Теория и история государственного финансового контроля. Учебное пособие
.pdfГосударственной Думе, но фактически поставленную над ней.
При этом Государственная Дума была наделена правом рассмотрения законодательных предложений. Лишь после принятия Закона от 20 февраля 1906 г. к компетенции Думы стали относиться вопросы рассмотрения государственной росписи доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и отчетом об исполнении росписи. При этом вносить какие-либо изменения Государственная Дума не могла.
Позиция Министра финансов С.Ю. Витте в отношении Государственной Думы была достаточно скептичной. С.Ю. Витте предлагал установить «границы» законодательного регулирования. При этом предполагалось установить вопросы, по которым Госдума не могла принимать законы, и отнести полномочия по принятию данных законов к полномочиям императора.
В октябре 1905 г. был образован Совет Министров. При этом Государственный контроль был включен в его состав. В этой связи Государственным контролером Д.А. Философовым был поставлен вопрос о переустройстве Государственного контроля в соответствии с зарубежным опытом и его сближении преимущественно с законодательными органами власти. Подобное переустройство ставило под сомнение возможность дальнейшего нахождения Государственного контроля в Совете Министров. Указанный проект был отклонен. Тем не менее вопрос сближения Государственной Думы и Государственного контроля рассматривался все чаще.
Реформа контроля представляла первый этап перехода к более правильной организации управления государственными финансами. В модели реорганизации Государственного контроля подчеркивалась необходимость его наделения достаточно широкими полномочиями, ведомственные контрольные учреждения предлагалось упразднить, работу контролеров и ревизоров перестроить по образцу контрольных органов Западной Европы.
91
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:
1. Опишите предпосылки и сущность реформирования Государственного контроля Российской Империи в период правления Александра II.
2. В период полномочий какого Государственного контролера Российской Империи были предприняты меры по совершенствованию «сметных, кассовых и контрольных порядков» в середине XIX века?
3.Перечислите основы работы, подготовленные В.А. Татариновым по итогам зарубежных командировок.
4.Охарактеризуйте предложенные В.А. Татариновым нововведения в сфере учета и отчетности.
5.Охарактеризуйте предложенные В.А. Татариновым нововведения в сфере государственного финансового контроля.
6.Охарактеризуйте предложенные В.А. Татариновым нововведения в сфере государственных финансов.
7.Опишите предпосылки и сущность реформирования Государственного контроля Российской Империи в период правления Александра III.
8.Опишите предпосылки и сущность реформирования Государственного контроля Российской Империи в период правления Николая II.
9.Охарактеризуйте результаты реформ государственного контроля во второй половине XIX в.
2.4.Правовое регулирование государственного финансового контроля в конце XIX в. — начале XX века
В результате изучения учебных материалов обучающиеся должны:
Знать:
•систему нормативных правовых актов и ее составляющие в части регулирования системы, организации и осуществления государственного финансового контроля в конце XIX в. — начале XX века.
92
Уметь:
•выделять и анализировать особенности правового регулирования государственного финансового контроля в различные исторические периоды;
•выявлять и анализировать тенденции развития правового регулирования государственного финансового контроля.
Владеть:
•методами оценки правовых актов и их влияния на организацию государственного финансового контроля в конце XIX в. — начале XX века;
•навыками сбора и обобщения информации необходимой для проведения государственного финансового контроля и аудита.
История государственного финансового контроля конца XIX — начала XX вв. неразрывно связана с экономическим и историческим положением дореволюционной России.
Экономика России того периода характеризовалась многоукладностью, при явном росте капиталистических форм промышленности существовало мелкотоварное (ремесленное, кустарное) и даже натуральное хозяйство. Важной особенностью России того периода было наличие крупного государственного сектора экономики, ядром которого были казенные заводы, удовлетворяющие военные нужды государства.
Промышленность в России в конце XIX века переживала бурный подъем. Активно развивалось железнодорожное строительство. В 1895—1999 гг. сеть железных дорог увеличилась в более чем на 3 тысячи километров в год1, огромное значение для развития промышленности имело строительство Великой Сибирской железнодорож-
1 Андреев А.Г., Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля в России. М.: Экономическая газета, 1999. 80 с.
93
ной магистрали. Развитие железнодорожной сети дало толчок для развития производства металла, продукции тяжелого машиностроения, добычи угля и нефти.
В начале XX в. в российской экономике значительную долю составляли иностранные инвестиции. Вместе с этим Россия к началу XX в. занимала первое место в мире по общему объему сельскохозяйственной продукции, на долю России приходилось 50% мирового сбора ржи. По своей территории Россия в этот период достигла пика своих масштабов.
История этого периода насчитывает немало потрясений. В частности, экономический кризис 1900—1903 гг., революция 1905—1907 гг., по итогам которой образовался парламент (Государственная дума), что означало поворот на конституционный путь развития, русско-японская война 1905—1907 гг., первая мировая война 1914—1918 гг. и гражданская война 1917—1922 гг.
Александр III (1881—1894 гг.) приходит на смену убитому 1 марта 1881 г. Александру II и в ответ на убийство отца отказывается от принятия Конституции, объявляя решительную борьбу с бунтарями. Это способствовало проведению работы по укреплению органов Государственного контроля.
