Теория и история государственного финансового контроля. Учебное пособие

го процесса на достижение конечных результатов является приведение структуры и содержания бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета

всоответствие с целями и задачами осуществляемых реформ»1.

Еще раз необходимо подчеркнуть, что бюджетная реформа предполагает переход от управления затратами к управлению результатами. Результатом деятельности государства, по замыслу авторов реформы, должна является чистая стоимость активов, и этим объективно диктуется сближение стандартов бюджетного учета и отчетности со стандартами, которые действуют в коммерческом секторе экономики. Иначе говоря, новая система бюджетного учета призвана создавать основу для оценки всех активов и обязательств по каждому учреждению, муниципальному образованию, субъекту РФ и России в целом.

Следовательно, реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета должно стать аналитическим инструментом для прозрачности и надежности исполнения бюджетного процесса в части переориентации бюджетов на достижение конечных результатов; приведения

всоответствие с международными стандартами финансовой отчетности общественного сектора (далее — МСФО ОС); соответствия структуры функциональной классификации расходов с основными функциями органов власти.

Более того, переход на метод начислений позволит оценивать результат использования средств бюджета; рассчитывать себестоимость производимых бюджетных услуг; администрировать доходы и расходы бюджета, расширить состав бюджетной отчетности. Преимущество метода начислений заключается в том, что он позволит

1 Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (вместе с «Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах», «Планом мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах»).

201

сформировать результат финансовой деятельности государства, т.е. определить прирост благосостояния в бюджетной сфере.

Результат деятельности признается балансовой величиной и представляет разницу между совокупными активами и обязательствами институциональной единицы, входящей в состав сектора государственного управления, имеющей право владеть активами, признавать обязательства, осуществлять собственную экономическую деятельность и нести ответственность за ее результаты, иметь экономические взаимоотношения с другими структурами1. Внедрение метода начислений в бюджетный учет государственного сектора управления является одним из важнейших нововведений бюджетной реформы России.

Классификация операций сектора государственного управления (далее — КОСГУ) позволила системно обобщить и систематизировать финансовые операции, совершаемые бюджетными учреждениями, финансовыми органами и органами казначейства. КОСГУ структурирована на доходы и расходы, операции с нефинансовыми финансовыми активами и обязательствами с целью разработки стандарта по ведению управленческого учета в государственном секторе.

Новая методика бухгалтерского (бюджетного) учета трансформировала учет в секторе государственного управления:

—введены понятия текущих доходов, расходов, кассовых и фактических доходов, кассовых поступлений и кассовых выбытий;

—введено понятие администратора доходов и расхо-

дов;

—упразднено понятие мемориальных ордеров и введено понятие журналов операций;

1 Врублевская О.В., Николаева В.А., Попова М.И. Развитие бюд- жетно-учетных технологий в государственном секторе. СПб.: Издво СПб ГУЭФ, 2007. 143 с. С. С 93—95.

202

—изменен и расширен порядок учета нефинансовых активов. Вместо начисления износа на основные средства стала начисляться амортизация, определен порядок учета непроизведенных и нематериальных активов;

—из объектов бухгалтерского учета исключены малоценные предметы, которые переведены в состав основных средств;

—изменен порядок финансирования бюджетных учреждений;

—упразднено понятие активно-пассивных счетов. Все счета взаиморасчетов разделены на только активные

итолько пассивные;

—введен бухгалтерский учет санкционирования расходов бюджета (лимитов, ассигнований, обязательств).

Таким образом, учет действительно становится одним из важнейших элементов управления, в частности — контроля за состоянием, поступлением и выбытием активов казны государства1.

Поставленные задачи были реализованы в концепциях реформирования бюджетного процесса2:

—введены в действие нормативно-правовые акты, регламентирующие введение бюджетного учета, составление бюджетной отчетности;

—разработана и введена новая бюджетная классификация;

—законодательно введены бюджетно-правовые термины и понятия, являющиеся основополагающими для формирования бюджетных правоотношений и призваны предотвратить возможные противоречия в толковании

1 Врублевская О.В., Николаева В.А., Попова М.И. Развитие бюд- жетно-учетных технологий в государственном секторе. СПб.: Издво СПб ГУЭФ, 2007. 143 с. С. С 93—95.

2 Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 г. № 249; Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 г. № 467—р «О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006—2008 гг. и плане мероприятий по ее реализации».

