Теория и история государственного финансового контроля. Учебное пособие

Кроме того, деятельность Государственного контроля

вотношении Государственных банков была ограничена

вчасти сличения отчетов банков со счетами и документами, контролер имел право сличать отчеты банка только с бухгалтерскими книгами. Открытым оставался вопрос об утверждении отчета Государственного банка — отчет носился в Государственный Совет по одобрению министра финансов.

Бюджет Российской Империи начала XX в. исполнялся с профицитом, чему способствовала деятельность Государственного контроля, направленная на недопущение или ограничение сверхсметных назначений.

Однако, по мнению историков, Государственный контроль при Николае II носил декоративный характер, так как был ограничен в своих компетенциях и часто занимал роль «зрителя неэффективного управления государственным сектором»1. К примеру, Правительство постоянно стремилось к фальсификации бюджета, уменьшению доходов при планировании для последующего стабильного и профицитного фактического исполнения бюджета.

Кроме того, политика Правительства порой обогащала влиятельные слои населения за счет менее обеспеченных групп населения. Это проявлялось через налогообложение, доступ к государственным заказам и кредитам, преференции и прочее. В связи с этим острая необходимость реформирования государственного контроля и повышения его действенности нарастала.

Значимой вехой в этом вопросе стал Манифест от 17 октября 1905 г. «О Государственной Думе». Важным моментом стало то, что «...никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным от народа была облегчена возможность участия в

1 Андреев А.Г., Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля в России. М.: Экономическая газета, 1999. 80 с.

111

надзоре за законностью действий назначаемых царем властей»1.

20 февраля 1906 г. в России были опубликованы закон и новые положения о Государственном Совете и Государственной Думе. Государственный Совет из совещательного превращается в законодательный орган, во вторую палату, формально приравненную к Думе, а фактически поставленную над Думой. Законом к компетенции Думы стали относиться государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и отчет по исполнению росписи.

Однако Государственная Дума ничего не могла изменить по существу предоставляемой росписи, так как статья 9 Закона закрепила правило, что «...при обсуждении проекта государственной росписи не могут быть исключаемы или изменяемы такие доходы и расходы, которые внесены в проект на основании действующих законов, положений, штатов, расписаний, а также высочайших повелений, в порядке верховного управления последовавших».

Кроме того, с октября 1905 г. Государственный контроль был включен в состав Совета Министров. В этих условиях Государственный контроль должен был определить свое место в системе управления. Поэтому Государственный контролер Д.А. Философов (1905—1906 гг.) поставил перед Советом Министров вопрос о переустройстве Государственного контроля «в соответствии с законодательными установлениями Империи». Идея Д.А. Философова заключалась в том, что с Государственного контроля должны быть сняты административные обязанности, контроль должен быть выведен из состава Совета Министров и преобразован по западноевропейскому образцу в Счетную палату. Таким образом, предложения Д.А. Философского упраздняли контроль в той его организации, которая была

1 Андреев А.Г., Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля в России. М.: Экономическая газета, 1999. 80 с..

112

создана Государственным контролером В.А. Татариновым (1863—1871 гг.) в 60-х гг. ХIХ в.

Следующим витком событий стало рассмотрение в марте 1907 г. Государственной Думой проекта бюджета с дефицитом 200 млн рублей, предположительно покрываемого за счет иностранных займов. Именно поэтому 1 ноября 1907 г. первая сессия III Думы началась с рассмотрения сметы Государственного контроля. На сессии подчеркивалась необходимость установления более тесных отношений между Государственной Думой и Госконтролем, так как контроль готовит те финансовые данные, которые необходимы Думе. Но для выполнения этих задач Госконтроль нуждался в реорганизации.

Придавая большое значение правильной постановке контроля со стороны законодательных органов за исполнением бюджета, Государственная Дума стремилась изъять Государственного контролера из состава Совета Министров и поставить Государственный контроль в непосредственную зависимость от Государственной Думы, обратив его в рабочий орган законодательной власти. Такое предложение было отвергнуто Правительством.

Государственная Дума указывала на такие недостатки Государственного контроля, как то, что его деятельность ограничивается частными случаями. Имея достаточное количество информации, Государственный контроль не дает общих заключений и замечаний на исполнение финансовых смет и всей государственной росписи, остается в стороне от законодательной работы. Государственная Дума полагала, что следует усилить не просто контроль цифр, а контроль за целесообразностью расходов, качеством хозяйственной деятельности, исполнением бюджета. Государственный контроль должен вносить в Государственную Думу заключение по существу вносимой на обсуждение в Думу росписи, относительно общего положения финансов и хозяйства страны. Впервые был поднят вопрос о необходимости инвентаризации государственного имущества Государственным контролем. Государствен-

113

ная Дума предложила разработать взамен правил устав Государственного контроля, придав ему силу закона. Длительным представлялся вопрос пресечения нарушений и злоупотреблений. В связи с этим Государственная Дума поставила вопрос о предоставлении Контролю права передавать виновных судебным приставам.

