Теория и история государственного финансового контроля. Учебное пособие

еводы1. Воеводе или выборным из посадских людей земским властям кабацкие головы, таможенные главы и иные должностные лица, осуществляющие сбор таможенных пошлин, податей и казенных монополий, по окончании срока своей службы представляли Книги для счета. При этом воеводы вели общий учет доходов за год, сравнивая с доходами прошлых лет, результаты отражались с сентября по ноябрь в специальном документе — счетном (сметном) списке. В данном отчете указывались остатки на начало финансового года, доходы, которые должны были поступить и фактически поступили, недоимки, расходы, произведенные за год, и остатки к концу года. Земские власти и земские старосты должны были проверять «черновые книги», которые велись сборщиками, и составлять «беловой отчет». В соответствии с Соборным уложением, посадские люди контролировали, чтобы представители зажиточной знати корысти ради не воровали таможенные сборы, кабацкие подати, а также «казне не пропивали бы». Проверка проводилась путем многократного зачитывания книг вслух перед людьми всех чинов, чтобы все присутствующие могли проверить достоверность записей. После такой своеобразной ревизии с наступлением зимы сборщики отправлялись для итогового отчета в Москву2.

Таким образом, опираясь на выборных посадских людей и воевод, Счетный приказ способствовал росту доходов государственной казны и укреплению государственной власти. Также можно сделать вывод, что в период правления Алексея Михайловича начинает формироваться система государственного финансового контроля и развиваться независимость от местных органов власти, как один из основных принципов государственного контроля.

1 Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Т. 13. М., 1878. С. 109.

2 Белявский Ф. Исторический очерк государственного контроля в России. М.: изд. Народного комиссариата государственного контроля, 1919. 63 с.

41

Однако в целом институт приказов с учетом их количества и разрозненности принципов учреждения вызывали путаницу и волокиту в решении государственных дел,

втом числе и в вопросах осуществления финансового контроля за казенными доходами и расходами.

Впериод правления Петра I (1682—1725 гг.) продолжилось формирование системы государственного финансового контроля. В 1699 г. был учрежден новый контрольный орган финансового управления — Ближняя Канцелярия, который сосредотачивал разрозненную информацию о состоянии государственных и материальных ресурсов и представлял ее царю. Козенко Ю.А. и Федотова Г.В. оценивают данный орган как счетный, а не ревизионный, так как сохранившиеся письменные отчеты этого органа содержат, скорее, сметные расчеты средств, необходимых для содержания остальных органов1.

Вданный период определенные контрольные функции были возложены также и на местные органы управления. Их функции сводились, прежде всего, к составлению сметных отчетов и своевременной высылке их в соответствующие приказы; за недостаточно оперативную работу

всоставлении сметы должностные лица на местах сурово карались, вплоть до конфискации имущества и заключения под стражу2.

Таким образом, в XVII в. была осознана необходимость контроля за государственными доходами и расходами, а лица, осуществляющие такой контроль находились в свою очередь под надзором вышестоящих властей. Однако, несмотря на угрозы наказания за несоблюдение ревизии расходования казенных средств и формирования доходов, контрольные органы не справлялись со своими обязанностями, прежде всего, ввиду недостатка необходимых работников.

1 Козенко Ю.А., Федотова Г.В. Фактор эффективности в истории государственного финансового контроля // Финансы и кредит. 2006. № 23 (227). С. 59—67. С. 60.

2 Там же.

42

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:

1.Раскройте этапность создания органов финансового контроля в России в XV–XVIII вв.

2.Назовите финансовые учреждения XVI–XVII вв. и их финансово-контрольные функции.

3.В чем заключался смысл общественных преобразований в период правления первых трех царей династии Романовых и как решались ими вопросы финансового контроля?

4.Какой институт в допетровской Руси осуществлял контроль за казенными средствами и имуществом? Какие обязанности он выполнял?

5.Какой орган стал первым прообразом современной Счетной Палаты Российской Федерации? Опишите его функции.

6.Назовите предпосылки создания Счетного приказа

инаправления его деятельности. Охарактеризуйте особенности осуществления контрольной деятельности Счетным приказом и итоги создания Приказа счетных дел.

7.Назовите результаты развития государственного финансового контроля в XVII в.

