Теория и история государственного финансового контроля. Учебное пособие
.pdf
троля в соответствие с Декретом «Об образовании коллегии Государственного контроля»1. Вслед за этим в соответствии с декретом «О центральной контрольной коллегии
иместных учетно-контрольных коллегиях и комиссиях»2 реформируется ранее существовавшая система контроля в целом.
Прежние органы Государственного контроля упраздняются, и на их месте образуются местные учетно-кон- трольные коллегии и комиссии во главе с центральной контрольной коллегией3. Учетно-контрольные коллегии создавались при губернских и уездных Советах, а также при отдельных предприятиях, что усиливало непосредственный фактический контроль со стороны государства.
Таким образом, создается трехуровневая структура Наркомата госконтроля, включающая в себя Центральную контрольную коллегию (ЦКК), как центральный контрольный орган системы госконтроля, образованный ВЦИК, учетно-контрольные коллегии, образуемые на территориальном уровне местными Советами, в задачи которых входило установление единообразия в действиях
иинструктирование местных контролирующих органов, систематизация получаемых от предприятий данных и направление представителей контроля на места для проведения как текущей, так и внезапной ревизии, а также контрольные комиссии, образуемые на выборных началах в учреждениях и предприятиях, осуществлявшие ведомственный контроль.
Важно отметить, что в соответствии со ст. 47 Конституции «Народные Комиссары и Коллегии при Народных Комиссариатах всецело ответственны перед Советом Народных Комиссаров и перед Всероссийским Центральным
1 Декрет СНК РСФСР от 05.12.1917 г. «Об образовании коллегии Государственного контроля».
2 Декрет СНК РСФСР от 23.01.1918 г. «О центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях, и комиссиях». 3 Там же.
121
Исполнительным Комитетом Советов»1, который, в свою очередь, являлся высшим после Всероссийского съезда Советов законодательным, распорядительным и контролирующим органом государственной власти.
Однако формальность контроля, осуществляемого в таких условиях, становится очевидна уже к 1919 г.: контрольные мероприятия ограничивались лишь фиксацией нарушений, не предусматривая выявления и анализа их причин, не разрабатывались методы устранения недочетов и, как следствие, не достигалась изначально поставленная задача улучшения государственного аппарата и организации хозяйства.
Появляется необходимость преобразования данного органа, приведшая к работе по созданию системы государственного контроля, наделенного более широкими полномочиями, в рамках которых был разработан проект, утвержденный затем декретом «О Государственном контроле»2.
Задачами Наркомата госконтроля становится не только исполнение бюджета, но и всесторонняя проверка деятельности органов советской власти с последующей разработкой мер, направленных на улучшение работы государственного аппарата. В соответствии с декретом3 на Наркомат госконтроля возлагались функции непосредственного фактического контроля, обеспечивающего быстрое, неуклонное и целесообразное осуществление декретов и постановлений центральной власти во всех областях хозяйства.
Для выполнения поставленных функций были предприняты следующие действия4:
1. перевод всех контрольно-ревизионных органов на предприятиях в ведение Наркомата Госконтроля;
1 Конституция (Основной закон) РСФСР (принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 года).
2 Декрет ВЦИК от 12.04.1919 г. «О государственном контроле».
3 Там же.
4 Декрет ВЦИК от 12.04.1919 г. «О государственном контроле».
122
2.привлечение к процессу контроля крестьянских и рабочих организаций;
3.привлечение к участию в отдельных операциях понятых из наиболее широких слоев трудящегося населения;
4.введение системы летучей ревизии;
5.создание особого структурного подразделения (бюро) для целей приема заявлений о неправильных действиях, злоупотреблениях и правонарушениях должностных лиц.
При этом деятельность Наркомата госконтроля не ограничивалась наблюдением за финансовой стороной работы подконтрольных учреждений, а распространилась на все области хозяйственной деятельности. В то же время деятельность органов контроля в части систематизации данных о развитии производства и осуществления ревизий замедляется в условиях Гражданской войны, зачастую сводя мероприятия к фактическому контролю за оборотом материальных ресурсов.