203

бюджетного законодательства и применение норм БК РФ на практике;

—осуществляется переход на кассовое обслуживание исполнения бюджета;

—осуществляется поэтапное внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты, в части перехода в органах исполнительной власти к управлению по результатам;

—проводится инвентаризация обязательств федерального бюджета;

—совершенствуется система государственного управления, которая должна быть ориентирована на результат.

Четвертый этап развития государственного финансового контроля и бюджетного процесса направлен на исполнение программы по повышению эффективности бюджетных расходов1 в части формирования системы финансового менеджмента в бюджетном процессе; совершенствования структуры и механизмов государственного финансового контроля; разработки новых документов по планированию и исполнению бюджета; развития системы внутреннего контроля и аудита участников бюджетного процесса; реструктуризации (оптимизации) бюджетной сети; перехода к исполнению государственных (муниципальных) заданий. Реструктуризация бюджетной сети2 направлена на реформирование правового положения, видов финансового обеспечения, имущественных вопросов, казначейского обслуживания, ведения бухгалтерского (бюджетного) учета и составления отчетности определенных типов учреждений: казенных, бюджетных и автономных.

1 Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 г. № 1101—р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года».

2 Федеральный закон от 08.05.2010 г. № 83—ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

204

Пятый этап развития государственного финансового контроля и бюджетного процесса направлен на реализацию Концепции долгосрочного социально-эко- номического развития РФ1 определяющих задачи по интеграции стратегического и бюджетного планирования в процесс долгосрочного развития страны при одновременном формировании государственных программ; повышение качества оказываемых бюджетных услуг и расширение перечня государственных (муниципальных) услуг; децентрализации полномочий публично-правовых образований. Основные направления и достижения развития бюджетной системы Российской Федерации в рамках Программы по повышению эффективности бюджетных расходов состоят в повышении долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации; совершенствовании разграничения полномочий; реализации государственных программ Российской Федерации; оптимизации исполнения функций государственного управления; повышении эффективности исполнения бюджетных услуг; усовершенствовании порядка государственного (муниципального) финансового контроля; формировании комплексной федеральной контрактной системы; изменении порядка бюджетных платежей; развитии информационной системы управления государственными финансами.

Шестой этап развития государственного финансового контроля и бюджетного процесса основан на реализации Программы повышения эффективности управления общественными финансами2 и определяет основные направления действий публично-правовых образований.

1 Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 г. № 1101—р.

2 Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 г. № 2593—р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года», Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 28.06.2012 г. «О бюджетной политике в 2013—2015 гг.».

205

Следует отметить, что остаются нерешенными проблемы в ходе реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов: отсутствие целостной системы стратегического планирования; противоречия нормативно-методического подхода к формированию долгосрочного бюджетного планирования; нормативно не закрепленные формы оказания и финансового обеспечения бюджетных услуг; отсутствие правовых норм ответственности за неэффективное использование бюджетных средств; отсутствие действенных инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе. Основная часть указанных недостатков связана с процессом завершения формирования нормативно-правовой базы регулирования бюджетных правоотношений. Тем не менее, сложилась целостная картина тех мероприятий, которые уже реализованы по Программе повышения эффективности, причем основная часть включена в одну из государственных программ1.

К основным мероприятиям по реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов можно отнести следующее:

—разработаны критерии и методика оценки эффективности использования бюджетных средств с организованной работой по вопросам оптимизации и повышения бюджетных расходов для органов исполнительной власти;

—разработан порядок функционирования системы внутреннего финансового контроля и финансового аудита для главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС);

—разработана методика финансового контроля, осуществляемого на всех стадиях закупочного процесса;

1 Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 г. № 320 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков».

206

—разработаны процедуры сокращения дебиторской задолженности и подход к оптимизации расходования бюджетных средств (введены механизм казначейского сопровождения; правила предоставления межбюджетных трансфертов под документально подтвержденную фактическую потребность; процесс перераспределения бюджетных ассигнований по объектам капстроительства

вотсутствие проектно-сметной документации; изменен подход к нормированию государственных закупок; внесены изменения в учет бюджетных обязательств, направленные на снижение рисков неоплаты или несвоевременной оплаты заключаемых контрактов);

—создан инструментарий по повышению эффективности бюджетных инвестиций (введен запрет на предоставление господдержки иностранным компаниям и компаниям, находящимся в офшорных юрисдикциях; изменен порядок осуществления капвложений за рубежом в целях снижения стоимости строительства и сокращения объемов незавершенного строительства; разработаны требования о перечислении госкорпорациям и госкомпаниям части доходов от инвестирования временно свободных средств);

—унифицирована информация, формируемая при планировании и исполнении бюджетов (подготовлен справочник кодов целей по субсидиям, предоставленным бюджетным и автономным учреждениям на цели, не связанные с выполнением государственного задания);

—разработана процедура повышения эффективности управления остатками средств бюджета (отменяется требование об обязательном возврате средств учреждения последней датой финансового года; вводится ограничение авансовых платежей при заключении бюджетным и автономным учреждениями договоров о поставке товаров, работ, услуг; определены правила возврата части субсидии в объеме невыполнения государственного задания).

