одного лишь политического контроля органов государственной власти, несмотря на его огромное значение, было недостаточно, так как он касался в основном бюджета в целом и финансового хозяйства ведомств. Необходим был особый контрольный аппарат для систематической проверки финан- сово-хозяйственной деятельности каждого учреждения и предприятия, предотвращения неправильных и незакон-

1 «ВКП(б) в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК», ч. II. Изд. 6-е. С. 744.

142

ных расходов, восстановления причинённого государству ущерба и привлечения виновных к ответственности»1.

Основным органом государственного контроля в СССР

являлся Народный комиссариат государственного контроля СССР, созданный по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 6 сентября 1940 г.2 «Он осуществлял строжайший предварительный и последующий контроль над учётом, хранением и расходованием государственных средств и материальных ценностей, находящихся в распоряжении государственных, кооперативных и других общественных организаций, учреждений и предприятий, производил государственные ревизии, проверял исполнение постановлений и распоряжений правительства и давал заключение правительству СССР по отчёту об исполнении государственного бюджета СССР.

Народный комиссариат государственного контроля

СССР организационно состоял из:

−организационно-инструкторского отдела;

−управления кадров;

−юридического отдела;

−бюро жалоб и заявлений;

−управления делами;

−финансового отдела;

−редакционно-издательского отдела;

−секретариата Народного Комиссариата;

−секретно-шифровального отдела;

−библиотеки и архива»3.

В Народном комиссариате государственного контроля Союза ССP создавалась Коллегия Народного комиссариата под председательством Народного комиссара госкон-

1 Ровинский Н.Н. Государственный бюджет СССР. М.: Госфиниздат, 1944. С. 358.

2 «Ведомости Верховного Совета СССР» от 17 сентября 1940 г. № 31, «Положение о Наркомате госконтроля СССР». С. П. С. 1940. № 28. Ст. 673.

3 Исторические материалы [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://istmat.info/node/22604 (дата обращения: 27.10.2020).

143

троля. Состав Коллегии утверждался Совнаркомом Союза ССР.

«В составе Народного комиссариата государственного контроля Союза ССP имелись должности: главных контролеров по определенному союзному и союзно-республикан- скому наркомату, главному управлению и комитету при Совнаркоме СССP; старших контролеров, контролеров и помощников контролеров, а также должности старших ревизоров и ревизоров.

Народный комиссариат государственного контроля Союза ССР имел право привлекать для участий в своих работах экспертов и других сведущих лиц.

Для осуществления контроля на местах Народный комиссариат государственного контроля Союза ССР имел:

−на важнейших предприятиях, железных дорогах, складах и учреждениях союзного подчинения — старших контролеров и контролеров;

−в военных округах армиях и флотах — старших контролеров и контролеров; в дивизиях, портах и военных складах — контролеров;

−в отдаленные и особо важные в хозяйственном отношении районы Народный комиссар государственного контроля Союза ССР назначал главных контролеров»1.

Народный комиссариат госконтроля СССР имел беспрецедентные даже по советским временам права и полномочия:

−«давать обязательные для всех наркоматов, главных управлений и комитетов при Совнаркоме Союза ССР

иих местных органов, а также, для всех других государственных, кооперативных и иных общественных предприятий, учреждений и организаций указания о представлении ими отчетов, объяснений, сведений и других материалов по вопросам, входящим в компетенцию Государственного контроля;

1 Исторические материалы [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://istmat.info/node/22604 (дата обращения: 27.10.2020).

144

−обо всех обнаруженных в процессе контроля и ревизий недостатках в учете, хранении и расходовании; государственных средств и материальных ценностей, а также о фактах неиспользования постановлений и распоряжений правительства сообщать соответствующим руководителям ревизуемых учреждений, организаций и предприятий и давать обязательные для них указания;

−а в особо важных случаях Народный комиссар государственного контроля докладывает правительству о результатах ревизии и об указаниях, данных Государственным контролем;

−налагать на виновных в неисполнении решений правительства, в запущенности учета, в бесхозяйственном хранении и расходовании материальных и денежных ценностей, в представлении органам Государственного контроля неправильных сведений дисциплинарные взыскания: постановка на вид, выговор, строгий выговор, отстранение от должности;

−производить денежные начеты, в соответствии с утвержденными правительством правилами, на должностных лиц, причинивших ущерб государству;

−в случае обнаружения злоупотреблений и иных преступных действий привлекать виновных к судебной ответственности в установленном порядке»1.

