Теория и история государственного финансового контроля. Учебное пособие

тор был обязан «обуздовать излишества, беспутство, мотовство, тиранство и жестокость»1.

Фискальные и финансовые вопросы, находились в ведении вице-губернаторов и обсуждались в казенных палатах. В состав каждой казенной палаты входил вице-гу- бернатор, губернский казначей, два асессора и два советника2.

«Учреждения» определяли необходимость формирования казенных палат в каждой губернии «для домостроительных дел и управления казенных доходов Императорского Величества»3. В структуру казенных палат входил «Департамент Камер, ведавший надзиранием над всеми государственными окладными и неокладными доходами» и Ревизион-коллегии, в компетенции которых входили «домостроительные и казенные дела губернии»4. В качестве подведомственных подразделений в структуру казенных палат входили уездные и губернские казначейства. В задачи казначейства входило аккумулирование доходов всей Российской империи, а также распоряжение расходами государства.

В этот период Екатерина II учредила должность Государственного казначея. Первым государственным казначеем и впоследствии министром финансов Российской империи стал Васильев А.И Государственному казначею были подчинены все казначеи и казначейства империи, именовавшиеся в то время «казначейства для штатных сумм»5.

1 Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Собр. 1 Т. XX. СПб., 1830. 1174 с.

2 Толочко А.П., Коновалов И.А. Местное управление Российской империи по «Учреждениям для управления губерний» 1775 г. // Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2018. № 4 (20). С. 93—99.

3 Там же.

4 Там же.

5 Там же.

61

Должность министра финансов появилась значительно позднее, в связи с изданием Манифеста 8 сентября 1802 г., в соответствии с которым было учреждено Министерство финансов. В число приоритетных задач Министерства финансов включались «управление казенными

игосударственными частями, кои доставляют правительству нужные на содержание его доходы, и генеральное всех доходов рассигнование по разным частям государственных расходов»1. В обязанности министра финансов входило составление перечня государственных расходов на очередной календарный год, что было определено в Манифесте следующим образом: «при конце каждого года делать для наступающего подробный штат общих государственных расходов»2. Создание Министерства финансов не было сопряжено с упразднением казначейской системы.

Управленческие и контрольные функции в социальной сфере выполняли «приказы общественного призрения», в ведения которых входили больницы, школы, работные и смирительные дома.

Надзор за соблюдением законов в губерниях осуществляли губернские прокуроры и губернские стряпчие. На уровне губерний были созданы также губернские советы, которые участвовали в обсуждении изменений законодательной базы. Функционировал также и механизм, обеспечивающий процесс доведения результатов обсуждения

ипринятых решений до сведения Сената.

Согласно «Учреждениям», были сформированы отдельные подсистемы управления и контроля для городов и уездов, включающие в качестве наиболее значимых элементов органы полиции. Созданный в каждом уезде земский суд был в большей степени не судебным, а полицейским органом. Однако, все же реализовывал ряд судебных

1 История Минфина России. Режим доступа: https://minfin.gov.ru/ ru/ministry/museum/history/1802—1917/

2 Там же.

62

функций, например, при рассмотрении дел, связанных с укрывательством беглых1.

Земский суд подчинялся губернскому правлению. В состав земского суда входили капитан-исправники, выполняющие функции председателей земских судов, утверждаемые на должность губернаторами, а также заседатели. В обязанности земских судов были включены охрана общественного порядка, контроль соблюдения требований законодательства, ведение предварительного следствия, судебные разбирательства по «маловажным проступкам», а также приведение в исполнение решений, вынесенных по итогам судебных разбирательств по уголовным и гражданским делам2.

Также полномочия земских судов предполагали выполнение ряда специфических функций, например, реализовывались задачи метрологической службы, осуществлялся надзор за исправностью путей сообщения на уровне уезда или города, контролировалось соблюдение правил торговли.

В отличие от губернаторов должности капитан-ис- правников не предполагали формирование выводов на принципах единоличного принятия решений. В земских судах решения принимались коллегиально по итогам обсуждения вопросов капитан-исправниками и заседателями.

Высшим должностным лицом на уровне города был городничий, который был наделен правом самостоятельного принятия управленческих решений, то есть без согласования с органами управления уезда. Особенностью регионального управления было то, что претендент на-

1 Лохвицкий А.В. Губерния. Её земские и правительственные учреждения. Ч.1. СПб., 1864. 221 с.

2 Толочко А.П., Коновалов И.А. Местное управление Российской империи по «Учреждениям для управления губерний» 1775 г. // Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2018. № 4 (20). С. 93—99.

63

значался на должность городничего «Сенатом по представлению губернского правления», тогда как земский капитан-исправник назначался на должность губернским правлением.