Правила1, утвержденные в 1918 г. закрепляют за Наркоматом госконтроля проведение фактической и предварительной ревизии хозяйственно-финансовой и промышленной деятельности учреждений и предприятий.
Под фактической ревизией понималось изучение деятельности отдельных учреждений и предприятий, либо отдельных отраслей государственного управления, а также оборота материальных ценностей, а именно:
1.«рассмотрение всех книг, счетов, документов и дел отчетных мест и управлений, за исключением составляющих государственную тайну, порядок рассмотрения коих
идоставления в контрольные учреждения определяется
1 Декрет СНК РСФСР от 26.11.1918 г. «О производстве Государственным Контролем ревизий (Правила)» (вместе с «Правилами о предварительной и фактической ревизии хозяйственно-финансо- вой и промышленной деятельности Советских и Общественных учреждений и предприятий»).
123
по соглашению начальников контрольного и отчетного учреждений;
2.освидетельствование наличия и состояния всякого материального имущества в хранилищах и денежных ценностей в кассах и у отдельных должностных лиц;
3.освидетельствование наличия потребителей довольствия;
4.поверка данных, служащих для подсчета работ, поверка наличия рабочей силы, а также осмотр и освидетельствование всяких работ и сооружений во всякое время
иво всех стадиях их производства»1.
В то время как предварительная ревизия сводилась к:
1.«заключению по проектам смет хозяйственно-за- готовительных планов, кондиций, вызовов и договоров, по техническим проектам всяких сооружений, построек, работ и заданий, а также по торговым производствам, по установлению цен и по всякого рода хозяйственным делам, экономическим предположениям и вопросам, рассматривая таковые по существу;
2.проверке ассигновок или соответствующих им платежных документов до их оплаты;
3.командированию своих представителей для участия в комиссиях и заседаниях распорядительных управлений»2.
Как было указано выше, деятельность Наркомата госконтроля расширяется, охватывая теперь всю контрольную деятельность в государстве в целом. Теперь, в полномочия Наркомата госконтроля входит не только наблюдение за законностью и достоверностью операций, совершаемых в финансово-хозяйственной сфере, но и целе-
1 Декрет СНК РСФСР от 26.11.1918 г. «О производстве Государственным Контролем ревизий (Правила)» (вместе с «Правилами о предварительной и фактической ревизии хозяйственно-финансо- вой и промышленной деятельности Советских и Общественных учреждений и предприятий»).
2 Там же.
124
сообразностью действий предприятий и их должностных лиц во всех сферах народного хозяйства.
Организация системы органов госконтроля и ее место в структуре органов власти на данном этапе становятся дискуссионными вопросами. Изначально рассматривается подчинение органов госконтроля законодательной власти и ВЦИК, территориальные органы при этом были бы подчинены только вышестоящим органам контроля и независимы от местных администраций. Однако данные предложения так не были реализованы.
В процессе реформ государственного аппарата 1918— 1920 гг. происходит постепенное сосредоточение контрольных полномочий в Наркомате Государственного контроля и ВСНХ. Государственный финансовый контроль на данном этапе не выделяется в особую ветвь и отдельные контрольные функции были распределены между несколькими органами власти. Данная ситуация связана с тем, что «экономические ресурсы Советского государства были в то же время непосредственно и его финансовыми ресурсами»1. Снабжение действующей армии, рабочих, обеспечение промышленных предприятий сырьем происходило в натуральной форме, в то время как денежные ресурсы отходили на второй план.
Переход к новой экономической политике в 1921 г. потребовал коренных изменений в организации государственного финансового контроля. Переход на хозяйственный расчет предполагал усиление самостоятельности экономических субъектов и давал им возможность маневрировать финансовыми ресурсами при достижении поставленных показателей. В то же время сплошная предварительная ревизия, проводимая НК РКИ, в соответствии
1 Директивы КПСС и Советского Правительства по хозяйственным вопросам. 1917—1957 гг. [Текст]: Сборник документов. М.: Госполитиздат, 1957—1958. 4 т.