Таким образом, к началу Великой Отечественной войны (1941—1945 гг.) была создана стройная система государственного финансового контроля, которая включала в себя специализированные финансовые контрольные органы:

−Народный комиссариат государственного контроля СССР;

−Народный комиссариат финансов СССР с Кон- трольно-ревизионным управлением;

−Контрольно-ревизионные органы (отделы, груп-

пы) в наркоматах, ведомствах, главных управлениях,

1 Исторические материалы [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://istmat.info/node/22604 (дата обращения: 27.10.2020).

145

управлениях и объединениях — органы внутриведомственного контроля;

− Госбанк СССР.

22 июня 1941 г. Советский Союз подвергся мощному удару всей военной машины фашистской Германии и ее союзников. Необходимо сразу констатировать и всегда помнить, что почти вся Европа к 1941 г. так или иначе вошла в Третий рейх. Из более двух десятков европейских стран, девять — Испания, Италия, Финляндия, Дания, Норвегия, Венгрия, Румыния, Словакия и Хорватия — совместно с Германией и Австрией в июне 1941 г. вступили в войну против СССР.

Остальные, побежденные Германией в течение: Монако — 1 дня, Люксембург — 1 дня, Нидерланды — 6 дней, Бельгия — 8 дней, Югославия — 12 дней, Греция — 24 дней, Польша — 36 дней, Франция — 43 дней, фактически присоединились к агрессору и работали на его промышленность.

Даже якобы нейтральные страны — Швейцария и Швеция не остались в стороне. Они предоставляли фашистской Германии право свободного транзита через свою территорию военных грузов, а также получали огромные доходы от торговли.

Внезапно разразившаяся фашистская агрессия поставила советскую страну и ее экономику уже в первые дни и недели войны в чрезвычайно тяжелое, а затем и весьма критическое положение.

Вобстановке, угрожающей существованию Советского государства, требовалось незамедлительно перевести народное хозяйство страны на военные рельсы с тем, чтобы в кратчайшие сроки максимально увеличить выпуск оборонной продукции, добиться материально-техническо- го превосходства Красной армии над вермахтом и другими войсками фашистского блока.

Всоответствии с новыми чрезвычайными условиями существенно перестраивалась работа всех государственных и общественных органов и учреждений. Уже в Указе

146

Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении», наряду с мерами общего характера предусматривались меры, касающиеся экономической жизни страны, в частности, введение трудовой повинности, регулирование времени работы учреждений, промышленных и торговых предприятий, нормирование отпуска населению промышленных и продовольственных товаров и др.

В период Великой Отечественной войны управление всеми сферами жизни СССР подверглось еще большей централизации, чем в довоенный период. 30 июня 1941 г. с целью централизации руководства мобилизацией всех сил страны на отпор врагу совместным решением ЦК ВКП(б), Президиума Верховного Совета СССР и Совета Народных Комиссаров СССР был образован Государственный Комитет Обороны (ГКО) во главе с И.В. Сталиным. В состав ГКО вошел ряд членов и кандидатов в члены Политбюро ЦК ВКП(б)1.

Постановления ГКО были обязательны для всех органов гражданской и военной власти, принимались явочным порядком и фактически имели силу закона на военный период. Общее количество постановлений ГКО составляет без малого 10 000. Значительная их часть касалась действующей армии, в том числе ее обеспечения различными видами военной техники, вооружением, боеприпасами, продовольствием и другими материальными средствами.

Изучение и анализ этих документов позволяет установить круг вопросов и проблем, решавшихся на уровне ГКО, а также выяснить принципы, способы и механизмы решения их на высшем уровне государственного управления.

Важную роль в решении тех или иных вопросов играл человеческий фактор, иными словами, за каждым конкретным документом, которым определялись пути и спо-

1 Первоначально в состав ГКО входили: И.В. Сталин (председатель), В.М. Молотов (заместитель председателя), К.Е. Ворошилов, Г.М. Маленков, Л.П. Берия. В 1942 году в состав ГКО были введены: Н.А. Вознесенский и А.И. Микоян, затем — Л.М. Каганович.

147

собы решения проблем, стояли вполне конкретные люди. Безусловно, первенство в этом принадлежало Председателю ГКО СССР И.В. Сталину.

Иосиф Виссарионович Сталин в годы войны совмещал пять высших государственных должностей (Генеральный секретарь ЦК ВКП(б), Председатель Совета народных комиссаров СССР, Председатель Государственного Комитета Обороны, Народный комиссар обороны СССР, Верховный главнокомандующий), поэтому просто физически не мог лично курировать составление и претворение в жизнь каждого постановления ГКО. Справиться с огромным количеством задач и проблем возможно было только через подбор и грамотную расстановку подготовленных кадров, которые были бы в достаточной степени компетентны и которым можно было доверять.