Поднимался вопрос и о требованиях к самим контролерам. Так, контролер должен быть вполне обеспечен в служебно-правовом и материальном отношении. Государственная Дума предложила принцип несменяемости высших чинов Контроля1, предложила озаботиться улучшением служебно-правового положения средних и низших служащих с увеличением им вознаграждения и пересмотра положения о подготовке кандидатов на должности Контроля.

Следовательно, совершенствование по всем из указанных направлений, в совокупности с необходимостью обеспечения самостоятельности и независимости Государственного контроля — все это виделось как направление реформирования контроля, однако, начавшаяся в 1914 г. Первая мировая война остановила реформирование Государственного контроля.

Подводя итог, следует отметить, что к началу революции Государственный контроль был одним из крупнейших ведомств Российской Империи, на его содержание в 1908—1913 гг. расходовалось ежегодно 10—11 млн рублей2. В целом в 1911 г. в аппарате Государственного контроля работало 8398 служащих.

Должностные лица Государственного контроля могли привлекаться к ответственности только с согласия Госу-

1 Белявский Ф. Исторический очерк государственного контроля в России. М.: Изд. Народного комиссариата государственного контроля, 1919. 63 с.

2 Андреев А.Г., Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля в России. М.: Экономическая газета, 1999. 80 с.

114

дарственного контролера. Местное руководство не вмешивалось в их деятельность. При злоупотреблениях со стороны служащих контроля об этом сообщалось начальникам контрольных учреждений и государственному контролеру.

Лицам, занимавшим штатные должности в Государственном контроле, воспрещалось принимать участие в коммерческих или иных предприятиях, отчетность которых представлялась на проверку в контроль, а также занимать в других управлениях должности, деятельность по которым подлежала проверке Государственного контроля.

Недостатком системы Государственного контроля того времени было то, что контроль не мог самостоятельно без согласия распорядительного ведомства принимать следственные действия при выявлении подозрения на злоупотребление. Поэтому в исключительных случаях и для раскрытия крупных злоупотреблений Государственный контроль добивался проведения следственных действий и предоставления чрезвычайных полномочий избранным для расследования лицам.

В целом Государственный контроль России, в отличие от контрольных учреждений стран запада, деятельность которых ограничивалась только ревизионными обязанностями, играл исторически весьма важную роль в выработке законодательных предложений, а также в рассмотрении и решении вопросов государственной важности.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:

1.Охарактеризуйте систему государственного финансового контроля, сложившуюся на рубеже XIX-XX вв.

2.Раскройте правовые основы, структуру и принципы функционирования государственного финансового контроля в конце XIX — начале XX вв. и основные аспекты расширения его полномочий.

3.Система полевого контроля и ее достижения. Обозначьте роль государственного контроля в усилении эко-

115

номики Российской империи начал XX вв. и попытках ее стабилизации в период Первой мировой войны.

4.Охарактеризуйте формы предварительного контроля конца XIX — начала XX вв. и дайте сравнительную характеристику с современной формой предварительного контроля в Российской Федерации.

5.Значение закона о Государственном контроле в вопросах реформирования и становления системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Организационно-правовые изменения системы Государственного контроля, вносимые законом о Государственном контроле 1892 года.

6.Охарактеризуйте систему государственного контроля начала XX века. Опишите структуру, права и функции центрального аппарата Государственного контроля начала XX века.

7.Дайте оценку предложениям Д.А. Философа по реформированию Государственного контроля и их влияния на последующее становление и развитие государственного финансового контроля в Российской Федерации.

8.Раскройте предпосылки и дайте оценку предложениям Государственной Думы о выделении Государственного контроля из структуры Совета Министров с позиции укрепления социально — экономического развития России в предреволюционный период.

116

ГЛАВА 3. ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

ВСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

3.1.Становление союзных органов управления и контроля

(1917—1934 гг.)

В результате изучения учебных материалов обучающиеся должны:

Знать:

•генезис союзных органов государственного финансового контроля;

•основные этапы становления государственного финансового контроля в советский период.

Уметь:

•выделять и анализировать особенности организации государственного финансового контроля в советский период;

•выявлять и анализировать тенденции развития государственного финансового контроля на современном этапе его развития.

Владеть:

•методами оценки наиболее существенных достижений в области организации государственного финансового контроля советский период.

Организация системы государственного финансового контроля в период Гражданской войны была направлена на систематизацию и закрепление социалистического производства. Рабочий контроль, который «должен был быть развит путем постепенно осуществляемых мер в пол-

117

ное регулирование производства»1, являлся одним из способов достижения данных целей.

Положение о рабочем контроле было принято 14 ноября 1917 г. Всероссийским центральным исполнительным комитетом (ВЦИК), согласно ему вводился «рабочий контроль над производством, куплей, продажей продуктов и сырых материалов, их хранением, а также над финансами на всех предприятиях, нанимающих рабочих или дающих на дом работу»2.