1.3.Государственный финансовый контроль и его развитие

вXVIII веке

В результате изучения учебных материалов обучающиеся должны:

Знать:

•способы фактического доказательства обоснованного суждения о событиях, явлениях и их результатах в сфере развития государственного финансового контроля.

Уметь:

•сформулировать фактически обоснованное суждение об исторических и теоретических аспектах государственного финансового контроля.

43

Владеть:

•навыками грамотно, логично, аргументировано формировать собственные суждения и оценки, отличать факты от мнений, интерпретаций, оценок в рассуждениях других участников деятельности.

Висторию России XVIII век вошел как период крупных перемен в экономической жизни страны.

Впервой половине XVIII в. экономическое состояние страны и развитие финансовой системы были тесно связаны с деятельностью Петра I. Преобразования, осуществленные им, охватили все стороны социально-эко- номической жизни России. Они затронули армию и флот, государственное устройство и структуру государственного аппарата.

Вэпоху петровских преобразований была перестроена деятельность Счетного приказа1. В 1699 г. функции государственного финансового контроля Петр I возложил на свою Ближнюю канцелярию. Учрежденная особым царским указом и подчиненная лично Петру I, Ближняя канцелярия должна была собирать для личного ознакомления государя «со всех приказов по вся недели» финансовые ведомости, отражающие движение бюджетных средств. Наряду с этим канцелярия контролировала состав российской армии, ее содержание, получала сведения о количестве военных запасов, состоянии городских укреплений

идругую необходимую информацию. Во главе Ближней канцелярии был поставлен один из ближайших сподвижников Петра, его бывший учитель, «думский дворянин и

1 Созданный в 1654 году по воле царя Алексея Михайловича Приказ счетных дел стал первым в истории Российского государства органом финансового контроля. Счетный приказ был наделен широкими полномочиями, связанными с контролем финансово-хозяй- ственной деятельности практически всех государственных органов управления. Его деятельность способствовала усилению внимания представителей высшей и местной администрации к рациональному использованию государственных средств, упорядочению финансовой системы государства.

44

печатник» Никита Моисеевич Зотов, получивший титул «ближнего советника и Ближней канцелярии генерал-пре- зидента». В 1711 г. Зотов Н.М., параллельно с руководством Ближней канцелярией, находился на должности государственного фискала, взяв на себя «сие дело, чтобы никто от службы не ухоронился и прочего худа не чинил»1.

На первом этапе своего развития государственный контроль в России реализуется посредством осуществления финансово-административного контроля и надзора в лице фискалитета — органа текущего государственного контроля. 22 февраля 1711 г. был учрежден Сенат, а 2 и 5 марта создается фискалитет2. Сенат стал верховным органом управления страной. В его функции входило также осуществление контроля и надзора за правосудием и государственным аппаратом. В указе 2 марта в девяти пунктах программы, которая была дана первоначально для выполнения Сенату, было сказано: «Учинить фискалов во всяких делах, а как быть им, пришлетца известие»3. «Известие» это было прислано 5 марта в указе, в котором предписывалось «выбрать обер-фискала, человека умнава и добрава» и определялись его основные обязанности4. Фискалы осуществляли тайное наблюдение с помощью доносителей, принимая от них доносы.

Общая численность фискалов в 1713 г. составляла 159 чел., в 1722 г. — 209 чел. на всю территорию страны. После 1722 г. она сокращается. Институту фискалов характерна высокая текучесть кадров — 11—15% в год (1714—1722 гг.)5.

1 Русский биографический словарь. В 20 т. Т.7. М.: ТЕРРА-Книж- ный клуб, 1999. С. 313—314.

2 Воскресенский H.A. Законодательные акты Петра I. М.-Л., 1945. Т. 1. С. 197—198, 200, 204.

3 Там же.

4 Там же. С. 204.

5 Шестаков С.Е. Формирование института фискалов в России в первой трети XVIII в. // Реформы в России XVI—XIX вв. М., 1982. С. 115, 118—119; РГАДА. Ф. 248. Оп. 106. Д. 286. Л. 1—3.