Так, 16 июля 1881 г. Александр III одобрил доклад и циркуляр Государственного контролера статс-секретаря Д.М. Сольского (1878—1889 гг.) о введении предварительного и фактического контроля в Российской империи, мотивированный тем, что «на опыте обнаружилось, что при системе последующей ревизии казна не может считаться достаточно огражденной от своекорыстных покушений, так как счета и документы, удовлетворяющие по форме законным требованиям, нередко составляются несогласно с действительностью, а потому весьма важные беспорядки и злоупотребления ускользают от преследования контроля. Хотя достигнуть когда-либо такого совершенства, чтобы Государственный контроль мог настигать, а тем более
94
предупреждать всякие неправильные в казенном хозяйстве действия очевидно невозможно, как невозможно и то, чтобы уголовная юстиция избавила государство вовсе от преступлений, но в возможном приближении к этому идеалу заключается настоящая задача контроля. Так разумеют и всегда разумели лучшие из деятелей государственного контроля, заботившиеся об изыскании в дополнение к документальной ревизии других более действенных приемов проверки»1.
Действительно, опыт 60—70-х годов XIX в. показал, что последующая документальная ревизия не способна полноценно ограждать государственную казну от злоупотреблений. Последующая ревизия, основанная на проверке отчетов и уже оплаченных документов, имела своей задачей обнаружение уже допущенного умышленного или неумышленного ущерба государству. Слабые стороны этой системы заключались в том, что противозаконные и убыточные для государства действия скрываются, как правило, большим количеством документов, с формальной стороны составленных правильно. С учетом этого, лишь в редких случаях по документам удавалось установить нарушения, а еще реже злоупотребления. В связи с этим результатом контрольной ревизии являлось выяснение и установление неправильности действий, затем обнаружение виновных и, наконец, взыскание за выявленные нарушения. Однако, в большинстве случаев взыскания на виновных оставались неисполненными из-за уклонения от их уплаты всякими дозволенными и недозволенными способами, что ставило под сомнение действенность контроля.
Таким образом, началось постепенное внедрение предварительного контроля, перед которым стояла задача «обнаруживать и пресекать корыстные поползновения
1 Андреев А.Г., Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля в России. М.: Экономическая газета, 1999. 80 с.
95
на казенную собственность, хотя бы они и прикрывались внешнею формою законности».
Вместе с этим следует отметить, что во взглядах на предварительный контроль не было единой точки зрения. В частности, существовала позиция о том, что предварительный контроль является своего рода вторжением в область распорядительных действий исполнительной власти, что противоречит природе Государственного контроля, как наблюдающего и проверяющего органа. Однако, по мнению большинства специалистов того времени, участие Контроля в предварительном рассмотрении и планировании хозяйственных вопросов преследовало цель сохранения максимально возможных интересов казны и поэтому не могло рассматриваться как вмешательство в сферу распорядительной компетенции.
Предварительный контроль стал развиваться в двух формах: непосредственно предварительная документальная ревизия распорядительных операций ведомств, производимая органами Государственного контроля; и участия представителей Государственного контроля в обсуждении финансово-хозяйственных и административных вопросов, разрешение которых предшествовало совершению хозяйственных операций.
Предварительная документальная ревизия отдельных распорядительных операций ведомств стала осуществляться в свою очередь в форме контроля над возникновением доходов и расходов и в форме контроля над ассигнованием расходов.
Предварительный контроль над ассигнованием расходов состоял в документальной проверке органами Государственного контроля ассигновок или соответствующих им платежных документов. При этом контроле каждая ассигновка, с приложением оправдательных документов, до отсылки ее в казначейство, представлялась на предварительную ревизию в соответствующее учреждение Государственного контроля. На проверку ассигновки полагалось не более трех дней, а в случае срочности — один день. На
96
проверку ассигновок по окончательным расчетам с подрядчиками и поставщиками давалось 10 дней. Ревизионное заключение контрольного органа по ассигновке выражалось или в утверждении, или в признании ее в целом или в части, или же в не утверждении предполагаемого платежа. Утверждение ассигновки Государственным контролем без всяких оговорок освобождало соответствующую расходную операцию от проверки в порядке последующей ревизии отчетности. Расходы, произведенные по утвержденным ассигновкам, подлежали последующей проверке лишь в случае обнаружения новых обстоятельств, которые не могли быть учтены при предварительной ревизии.
Основанием для того, чтобы отложить проверку ассигновки до последующей ревизии, являлось отсутствие необходимых оправдательных документов или невозможность произвести ревизию в положенный срок ввиду сложности расчета. По ассигновке, проверка которой откладывалась до последующей ревизии, подконтрольное учреждение производило платеж в том размере, в каком признавало его правильным. Если же при предварительной ревизии предполагаемого платежа контрольное учреждение считало его незаконным, ассигновка оставлялась без утверждения. Об этом сообщалось учреждению, выдавшему ассигновку, и указывались основания не утверждения ассигновки. Ассигновка, не утвержденная контрольным органом, оплате не подлежала, кроме случаев, когда начальник учреждения, выдавшего ассигновку, платеж по такой ассигновке принимал на свою ответственность. О каждом случае оплаты неутвержденной ассигновки учреждение немедленно сообщало контрольному органу, который доводил об этом до сведения Государственного контролера.
