Теория и история государственного финансового контроля. Учебное пособие

ности, в 1779 г. образована Государственная экспедиция свидетельства счетов, в компетенцию которой входили вопросы ревизии, сличения счетов, проверки государственных доходов и совершаемых государственных расходов в части учреждений, которые не проверялись со стороны казенных палат. В целях организации работы было предусмотрено требование о предоставлении кратких выписок в отношении всех проверенных счетов. Позднее права Государственной экспедиции свидетельства счетов были существенно расширены в части контроля своевременности поступления доходов в казну, своевременности доведения бюджетных средств, законности их использования. Тем не менее, с расширением функционала деятельность рассматриваемого органа существенно не улучшилась, затягивались процедуры ревизии счетов, что в свою очередь требовало совершенствования инструментов контроля, устранения излишних процедур и контрольных действий.

Следует также отметить, что в связи с существенным объемом работ в рамках Государственной экспедиции свидетельства счетов формировались соответствующие направления, которые впоследствии выделились в самостоятельные. В частности, изменился порядок ревизии счетов военного и морского ведомств, что привело, в конечном счете, к образованию в 1780 г. Военно-счетной экспедиции при Военной коллегии, на которую возлагались полномочия по ревизии отчетности всех военных учреждений, сличение их счетов.

В1806 г. для упорядочения ревизии военной отчетности издано новое положение о Военно-счетной экспедиции, в соответствии с которым она была разделена на четыре отделения.

Ваналогичное самостоятельное направление деятельности развились вопросы ревизии морского учреждения

споследующим созданием соответствующей Счетной экспедиции при Адмиралтейской коллегии, установлением специальных правил ревизии отчетности указанного учреждения. В частности, по этим правилам Счетная экспе-

71

диция занималась ревизией Петербургского и Кронштадтского портов и адмиралтейств, а также иных морских учреждений.

Позднее, в 1805 г., в составе Счетной экспедиции морского ведомства были образованы шесть самостоятельных отделений и две бухгалтерии. Цель Счетной экспедиции состояла в ревизии отчетов о суммах, материалах и иных ценностей, использованных подведомственными морскому ведомству учреждениями. Для осуществления ревизии Счетная экспедиция имела право получать отчеты, ведомости, приходные и расходные книги со всеми необходимыми документами. В 1808 г. была образована Черноморская счетная экспедиция в составе четырех отделений.

Целесообразность решения назревших проблем обусловило необходимость реформы государственного финансового контроля. Исторический анализ существовавших ранее органов показывает, что с определенной периодичностью упразднялись старые, создавались новые, но тем не менее в контрольном деле наблюдался застой, сохранялись трудности в обеспечении контроля за полнотой администрируемых государственных доходов и осуществлением государственных расходов.

К началу XIX в. назрела необходимость создания нового контрольного органа, в рамках которого можно было бы объединить многочисленные самостоятельные подразделения, выделившиеся впоследствии из Государственной экспедиции свидетельства счетов, в целях правильной постановки контрольного дела в Российской Империи. Этим контрольным органом стал Государственный контроль Российской Империи, образованный в 1811 г. Важно отметить, что вопрос создания указанного органа был принят не сразу.

В частности, в 1810 г. Государственным Советом Российской Империи был образован Особенный комитет под председательством графа Н.П. Румянцева, в который входили в качестве членов руководители департаментов Государственного Совета. Основная задача указанного комите-