45

Необходимо отметить, что государственные реформы, проведенные в царствование Петра I, привели к укреплению государственного аппарата и усилению российской бюрократии как особого социального слоя. С проведением реорганизации системы государственных учреждений общая численность чиновничества возрастает. Например, в ходе реформы центральных учреждений общая численность служащих увеличилась на 60—70% за 1718— 1723 гг. Если в 1718 г. в центральных учреждениях число служащих составляло 1308 чел., то в 1721 г. Уже 3101 чел.1

Можно предположить, что невозможность создания всеобщего эффективно действующего контроля за всеми проявлениями как государственной, так и общественной жизни государство стремилось компенсировать путем создания эффекта всепроникающего и постоянно надзирающего «ока государя», выразителем которого должны были стать институт фискалов и прокуратура. Таким образом, фискалитет был учрежден при Сенате и являлся особой отраслью сенатского управления.

Фискалитет в России не получил самостоятельного институционального развития и находился в подчинении высшего органа управления. Институт фискалов являлся первым этапом в развитии прокурорского надзора и контроля.

Пользуясь особым доверием императора, Никита Моисеевич Зотов довольно успешно выполнял свои функции, за что был возведен в графское достоинство. Еще при жизни Зотова часть контрольных функций Ближней канцелярии была передана сначала Сенату, который был обязан требовать подлинную финансовую приходно-расходную отчетность из губерний, а с 12 февраля 1712 г. в ведомство Обер-Комиссара Сенатской канцелярии. Возглавлявший это ведомство князь Никита Матвеевич Вадбольский, известный как строитель знаменитого Императорского

1 Анисимов Е.В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века. СПб., 1997. 331 с.

46

Тульского оружейного завода, получил от Петра I точные инструкции о проведении ревизий, в том числе предписание наблюдать не выявляются ли в приходных и расходных книгах не расписанные статьи или в чем какая правка или воровство.

В1718 г., после смерти Зотова, для счета всех государственных приходов и расходов была учреждена особая Ревизион-Коллегия. В январе 1722 г. она вошла в подчинение Сенату как Ревизион-Контора, что содействовало ликвидации дублирования в отчетно-ревизионном деле. Разработанная по этому случаю подробная инструкция стала по сути дела первым документом, систематизировавшим обязанности государственного контроля.

Ведущим принципом при этом провозглашался принцип законности, т.е. соответствия операций законным основаниям для их производства. Инструкция предписывала смотреть, чтобы во всем государстве денежной и другой всякой казне, провианту, мундиру, амуниции, медикаментам и всяким припасам, и материалам, как приходы и расходы, так и счеты чинены были по указам Его Величества и по данным коллегиям, канцеляриям и подчиненным их регламентам, и инструкциям. В конце года подотчетные учреждения должны были предварительно сами обревизовать: «всех подчиненных своих, которые приход и расход имели, <...> по приходным и расходным их книгам считать и свидетельствовать, все ли по приказу чинено, и остаток, как деньгам и провианту, так и прочей казне и припасам, сходен ли с приходом и расходом»1.

ВРевизион-Контору доставлялись не подлинные при- ходно-расходные книги (они оставались в архивах коллегий), а соответствующим образом удостоверенные счетные выписки из них «за руками всей коллегии». Срок представления отчетности — не более 3 месяцев по окончании года. Все неправильности должны были разъясняться и

1 Зотов Никита Моисеевич. Русский биографический словарь. В 20т. Т.7. М: Терра-книжный клуб, 1999. С. 313—314.

47

исправляться. Существовало правило: неисправных счетных выписок в Ревизион-Контору не принимать. За несвоевременное доставление отчетности предписывалось виновных «брать в Сенат и, покамест исправятся, держать,

исверх того на оных за не исправление иметь штрафы по прежним указам»1.

Получив отчетность, Ревизион-Контора проверяла ее с точки зрения правильности и «хозяйственности» (целесообразности) операций: «все ли приходы и расходы надлежащим образом без всякого предосуждения и убытка казне Его Величества чинены»2.

Вслучае каких-либо сомнений Ревизион-Контора имела право требовать для проверки подлинную отчетность. Ревизии должны были проходить без задержки и без накопления отчетности. Решающей инстанцией по результатам ревизий считался Сенат.

После смерти Петра I ревизионное дело в империи долгое время не могло наладиться. Неотработанная система постоянно давала сбои. Проходили бесконечные реорганизации контрольного ведомства, имела место «чиновничья чехарда». Уже в 1728 г. Ревизион-Контора вновь была переименована в Ревизион-Коллегию. В указе по этому поводу говорилось: «Понеже ревизия не меньше, как и экономия, а у нас только она именем, а в самом деле счету никакого не было, и от того происходит, что и по се время нет совершенного известия о приходе и о расходе,

иоб остатках...». По новому положению Ревизион-Кол- легия должна была ежемесячно направлять в Верховный Тайный Совет информацию о своей деятельности и соответствии государственных расходов приходу.