Для осуществления подобного контроля каждое предприятие должно было привлекать своих рабочих через выборные учреждения (в зависимости от структурной организации это могли быть и советы старост, и фабричные комитеты). Однако, помимо организации контроля на каждом предприятии, регламентировалось образование Советов Рабочего контроля на местном уровне (на уровне губерний, промышленных районов, крупных городов). Советы, будучи органом Совета Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов, формировались из представителей Профессиональных союзов, Заводских, Фабричных и иных Рабочих Комитетов и Рабочих Кооперативов3.

В соответствии с Положением о Рабочем контроле также был учрежден Всероссийский совет рабочего контроля, при котором были созданы комиссии специалистов — ревизоров, направляемые органами контроля для обследования финансовой и технической стороны предприятий. Установление систематического контроля за деятельностью предприятий, в рамках которого объекты контроля обязаны были предоставлять отчетность за текущий и

1 Коммунистическая партия Советского Союза. Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях и решениях съездов, конференций и Пленумов ЦК (1898—1988) / КПСС; Ин-т Марксизма-Ле- нинизма при ЦК КПСС; под общ. ред. А.Г. Егорова, К.М. Боголюбова. 9-е изд., доп и испр. М.: Ин-т марксизма-ленинизма при ЦК КПСС, 1983—1990. 16 т.

2 Положение ВЦИК от 14 ноября 1917 г. «О рабочем контроле». 3 Там же.

118

прошлые периоды, позволяло органам Рабочего контроля устанавливать себестоимость производимой продукции и минимальные нормы выработки.

С декабря 1917 г. Всероссийских Совет Рабочего Контроля входит в состав ВСНХ1. При этом расходы на содержание данных органов возлагаются на частные предприятия — до 2% расходов на заработную плату отчисляются на оплату деятельности контрольных комиссий2.

Деятельность органов Рабочего контроля в сфере финансов на данном этапе должна была проводиться по трем направлениям:

1)организация контроля и учета на предприятиях, охрана материальных ресурсов предприятий в условиях перехода к национализации;

2)организация контроля за самим производственным процессом с целью устранения производственных затруднений;

3)организация контроля за денежным оборотом предприятий.

В соответствии с Конституцией3 1918 г. создание органов Рабочего контроля являлось «первым шагом к полному переходу фабрик, заводов, рудников, железных дорог

ипрочих средств производства и транспорта в собственность Советской рабоче-крестьянской Республики». Рабочий контроль был призван сыграть роль инструмента при переходе к национализации крупной промышленности, основной задачей которого было обеспечение сохранности материальных ресурсов предприятия, «контроль над про-

1 Декрет ВЦИК от 14 декабря 1917г. «О Высшем Совете Народного Хозяйства».

2 Сборник декретов и постановлений по народному хозяйству. Вып I: 25 октября 1917 г. — 25 октября 1918 г. М.: ВСНХ, 1918. 1055 с.

3 Конституция (Основной закон) РСФСР (принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10.07.1918 года).

119

изводством, куплей, продажей продуктов и сырых материалов, хранением их»1.

После выхода Декрета «О национализации крупнейших предприятий по горной, металлургической и металлообрабатывающей, текстильной, электротехнической, лесопильной и деревообделочной, табачной, стекольной

икерамической, кожевенной, цементной и прочим отраслям промышленности, паровых мельниц, предприятий по местному благоустройству и предприятий в области железнодорожного транспорта»2 органы рабочего контроля остаются на предприятиях, однако теперь их роль сводится к систематизации данных, отражающих производственные показатели, и представлении их в отдел контроля соответствующего профсоюза, перед которым он должен был ставить вопрос о ревизии предприятия3.

Ограничиваться рабочим контролем на данном этапе было уже невозможно, что породило необходимость реформирования прежнего аппарата государственного контроля. Так, при образовании ВЦИК Совета Народных Комиссаров для общего управления делами РСФСР

иотделов (народных комиссариатов) для руководства отдельными отраслями управления, в том числе, создается

иНародный комиссариат Государственного контроля (далее — Наркомат госконтроля), преобразованный из ранее существовавшего Государственного контроля.

Дальнейшие преобразования Наркомат госконтроля включают создание в 1917 г. Коллегии Наркомат госкон-

1 Положение ВЦИК от 14 ноября 1917 г. «О рабочем контроле».

2 Декрет СНК от 28.06.1918г. «О национализации крупнейших предприятий по горной, металлургической и металлообрабатывающей, текстильной, электротехнической, лесопильной и деревообделочной, табачной, стекольной и керамической, кожевенной, цементной и прочим отраслям промышленности, паровых мельниц, предприятий по местному благоустройству и предприятий в области железнодорожного транспорта».

3 Ровинский Н.Н. Финансовый контроль в СССР. М.: Госфиниздат,

1947. С. 242.

120