72

та заключалась в рассмотрении предложений о пересмотре структуры органов власти того времени на основании Манифеста от 1 января 1810 г. В частности, Особенный комитет в мае 1810 г. обсуждал предложенный проект устройства министерств и внес в этот проект несколько существенных изменений, одно из которых касалось вопросов организации работы Министерства финансов. Согласно имеющимся историческим сведениям, известно, что проект в части реорганизации Министерства финансов путем выделения трех основных направлений работы (управление источниками государственных доходов, вопросы государственного казначейства и вопросы ревизии счетов и отчетности) вызвал сомнение. Основная позиция комитета по данному вопросу заключалась в том, что указанные направления не могут быть совмещены в одном министерстве. В этой связи, Особенным комитетом было предложено образование трех государственных органов с соответствующим распределением направлений работы. В частности, было решено, что к вопросам Министерства финансов должны быть отнесены вопросы источников государственных доходов и управления ими. Вопросы управления бюджетными средствами входили в компетенцию Государственного казначейства, а вопросы осуществления ревизии счетов, проверок министерств, в том числе Министерства финансов и Государственного казначейства были отнесены к компетенции Государственного контроля.

Таким образом, первоначальный вариант отнесения вопросов государственного финансового контроля в ведение Министерства финансов в ходе административной реформы того времени был признан нецелесообразным, поскольку проверяющий орган не может полноценно функционировать в составе проверяемого органа. Такое решение Особенного комитета исходило, очевидно, из господствующего в то время в законодательных кругах и выраженного М.М. Сперанским в одной из его записок убеждения, что контрольное дело «по существу своему должно быть независимо».

73

Государственный Совет, вполне разделяя мнение Особенного Комитета, на своем общем собрании в 1810 г. единогласно принял решение об обособлении вопросов контрольного дела от Министерства финансов с последующим их отнесением к компетенции специального государственного органа во главе с Государственным контролером. Указанное решение впоследствии было утверждено Манифестом от 25 июля 1810 г., в соответствии с которым ревизия государственных счетов была выделена в самостоятельную отрасль государственной деятельности.

Фактически учреждение Государственного контроля произошло через полгода в соответствии с Манифестом от 28 января 1811 г., предварительный проект которого был рассмотрен на заседаниях Особенного комитета, Государственного Совета без каких-либо существенных возражений.

В соответствии с указанным манифестом, с которого началась история Государственного контроля Российской Империи, как отдельного, самостоятельного и независимого государственного органа среди других органов в системе государственного управления, указано следующее: «В Манифесте от 25 июля минувшего года об образовании министерств поставлено между прочим для управления делами по ревизии счетов учредить звание Государственного контролера и образовать возглавляемый им Государственный контроль»1.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:

1.Охарактеризуйте причины и факторы, которые повлияли на необходимость реформирования государственного финансового контроля в начале XIX века.

2.Назовите основные этапы реформы государственного финансового контроля 1802—1811 гг.

1 Государственный контроль. СПб.: Государственная типография,

1911. 358 с.

74

3.Охарактеризуйте специфику деятельности казенных палат, образованных в начале XIX века.

4.Какие вопросы относились к компетенции, образованной в 1779 году Государственной экспедиции свидетельства счетов.

5.Охарактеризуйте особенности деятельности Воен- но-счетной экспедиции при Военной коллегии и причины обособления вопросов ревизии счетов военного ведомства

всамостоятельное направление деятельности.

6.Охарактеризуйте особенности деятельности Счетной экспедиции при Адмиралтейской коллегии и причины обособления вопросов ревизии счетов морского ведомства в самостоятельное направление деятельности.

7.Охарактеризуйте деятельность Особенного Комитета Государственного Совета Российской Федерации и его роль в реформировании системы органов государственной власти в начале XIX века.

8.В соответствии с каким манифестом был образован Государственный контроль Российской Империи в начале XIX века?

2.2.Структура и организация государственного финансового

контроля в 1811—1850 гг. XIX века

В результате изучения учебных материалов обучающиеся должны:

Знать:

•основные элементы организации и становления государственного финансового контроля в России XIX века; •состав, направления и практические пути сбора, обобщения и анализа необходимых данных для осущест-

вления государственного финансового контроля.

Уметь:

•сформировать массив данных, провести их обобщение и проанализировать структуру и организацию государственного финансового контроля исходя из целей проведения контрольных действий.