В целом функции и полномочия городничих и земских капитан-исправников совпадали. Однако, в отличие от земских капитан-исправников, полномочия городничих предполагали распоряжение полицейскими подразделениями (командами).

Таким образом, к концу XVIII в. в Российской империи была сформирована трехуровневая система регионального государственного управления. Первый уровень системы занимал генерал-губернатор (наместник), который выполнял как руководящие, так и надзорные функции.

Второй уровень системы регионального государственного управления представляли губернские правления, состоящие из субъектов, реализовывающих админи- стративно-управленческие, полицейские, финансовые, фискальные, судебные функции. В состав губернских правлений в качестве структурных единиц входили палаты гражданских и уголовных судов, казенные палаты, прокуратура.

Третий уровень системы регионального государственного управления был сформирован из уездных и городских управлений, в состав которых входили нижние земские суды, возглавляемые земскими исправниками, а также уездные казначейства. Городские управления возглавляли городничие.

Оценивая роль и значения «Учреждений для управления губерний 1775 г.» следует отметить, что именно этим документом были заложены основы для формирования в России подсистемы регионального государственного управления, являющейся ключевым компонентом системы государственного управления. Функции регионального государственного управления реализовывались в основном через полицейские органы, которые служили

64

своеобразными «проводниками политики верховной власти»1.

Преобладание в инструментах государственного управления административно-силовых (полицейских) функций позволяет определить черты полицейского государства в качестве характерных особенностей развития Российской империи последней четверти XVIII в. Во многом такая ситуация являлась результатом абсолютной монархии и сопровождалась детальной регламентацией жизни подданных и излишним администрированием хозяйственной жизни, что, в свою очередь, являлось причиной бюрократии на местах.

Манифестом «Об учреждениях для управления губерниями» от 7 ноября 1775 г. Екатерина II наделила представителей местного губернского общества широкими административными полномочиями. Представители правительственных структур управления были наделены лишь надзорными, общеадминистративными, а также координирующими функциями, обеспечивающими реализацию интересов верховной власти на местах.

Реформы Екатерины II во многом определили ход трансформационных преобразований в системе государственного контроля и управления и в дальнейшем нашли свое развитие в земской реформе Александра II (1855— 1881 гг.), в процессе которой административные полномочия были переданы «выборным представителям губернии»2.

При правлении Екатерины II стали зарождаться механизмы самоуправления, действовавшие на уровне губерний и уездов. Использование подобных подходов рас-

1 Коновалов И.А. Полицейская реформа в Сибири во второй половине XIX в. // История государства и права. 2014. № 9. С. 25—29. 2 Толочко А.П., Коновалов И.А. Местное управление Российской империи по «Учреждениям для управления губерний» 1775 г. // Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2018. № 4 (20). С. 93—99.

65

пространилось не только на органы регионального управления, но оказало значительное влияние на деятельность органов финансового контроля.

Однако курс на децентрализацию системы регионального государственного управления не был поддержан при правлении Павла I (1796—1801 гг.). Характерными особенностями развития государственного управления и контроля на данном историческом отрезке была централизация власти и аккумулирование управленческих и контрольных полномочий центральными органами государственного управления. Тогда как функции Коллегий были восстановлены, обязанности Казенных палат были существенно сокращены. Реформы Павла I упразднили также ряд структурных подразделений Казенных палат, исключение составили только службы, специализирующиеся на управлении доходами и сборами на местном уровне, получившие название «камерных»1.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:

1.Каковы особенности государственного финансового контроля в XVIII в.?

2.Охарактеризуйте государственный финансовый контроль в период реформ Петра I и правовое регулирование государственного финансового контроля петровской эпохи.

3.Охарактеризуйте назначение и раскройте основные функции фискалитета, созданного в эпоху правления Петра I. Какие особенности позволяют определять фискалитет в качестве основного субъекта государственного финансового контроля в России начала XVIII в.?

4.Охарактеризуйте Сенат как высший орган государственного финансового контроля. Назовите финан-

1 История Минфина России. Режим доступа: https://minfin.gov.ru/ ru/ministry/museum/history/1802—1917/

66

сово-контрольные функции Коллегий. Охарактеризуйте осуществление контроля Ревизион-Коллегией (Ревизи- он-Контрой).

5.Как развивался финансовый контроль при Анне Иоанновне? Опишите структуру его органов, правовое обеспечение и порядок деятельности.

6.Охарактеризуйте реформы в системе государственного финансового контроля при Екатерине II. Раскройте аспекты усиления роли и расширения органов государственного финансового контроля, влияния губернской реформы на его структуру и функции.

7.Охарактеризуйте значение и раскройте основные компоненты Манифеста императрицы Екатерины II, утвердившего 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний Российской империи». На какие субъекты были возложены функции государственного финансового контроля в рамках данного документа?