125
с Правилами1 1918 г., не давала необходимой свободы распоряжения денежными и материальными ценностями.
Таким образом, сплошная предварительная ревизия, проводимая органами НК РКИ, была отменена, и вся ответственность за распоряжение денежными и материальными ценностями теперь легла на распорядителей.
На первый план вышли вопросы реформы государственного аппарата — структура и состав органов управления не отвечали новым задачам и целям, и было необходимо его систематическое уменьшение и удешевление.
Следующим этапом развития системы государственного финансового контроля становится создание, в соответствии с Декретом СНК от 7 февраля 1920 г.2, на основе Наркомата госконтроля, Народного комиссариата рабо- че-крестьянской инспекции (далее — НК РКИ), призванной привлечь к делу государственного контроля широкие рабоче-крестьянские массы.
Органы НК РКИ способствовали организации и проведению контрольных мероприятий непосредственно на предприятиях и в начале своей деятельности заменяли контрольные службы при них. В рамках данной деятельности на НК РКИ ложатся функции по контролю за соблюдением законности и точным исполнением принятых инструкций и положений, регулирующих финансовую деятельность всех организаций и учреждений.
Однако, в 1921—1922 гг. вносятся изменения в формы и методы организации работы НК РКИ, одним из которых, вследствие оптимизации работы аппарата, становится отказ от командирования в подконтрольные учреждения постоянных представителей НК РКИ. Из этих же
1 Декрет СНК РСФСР от 26.11.1918 г. «О производстве Государственным Контролем ревизий (Правила)» (вместе с «Правилами о предварительной и фактической ревизии хозяйственно-финансо- вой и промышленной деятельности Советских и Общественных учреждений и предприятий»).
2 Декрет СНК РСФСР от 7.02.1920 г. «О Рабоче-Крестьянской Инспекции».
126
соображений такие виды фактических контрольных работ, как участие в приемках, осмотрах и освидетельствованиях, были исключены из практики органов НК РКИ. 12 ноября 1923 г. было утверждено Положение о Народном Комиссариате РКИ ЦИК СССР1.
В соответствии с новым Положением Рабоче-кре- стьянская инспекция становилась прежде всего органом преобразования советского государственного аппарата, на который возлагались задачи:
−«практического и теоретического изучения дела управления с целью выявления недостатков и достоинств действующих органов;
−общего руководства и объединения деятельности всех учреждений, занятых изучением научной организации труда;
−оценки и проверки по существу работы руководителей и сотрудников административных и хозяйственных органов;
−обследования и изучения причин преступлений и бесхозяйственности руководителей и сотрудников государственных органов, борьбы с подкупами и взяточничеством;
−особо тщательного усовершенствования аппарата государственных и хозяйственных органов, особенно непосредственно соприкасающихся с населением»2.
Учитывая значительное расширение полномочий, ряд функций, ранее принадлежащих НК РКИ, был исключен из ее ведения. Так, был исключен предварительный контроль и сплошная последующая ревизия доходных и расходных документов, замененная на обследование лишь командно-узловых пунктов экономики.
1 Положение ЦИК СССР от 12.11.1923г. «Общее положение о народных комиссариатах Союза Советских Социалистических Республик».
2 Там же.
127
По результатам проведенной реформы круг полномочий НК РКИ был значительно расширен, теперь орган контроля имел право налагать запреты на расходование денежных средств или материальных ценностей и налагать начеты на должностных лиц, действиями которых причинен материальный ущерб государству, а также приостанавливать или отменять неправильные распоряжения административных органов.
Функция НК РКИ «по проведению в жизнь мероприятий к усовершенствованию государственного аппарата, полному овладению им и приспособлению его к задачам социалистического строительства»1 становится основной, но не единственной. НК РКИ по-прежнему оставалась органом государственного финансового контроля.