Царствование Анна Иоанновны было отмечено важным в истории отечественного финансового контроля событием, а именно в 1733 году свет увидел документ под

1 Зотов Никита Моисеевич. Русский биографический словарь. В 20т. Т.7. М: Терра-книжный клуб, 1999. С. 313—314.

2 Там же.

48

названием «Регламент, или Инструкция Ревизион-Колле- гии», составленный от лица императрицы. Зафиксировав существенные недостатки и злоупотребления, имевшие место в деятельности контрольного ведомства, «Регламент» поставил перед Ревизион-Коллегией задачу «иметь высшую дирекцию в свидетельстве и в ревизии счетов о всех государственных доходах и расходах, какого бы оные звания ни были».

Поступавшая в Коллегию расходная отчетность должна была проверяться, прежде всего, в отношении соответствия ее титулам: «все ли расходы по опробованным от Нас штатам и по особливым Нашим указам чинены» и сметным назначениям: «а из Штатс-Конторы, сколь скоро которой год пройдет, требовать с записной книги о всех прошедшего года расходах посланным ассигнациям копии». О выявленных «пристрастных или непорядочных расходах» предписывалось «следовать и разыскивать, и что явится к убытку казне Нашей, то, на ком надлежит, взыскивать без упущения настоящего времени»1.

Что касалось доходов, то в обязанности Коллегии входило «смотреть накрепко» все ли государственные доходы

вКазну сполна и исправно доходят. Кроме «счетных списков», являвшихся основными оправдательными документами, подотчетные места должны были предоставлять

вКоллегию особые генеральные краткие ведомости или табели по установленной Регламентом форме. На основании этих ведомостей Ревизион-Коллегия должна была составлять общегосударственную «генеральную табель», содержавшую в себе сведения о том, «сколько всего было в каждом году в приходе, и того, на что в расходе и затем что

востатке, и сколько к наступающему году осталось такой

1 Моняк С.Г. Становление и развитие системы органов государственного финансового контроля в России (середина XVII — конец XVIII века). Режим доступа: https://cyberleninka.ru/ article/n/stanovlenie-i-razvitie-sistemy-organov-gosudarstvennogo- finansovogo-kontrolya-v-rossii-seredina-xvii-konets-xviii-veka

49

доимки порознь по годам, и ту табель подавать погодно для собственного Нашего известия в Сенат».

Обязанная наблюдать за своевременным и аккуратным поступлением отчетности «без всякого опущения», Коллегия наделялась правом привлекать «неисправных и нерадивых» чиновников, как высшего, так и нижнего достоинства, «яко неисполнителей» императорских указов и регламентов к ответственности, штрафовать их в соответствии с петровским указом 1722 г., а также лишать имений и ссылать навечно в каторгу. Для взыскания недочетов с проворовавшихся чиновников при Коллегии была учреждена особая Доимочная контора.

В соответствии с Регламентом 1733 г. Ревизион-Кол- легии было поручено поверять отчетность начиная с 1732 г Изучение непроверенной отчетности за предыдущие годы возлагалось на особую Генеральную счетную комиссию, которая действовала около трех лет.

Благие намерения правительства Анны Иоанновны правильно организовать в стране финансовую отчетность с первых же своих шагов натолкнулись на неисполнительность и недобросовестность местной бюрократии. Уже в начале 1735 г. Ревизион-Коллегия доносила в Сенат, что счетов за 1732—1733 гг. прислано подотчетными учреждениями и обревизовано только на 630 888 рублей. При этом некоторые учреждения прислали отчетность в столь неисправном виде, что пришлось, прежде чем проводить ревизию, составлять выписки всех неисправностей и посылать их в учреждения для исправления. Это вынудило императрицу издать специальный указ, в котором не только четко обозначались сроки исправлений отчетной документации, но и высказывалась решимость лишать виновных в бюрократических проволочках движимого и недвижимого имущества, а по важности вины — и жизни.

Регламент Ревизон-Коллегии 1733 г., будучи известным продолжением и развитием инструкции Петра I, представлял собою более законченный и определенный

50