207

В2016 г. были достигнуты результаты в сфере повышения эффективности предоставления межбюджетных субсидий. Так, стали действовать правила1 возврата средств в бюджет в случае нарушения обязательств по достижению показателей эффективности использования субсидий, изменен порядок подтверждения потребности в текущем финансовом году остатков субсидий.

Вработе в области совершенствования программ- но-целевого бюджетирования и повышения эффективности бюджетных средств были достигнуты следующие результаты: установлена обязательность направления в Государственную Думу годового отчета о ходе исполнения

иоценки эффективности государственной программы в случае ее досрочного прекращения; уточнены процедуры предоставления субсидий из бюджета; обязанность отражения в материалах к государственной программе информации о расходах с участием государственных корпораций, крупных публичных акционерных обществ2.

Итак, первые итоги оценки эффективности использования бюджетных средств можно рассмотреть на результатах финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств. Финансовый менеджмент проводится с целью анализа и оценки совокупности мероприятий, обеспечивающих эффективность использования бюджетных средств. Показатель средней итоговой оценки качества финансового менеджмента по ГРБС в 2015 г. составил 62,9 баллов по 100-балльной шкале против 67,1 балла в 2014 г.3 (рис. 4).

1 Постановление Правительства РФ от 30.09.2014 г. № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации».

2 Режим доступа: http://minfin.ru/ru/perfomance/budget/policy/

3 Режим доступа: http://minfin.ru/ru/document/?id_4=114200

208

Кадровый потенциал Исполнение судебных актов Учет и отчетность Контроль и аудит Управление активами

Исполнение бюджета по доходам Исполнение расходов бюджета Среднесрочное финансовое планирование

Рис. 4. Динамика оценок качества финансового менеджмента по компонентам

Источник: составлено автором на основе1.

По данным динамики оценок качества финансового менеджмента, текущий уровень оценки не показывает высокую эффективность управления бюджетными расходами ГРБС по причине сокращения показателей практически по всем компонентам.

Так, в 2015 г. снизился на 28% по сравнению с 2014 г. показатель мониторинга качества среднесрочного финансового планирования, включающий: удельный объем внесенных положительных изменений по использованию бюджетных ассигнований; показатель, характеризующий

1 Доклад «Об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета». Минфин РФ. 2015 г. Режим доступа: http://minfin.ru/ru/document/?id_4=64840

209

своевременность представления главными администраторами документов в Минфин России; показатель, характеризующий качество подготовки главными администраторами бюджетных средств обоснований бюджетных ассигнований, показатель «Востребованность бюджетных ассигнований». Динамика оценки качества финансового менеджмента ГРБС дает возможность сделать вывод, что слабое место в оценке эффективности использования бюджетных средств остается на этапе планирования.

Председатель Счетной палаты РФ Т.А. Голикова (2013—2018 гг.) на парламентских слушаниях сказала: «Оценка эффективности во многом зависит от качества бюджетного планирования. В преддверии формирования федерального бюджета основными инструментами повышения эффективности бюджетных расходов должны стать инвентаризация обязательств, анализ эффективности расходов на всех стадиях бюджетного процесса и учет его результатов для будущих бюджетных циклов. Однако существует проблема — формальное и слабо увязанное с бюджетным процессом применение таких инструментов. Например, обоснования бюджетных ассигнований рассматриваются Минфином как основа для принятия решений о финансировании мероприятий и направлений деятельности госорганов, а также для оценки эффективности расходов. Нами выявлены методологические и технические недостатки, свидетельствующие о формальном отношении к формированию обоснований со стороны ведомств. Значительная часть форм обоснований предусматривает лишь только определение его объемов, без указания количественных и качественных показателей деятельности»1.

1 Выступление Председателя Счетной палаты РФ Т.А. Голиковой на парламентских слушаниях по теме «Основные направления повышения эффективности расходов федерального бюджета: реальность и перспективы». Режим доступа: http://audit.gov.ru/structure/ golikova-tatyana-alekseevna/speeches/22143/1

210