Предварительный контроль в отдельных отраслях хозяйства имел свои формы и особенности и оказал большое влияние на правильное расходование казенных средств. Например, в результате проведения предварительного контроля на казенных железных дорогах было предупреждено неправильных выдач: в 1908 г. — на 838 тыс.
97
руб., в 1910 г. — на 689 тыс. руб., в 1911 г. — на 862 тыс. рублей. В 1900 г., по предложению Государственного контроля, смета Главного интендантского управления Военного министерства на 1901 г. была сокращена более чем на миллион рублей. Достаточно высокая результативность предварительного контроля отмечалась в Морском министерстве, где более рационально были использованы многомиллионные суммы1.
Помимо непосредственной документальной ревизии распорядительных операций ведомств, второй формой предварительного контроля было участие представителей Государственного контроля в ведомственных и межведомственных комиссиях, комитетах, советах и совещаниях при обсуждении финансово-хозяйственных и административных вопросов. Представители Государственного контроля пользовались в этих органах правом совещательного, а иногда и решающего голоса. С одной стороны, такой порядок участия в деятельности ведомств позволял Государственному контролю быть постоянно в «курсе дел», с другой стороны он возлагал на сотрудников Государственного контроля ответственность за принятые решения и делил ее с распорядительными учреждениями.
Наряду с предварительным контролем дальнейшее развитие получил фактический контроль. Реформой Государственного контроля этому виду контроля было предоставлено право производить фактическую ревизию касс Министерства финансов, в которых сосредоточивались все государственные доходы.
Финансово-хозяйственные операции всех других учреждений, кроме государственных касс, органы Государственного контроля проверяли только в порядке последующей документальной ревизии. Однако вскоре практика контрольных учреждений показала односторонность и неполноту только одной документальной ревизии и по-
1 Андреев А.Г., Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля в России. М.: Экономическая газета, 1999. 80 с.
98
требовала расширения сферы применения фактического контроля.
В конце 80-х годов российским Правительством устанавливается курс на государственное строительство железных дорог и выкуп в казну частных железных дорог. Казенные железные дороги стали подлежать ревизии Государственного контроля.
5 марта 1883 г. Государственным контролем совместно с министерством путей сообщения были утверждены временные правила о контроле над оборотами эксплуатации казенных железных дорог. Правила давали право Государственному контролю осуществлять фактический контроль, который выражался в том, что представители местного контроля дороги имели право присутствовать при погрузке и выгрузке вагонов, при сдаче и приеме подвижного состава, проверять пассажирские, товарные и рабочие поезда; ревизовать все кассы дороги и наличность имущества дороги; присутствовать при продаже ненужного имущества и невостребованных грузов, а также при производстве администрацией дороги торгов на подряды и поставки; производить осмотр работ и таким путем устанавливать правильность документальных показаний расходования материалов и затрат рабочей силы.
Фактический контроль применялся также в железнодорожных мастерских и депо. В частности, контролер участвовал в комиссии по осмотру и испытанию выходящего из ремонта подвижного состава.
26 февраля 1890 г. было издано постановление о полевом контроле. Данное постановление определяло права и обязанности полевого контролера, порядок его действий в ревизионном отношении и по отношению к военным властям. Кроме того, постановление определяло новые обязанности контролера, а именно: рассмотрение дополнительных по военному времени расходов, предварительное заключение по хозяйственным операциям, предварительная проверка денежных выдач из казны. В части фактического контроля полевому контролеру предоставлено право
99
участвовать по собственной инициативе в освидетельствовании припасов, при их приемке от контрагентов, на проверке внутреннего хозяйства войск.
Таким образом, намерения Александра III по укреплению и расширению деятельности Государственного контроля не остались без результата. Предварительный и фактический контроль в конце XIX в. получил широкое применение не только в военной и железнодорожной сфере, но и в сфере строительства, лесного и горного дела. Важным аспектом стало то, что контроль расширился от проверок денежных операций до проверок материальных ценностей.
Развитие контроля потребовало упорядочивания структуры, задач и функций самого ведомства.
Большое значение в вопросе правового регулирования государственного финансового контроля имел закон о Государственном контроле, который был принят при Александре III 28 апреля 1892 г.
Закон определил переустройство контрольного ведомства в России. В законе указывалось, что Государственный контроль составляет отдельную часть государственного управления и в его задачи и функции входит:
•наблюдение за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных перед ним учреждений, а равно высказывание соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства;
•рассмотрение финансовых смет и представлений об ассигновании сверхсметных кредитов министерств и главных управлений, ревизованные отчетности по оборотам денежных и материальных капиталов, находящихся в заведовании отчетных установлений;
•проведение, по особым положениям, фактической проверки денежных и материальных капиталов, сооружений, построек и других операций, а также некоторых предметов, подлежащих оплате налогами и иными сбора-
100