На самом деле подготовку к войне руководство СССР

начало еще задолго до войны и провело ее быстро и успешно, создав современную авиацию, машиностроение, в целом — оборонную промышленность, обучив грамоте миллионы крестьян, которые стали способны обращаться с современной техникой. Выступая на первой Всесоюзной конференции работников социалистической промышленности 4 февраля 1931 г. И.В. Сталин четко охарактеризовал сложившееся положение в стране: «Мы отстали от передовых стран на 50—100 лет. Мы должны пробежать это расстояние в десять лет. Либо мы сделаем это, либо нас сомнут»1.

«Эти сталинские слова стали пророческими: через десять лет Гитлер попытался не просто смять, а уничтожить

СССР, но ему это не удалось, он столкнулся не со слабой аграрной страной, а с мощной индустриальной державой»2.

1 Сталин И.В. Сочинения. Т. 13. М., 1951. С. 39.

2 Мыльникова А.Н., Садовничая И.О. Основные факторы экономического развития СССР в довоенный период // Вестник СевКавГТИ. Научно-исследовательский журнал. 2019. №1(36). С. 37.

148

Через неделю после начала войны ЦК ВКП(б) и СНК

СССР утвердили первый план военного времени — Мобилизационный народнохозяйственный план на третий квартал 1941 г. Это был уже план военной экономики, но вскоре стало ясно, что, подготовленный еще до фашистской агрессии, он не отвечал той реальной обстановке, которая сложилась в результате военных неудач Красной армии летом 1941 г. Поэтому 16 августа 1941 г. Совнарком

СССР и ЦК ВКП(б) утвердили новый Военно-хозяйствен- ный план на IV квартал 1941 г. и на 1942 г. по районам Поволжья, Урала, Западной Сибири, Казахстана и Средней Азии, который был направлен на то, чтобы в течение намеченного срока развернуть основную военно-промышлен- ную базу Советского Союза в восточных районах страны.

В нем предусматривались эвакуация на Восток предприятий из прифронтовой полосы, огромное промышленное строительство, значительное расширение производства оружия, боеприпасов, продовольствия и вещевого снабжения для Красной армии. В области сельского хозяйства план определил расширение на 6 млн. га посевных площадей в колхозах Урала, Сибири, Юго-Востока, Средней Азии и Казахстана, а также перераспределение материально-технических, финансовых и трудовых ресурсов сельского хозяйства в пользу военного производства и создания экономической базы в тылу страны.

Вновь составленный государственный бюджет отражал изменившееся направление в развитии народного хозяйства. Военные расходы во второй половине 1941 г. увеличивались на 20,6 млрд. руб. по сравнению с первым полугодием. Бюджетные же ассигнования на развитие гражданских отраслей народного хозяйства уменьшались на 21,6 млрд. руб., а на социально-культурные мероприятия — на 16,5 млрд. руб.1

1 История Великой Отечественной войны Советского Союза 1941—

1945 гг. М.: Яуза, 1961. Т. 2. С. 142.

149

Осуществленные в 1941—1942 гг. годах в Советском Союзе стремительное перемещение огромного промышленного потенциала на восток и моментальное развертывание на новых местах производства вооружений и военной техники — беспрецедентные исторические деяния советских рабочих, инженеров, техников, ученых, управленцев.

Только в течение августа — ноября 1941 г. было частично или полностью направлено на восток 1523 промышленных предприятия, преимущественно военного назначения, в их числе 303 — изготовлявших боеприпасы, 118 — авиационной промышленности, многие заводы стрелкового вооружения, все заводы, выпускавшие зенитные пушки, один из крупнейших автомобильных заводов, тракторный завод и многие другие (всего за 1941—1942 гг. было эвакуировано около 2,6 тыс. предприятий). Вместе с ними было эвакуировано более 10 млн. человек — специалистов и членов их семей1, — практически крупная индустриальная страна.

Наряду с восстановлением эвакуированных предприятий в восточных районах страны широко было развернуто новое строительство, особенно металлургических заводов, электростанций, угольных шахт и заводов военной промышленности. За годы войны было полностью или частично завершено строительство 3,5 тыс. и восстановлено 7,5 тыс. крупных промышленных предприятий, построено 102,5 млн. кв. м жилой площади; построили и восстановили 30 доменных и 169 мартеновских печей, 73 электропечи, 88 прокатных станов, 78 коксовых батарей, большое количество угольных шахт, электростанций общей мощностью 4,7 млн кВт, 8 сахарных, 10 маслобойных, 8 консервных, 28 спиртовых и 9 мыловаренных заводов, 15 табачных и 15 кондитерских фабрик, а также построили

1 Советское военное искусство в Великой Отечественной войне 1941—1945 гг. М., 1962. С. 224.

150