Подводя итог деятельности органов государственного контроля на данном этапе можно отметить следующие характерные черты:
−«всеобъемлющий характер деятельности органов НК РКИ — его распространение на все сферы деятельности органов государственной власти;
−законность контрольной деятельности — создание нормативно-правовой основы деятельности органов контроля;
−систематичность проведения контрольных мероприятий — НК РКИ как постоянно действующий механизм государственного управления;
−объективность контроля — оценка состояния деятельности подконтрольных органов по их результатам;
−комплексность и оперативность проведения контрольных мероприятий;
−привлечение к контролю широких масс;
−гласность контроля — доведение результатов проведенных контрольных мероприятий до сведения широкой общественности;
1 Постановление ЦИК СССР от 12.11.1923 г. «Положение о Народном Комиссариате Рабоче-Крестьянской Инспекции Союза Советских Социалистических Республик».
128
−конструктивность контроля — установление положительного опыта государственного управления, активное содействие его распространению;
−проявление признаков избыточности в системе государственного советского контроля»1.
В рамках данного подхода XII съезд РКП(б) принимает решение о реорганизации НК РКИ и о соединении НК РКИ с ЦКК РКП(б).
Постановление ЦИК и СНК СССР от 6 сентября 1923 г.2 освобождает НК РКИ от документального контроля, от сплошной последующей документальной ревизии доходных и расходных документов всех наркоматов, от обязательного рассмотрения смет и ходатайств ведомств об отпуске средств, от наблюдения за соблюдением законодательства и правил об исполнении государственного бюджета. Все функции финансового контроля: составление государственного бюджета, рассмотрение смет финансовых планов, а также исполнение бюджета, теперь переходит НКФ СССР. В то время как за НК РКИ остаются функции по изучению государственного и местных бюджетов, а также опыта их исполнения с точки зрения их целесообразности.
Полное освобождение НК РКИ от проведения документального и последующего контроля породило необходимость создания специального органа финансового контроля. Так, в составе НКФ СССР появляется Финансо- во-контрольное управление, деятельность которого охватывает первоначально только союзные и республиканские бюджеты, но с 1 июля 1925 г. распространяется и на местные3.
1 Тарасов А.М. Становление государственного контроля в Советской России // Труды Академии управления МВД России. 2018. № 4 (48). С. 98—107.
2 Декрет ЦИК и СНК РСФСР от 6 сентября 1923 года «Об освобождении рабоче-крестьянской инспекции от ряда принадлежащих ей функций».
3 Ровинский Н.Н. Финансовый контроль в СССР. М.: Госфиниздат,
1947. С. 242.
129
С целью укрепления финансовой и бюджетной дисциплины на созданное Финансово-контрольное управление возлагаются следующие функции:
−последующий документальный контроль доходов
ирасходов государственного бюджета, а также проверка оборотов всех денежных и материальных ценностей, находящихся в учреждениях;
−фактическая проверка денежных и материальных ценностей в рамках проверки документальной отчетности;
−составление отчета по исполнению государственного бюджета;
−разработка и представление на утверждение народного Комиссара финансов СССР по согласованию с НК РКИ общих правил приема и расходования сумм, обращающихся в подотчётных кассах и учреждениях;
−наблюдение за правильной постановкой финансовой и счетной частей всех ведомств;
−внезапные ревизии касс ведомств1.
В соответствии с правилами финансового контроля ревизия осуществлялись по подлинным документам, которые, в свою очередь, ежемесячно отсылались учреждениями в управление. Необходимо отметить, что введение систематических проверок финансовой отчетности распорядителей кредитов способствовало укреплению финансовой дисциплины и побуждало объекты контроля принять меры для упорядочивания их документации.
Индустриализация страны, начавшаяся в 1925 г., требует максимальной концентрации бюджетных ресурсов. Установление режима экономии, максимальное сокращение расходов и систематическое накопление средств для целей индустриализации ставят перед системой государственного финансового контроля новые задачи. В рамках
1 Постановление Наркомфина СССР, Народного комиссариата рабо- че-крестьянской инспекции СССР от 21.12.1923 «Положение о Фи- нансово-Контрольном Управлении».
130