8.Как разграничивались функции государственного управления и государственного финансового контроля между генерал-губернаторами (наместниками) и губернскими правлениями в России конца XVIII в.?

9.Охарактеризуйте Земский суд как орган государственного управления и финансового контроля. Назовите финансово-контрольные функции земских судов и определите систему взаимодействия земских судов с губернскими правлениями.

10.Определите роль полицейских органов в региональном государственном управлении. Какие функции реализовывались государством через полицейские органы в России конца XVIII в.?

67

ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

В XIX ВЕКЕ

2.1. Реформа государственного финансового контроля 1802—1811 гг.

В результате изучения учебных материалов обучающиеся должны:

Знать:

•причинно-следственные связи событий и явлений, составляющих сущность процесса развития и совершенствования государственного финансового контроля.

Уметь:

•выявлять закономерности развития государственного финансового контроля исходя из вариабельности исторического развития и базовых теорий генезиса.

Владеть:

•навыками анализа и систематизации результатов изучения сущности исторических фактов, выявления закономерностей, понимания природы вариабельности.

XIX век по праву можно охарактеризовать как век глубоких и новаторских перемен в государственном финансовом контроле. Произошли кардинальные институциональные изменения в системе государственного управления, были переосмыслены значение и роль органа государственного финансового контроля в ней. Действительно, исторический анализ прошлых лет показал, что история государственного финансового контроля нераз-

68

рывно связана с историей финансовых отношений1, вопросами формирования государственных доходов и осуществления государственных расходов, что в современной отечественной финансовой науке позволило впоследствии рассматривать государственный финансовый контроль как неотъемлемый функциональный элемент управления государственными финансами.

Анализ состояния и организации контрольного дела к началу XIX в. показал необходимость коренных изменений в государственном финансовом контроле, в том числе связанных со становлением нового органа — Государственного контроля Российской Империи в 1811 г.2

В целях понимания необходимости и причин указанных изменений важно рассмотреть существовавшие проблемы в контрольном деле и государственных финансах.

Одной из серьезных проблем в сфере государственных финансов был по праву вопрос организации действенного учета и подготовки полноценной государственной отчетности. В частности, государственные финансовые ресурсы по-прежнему не учитывались в централизованном порядке, наблюдалась разрозненность в вопросе их администрирования3. Государственная роспись доходов и расходов считалась государственной тайной4.

Целые направления государственных доходов находились в ведении соответствующих государственных органов их взимавших и использовались ими в интересах обеспечения своей деятельности, что негативно сказыва-

1 Шилль И. Теория финансов и ее влияние на финансовую администрацию в западноевропейских государствах. СПб., 1860. 263 с. 2 Белявский Ф. Исторический очерк государственного контроля в России. М.: Изд. Народного комиссариата государственного контроля, 1919. 63 с.

3 Гарнье И. Начала финансов. СПб.: Редакция экономиста, 1863. 145 с.

4 Алышевский Н.А. В память В.А. Татаринова. О прошлые и нынешние устройства государственного контроля в России. СПб.: Тип. М. Эттингера, 1881. 99 с.

69

лось на вопросе обеспечения сбалансированности государственных доходов и расходов.

Указанные проблемы порождали сложности в системе государственного финансового контроля того времени, предпринимались постоянные попытки улучшить деятельность таких органов, как Ревизион-коллегия, Государственная экспедиция свидетельства счетов, Сенат,

вкомпетенцию которого в определенные годы входили вопросы государственного финансового контроля. Тем не менее, сохранялись проблемы контрольного дела, обусловленные несовершенством системы методов финансового контроля, сложности их применения, недостатком личного состава ревизионных учреждений. В частности,

вМанифесте от 15 декабря 1763 г. сказано, что «в Реви- зион-коллегии к настоящему времени существенно возросло число не ревизованных счетов, в результате чего многие миллионы государственной казны находятся в неведении»1.

Определенного рода попытки улучшить контрольное дело предпринимались к началу XIX в. В частности, согласно указанному выше манифесту, была осуществлена реорганизация путем разделения Ревизион-коллегии, но с течением времени выяснялось, что контрольное дело не может быть упорядочено при отсутствии губернских учреждений контроля. Наиболее важным и значимым событием, обусловленным развитием административно-терри- ториально устройства Российской Империи, было создание в 1775 г. казенных палат, за которыми закреплялись вопросы осуществления государственного финансового контроля в губерниях Российской Империи2.

Ссозданием губернских казенных палат продолжилась работа по совершенствованию организации центрального органа государственного финансового контроля. В част-

1 Государственный контроль. СПб.: Государственная типография,

1911. 358 с.

2 Там же.

70