75

• выделять и анализировать особенности организации государственного финансового контроля в различные исторические периоды.

Владеть:

•навыками сбора, обобщения и анализа информации, необходимой для проведения государственного финансового контроля.

Начиная с 1811 г., основным органом государственного финансового контроля являлся Государственный контроль Российской Империи. В соответствии с Манифестом от 28 января 1811 г. Государственный контроль возглавлял Государственный контролер. К компетенции Государственного контроля были отнесены вопросы проверки и ревизии государственных доходов и расходов, контроль за совершением операций с бюджетными средствами. В частности, более детально задачи Государственного контроля касались:

−проверки полноты поступления государственных доходов в казну;

−проверки совершения государственных расходов в соответствии с законодательными актами;

−проверки соблюдения целевого использования бюджетных средств;

−проверки правильности совершения операций по счетам;

−проверки совершаемых государственным казначейством операций по счетам;

−осуществление взыскания сумм бюджетных средств в случае установления нарушений установленных порядков;

−осуществление сличительных расчетов и балансов

вцелях предоставления информации правительству. Структура Государственного контроля включала в

себя такие основные подразделения, как Департамент ревизии государственных счетов по гражданской части и Департамент ревизии государственных счетов по военной части.

76

Важно также отметить, что образованный Департамент ревизии государственных счетов по гражданской части по существу являлся преемником и продолжил работу Государственной экспедиции свидетельства счетов. В свою очередь в компетенцию Департамента ревизии государственных счетов по военной части были переданы вопросы Счетно-военной экспедиции при Военной коллегии и Счетной экспедиции при Адмиралтейской коллегии.

При этом учрежденные ранее специальные отделения в рамках экспедиции перешли в ведение двух сформированных департаментов Государственного контроля в соответствие с возложенной на них компетенцией.

Относительно главы Государственного контроля в учредительном акте было указано, что указанное лицо осуществляет управление Государственным контролем, имеет права и обязанности, равные прочим министрам, что означало по существу право представления соответствующих докладов непосредственно главе государства по таким вопросам, как:

−срочные отчеты о распоряжении и общем ходе дел по Государственному контролю;

−годовые отчеты о работе и о совершенствовании государственного финансового контроля;

−отчеты по вопросам, отнесенным к государственной тайне.

Кроме того, по вопросам, входящим в компетенцию Государственного контроля, Государственный контролер наделялся правом присутствовать на собраниях в Сенате.

Первым государственным контролером Российской Империи был барон Балтазар Балтазарович Кампенгаузен, который до назначения на данную должность в течение недолгого времени являлся Государственным казначеем. В то время Государственное казначейство осуществляло отдельные контрольные функции в рамках государственной экспедиции свидетельства счетов. Краткое пребывание в указанной должности позволило ему лучше понять круг предстоящих обязанностей на посту Госу-

77

дарственного контролера, позволило ему познакомиться с личным составом будущего контрольного ведомства, поскольку впоследствии, как известно, Государственная экспедиция свидетельства счетов вошла в состав Государственного контроля. Назначенный 28 января 1811 г. на должность Государственного контролера барон Б.Б. Кампенгаузен пребывал в этой должности вплоть до своей смерти 11 сентября 1823 г., то есть практически более 12 лет. В год своего назначения Б.Б. Кампенгаузен вошел в состав Государственного совета. По отзывам современников, Б.Б. Кампенгаузен обладал блестящими организаторскими способностями, был лично знаком с М.М. Сперанским и участвовал в его работе по выработке финансового плана, а также имел четкие представления относительно дальнейшего совершенствования и развития на новых началах вопроса государственной отчетности и ее ревизии. Но на второй год пребывания в должности Государственного контролера негативным образом на реализации намеченных планов сказались возникшие непредвиденные обстоятельства. Падение М.М. Сперанского, нашествие Наполеона в 1812 г. и последовавшая затем война, как известно, отвлекли внимание императора Александра I от преобразовательной деятельности, и таким образом предложенные М.М. Сперанским преобразования государственного управления во всех его частях не были осуществлены. Та же участь постигла и только что образованный на началах полной самостоятельности Государственный контроль. По отзывам современников, вопрос подотчетности Государственному контролю других ведомств был воспринят крайне негативно со стороны их руководителей, что в конечном счете вызывало бесчисленное множество проблем в работе должностных лиц Государственного контроля. Указанные события в полной мере сказывались на дальнейшем реформировании государственного финансового контроля.

Действительно, верно поняв и оценив важность и значение документальной ревизии, Б.Б. Кампенгаузен в по-

78

следние годы своей работы вынужден был отказаться от тотальной ревизии по причине участившихся случаев несвоевременного предоставления в Государственный контроль отчетов от подотчетных ведомств, а также по причине крайней их запутанности. К моменту принятия такого решения в Государственном контроле скопилось огромное количество не обревизованных документов, справиться с которыми невозможно было даже при увеличении штатной численности контрольного ведомства. Столь угрожающее положение дел натолкнуло Б.Б. Кампенгаузена представить в Государственный Совет доклад о необходимости ограничения действий Государственного контроля ревизией общих отчетов министерских департаментов и главных управлений, не касаясь вопросов проверки частных отчетов и подлинных приходно-расходных книг.

Следует также отметить, что после смерти Б.Б. Кампенгаузена пост Государственного контролера в течение длительного периода времени оставался вакантным и в отсутствие главы, вопросы управления ведомством решались Советом Государственного контроля1.

Важно также отметить, что в Манифесте от 28 января 1811 г. отсутствовали положения относительно Совета Государственного контроля. Вопрос создания такого коллегиального органа был реализован на основании общего положения Государственного контроля и в первые годы своего существования назывался Советом Государственного контролера. Позднее статус Совета Государственного контроля был фактически признан на государственном уровне, что можно наблюдать в указах Сената и главы государства. В Совет Государственного контроля входили государственный контролер и руководители департаментов. Решения Совета Государственного контроля имели рекомендательный характер и могли быть приняты или отклонены Государственным контролером. К компетенции ука-

1 Государственный контроль. СПб.: Государственная типография,

1911. 358 с.

79

занного совета относились вопросы рассмотрения годовой сметы, годовых отчетов, дел по претензиям отдельных лиц к казне и иные вопросы. В части контрольной деятельности Совет Государственного контроля обладал существенными полномочиями, поскольку результаты проверок и ревизий входили в круг обязательных вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях указанного совета.

В 1822 г. работа Совета Государственного контроля несколько изменилась по причине отказа от практики рассмотрения всех результатов ревизий и проверок, а рассматривались только те, по которым выявлены нарушения.

С течением времени полномочия Совета Государственного контроля постепенно увеличивались. Особое значение Совет Государственного контроля приобрел, когда на него была возложена обязанность управления Государственным контролем в отсутствие Государственного контролера, что имело важное значение, поскольку вплоть до 1827 г. должность Государственного контролера оставалась вакантной.

Таким образом, в первые годы своей деятельности Государственный контроль столкнулся с рядом серьезных проблем, отягощенных событиями Отечественной войны 1812 г., нереализованностью плана государственных преобразований М.М. Сперанского, а также все возрастающими проблемами в сфере учета и отчетности.

Намерение Государственного контролера Б.Б. Кампенгаузена в полной мере не были реализованы. В течение более чем трех лет должность Государственного контролера оставалась вакантной.

Отчетность, представляемая в Государственный контроль для проверки, по-прежнему содержала серьезные системные недостатки, что существенно усложняло вопрос ее проверки на предмет достоверности. Отсутствовал единый порядок составления отчетности, что, в конечном счете, сказывалось на качестве представляемых документов с позиции полноты отражения в них информации. Например, некоторые ведомства представляли полную

80