Теория и история государственного финансового контроля. Учебное пособие

века из каждой статьи: «из лучших» «и из средних, и из молодчих людей»; этим лицам вместе с земскими старостами поручалось проконтролировать черновые книги финансовых сборщиков, составить на их основании «белые книги», которые читались вслух: «для того, против сборов своих, таможенные головы и целовальники пошлинные деньги сполна ль написали, и на приказные расходы или себе чего из сбору своего не украли» После такой ревизии счетов на месте финансовые сборщики высылали данные вместе с книгами «по первому зимнему пути» для окончательного отчета в Москву»1.

Рассмотрим на примере сбора прямых податей функции по управлению и контролю действий государственных должностных лиц того периода. При сборе прямых податей одной из контрольных функций выборных властей было наблюдение за правилами их сбора, а именно: в основу был положен принцип справедливости: «…дабы богатые полные люди перед бедными во льготе, а бедные перед богатыми в тягости не были…»2. Основанием для обложения, а также источником контроля служили окладные книги. Записи осуществлялись по числам и месяцам. Из собранных сумм по собственному усмотрению таможенные головы не могли осуществлять никаких расходов, за исключением только лишь крайне необходимых для деятельности таможенной избы, при этом следуя приказу сокращать такие расходы относительно прошлых периодов.

Следует отметить, что в тот период таможенные пошлины были зачастую внутренними сборами. При этом момент обложения определялся при продвижении товаров от продавца к покупателю (вспомним, мостовщину, пошлины за хранение и т.д.). Поэтому торговля осуществлялась в больших городах, где существовали специаль-

1 Блех И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб., 1895.

2 Там же.

31

ные таможенные избы. Руководил такой избой таможенный голова. Товары, представленные в таможне, в этих избах учитывались, записывались, а также производилось определение размеров пошлин на товары. Одна из функций таможенного головы состояла в контроле того, чтобы размер пошлин был не менее, а возможно и более, чем было собрано в прошлые годы. То есть производилось сопоставление с ранее собранными и учтенными пошлинами. Если случался недобор пошлин, то с таможенного головы производились взыскания. Однако, предполагая недоборы, головы заранее информировали великих государей о таком состоянии и его причинах, чтобы иметь основания не получать взыскания по факту недоборов.

При взимании пошлин в местах, близких к границе, где осуществлялся большой оборот товаров за счет торговли с иностранными купцами, штат таможенных изб был увеличен в разы (гость, две таможенные головы, четыре целовальника и восемь таможенных дьяков). При этом к иностранным купцам следовало относиться уважительно, чтобы привлекать купцов и расширять объемы торговли, соответственно, и пошлин.

К таможенным целовальникам предъявлялись такие же требования, как и к таможенным головам, они также были людьми, выбранными из местного населения, но в места большой торговли посылались люди «гостиной и суконной сотни». Помимо определенных этических качеств от целовальников требовалось также умение и навыки в осуществлении таможенных сборов.

Целовальники также, как и таможенные головы давали присягу о добросовестном выполнении обязанностей, радении в деятельности, четности и справедливости. Целовальники выбирались на год. Часть из них находилась в головном городе, а часть отправлялась по иным торговым местам (губерниям, волостям). Количество целовальников, как говорилось выше, было не одинаковым. При этом излишних целовальников брать не следовало, так как их содержание могло причинить финансовые тяготы населе-

32

нию. Также за честность целовальников отвечали выбравшие их, причем если случался недобор по вине целовальников, то он компенсировался выборщиками в двойном размере и кроме того, из-за этого можно было впасть в немилость и опалу.

Важным звеном были таможенные дьяки и подьячие, чьей обязанностью было содержание таможенных книг, запись в них приходов и расходов. Деятельность дьяков и подьячих контролировалась таможенными головами, как в части приходов, так и в части расходов (чтобы приходы не уменьшали и не крали, чтобы расходы не преувеличивали, «лишка для своей корысти не приписывали»). Дьяки и подьячие обычно были выборными или в ряде случаев назначенными воеводами. Случалась, что такие назначенцы чинили убытки местному населению и в таких случаях издавался указ о запрете сидеть в таможенных избах «дьякам и подьячим без мирских выборов». В качестве жалования они получали «писчую деньгу» и в последствии, чтобы такие суммы не ложились бременем на торговых людей, они стали получать жалование из казны,

аписчую деньгу взимали с торговых людей на Государя.

Вконце XV в. при Иване III была сделана податная опись Белозерских, Тверских, Новгородских, Костромских, Вологодских и других земель. Целью таких описей: «земли писати по-московски в сохи»1. С 1495 г. сохранились древнейшие документы — новгородские писцовые книги. Хотя древнерусские писцовые книги были составлены не по единым стандартам и правилам, они содержали колоссальный для того времени объем информации для осуществления учета и контроля.

При проведении переписей записи осуществлялись специально посланными для этого писцами или городовыми приказчиками, воеводами, ключниками и т. д., часто не одним, а двумя людьми, всегда с дьяками и подьячими.

1 Медведев М.Ю., Назаров Д.В. История русской бухгалтерии. М.: Бухгалтерский учет, 2007. 436 с.

33

Записи велись по уездам, станам или волостям, далее по разрядам земель. Описывались села, название, местоположение, сколько дворов и людей, какого качества земли этого села (пашня четверная и переложная, сенокос, лес). Описывались также деревни и пустоши. В конце подводился итог земель, дворов и людей по разрядам.

В книгах городов содержалось подробное описание укреплений, описание самого города, посада и слобод в нем, по улицам описывались дворы и клети, имена и занятия их владельцев (иногда указывалось, как перешел двор к его хозяину и с указанием живет ли сам хозяин, если он служилый человек и т. д.)1.

На основании описей писцами определялись повинности и оброки с черных земель. Писцы давали характеристику — производили «суд» землям. Иногда «за описанием земли «разводились», т. е. межевались. Описи сводились в писцовые книги. Часто книги имели соответствующее содержанию название — приправочные, дозорные, переписные, переписные окладные, платежные, отдельные, перечневые, устройные. Особый интерес представляют книги платежные, они «заключали точное распределение денежных повинностей с дворов или лавок и других оброчных статей».

Сотные грамоты выдавались после составления книг какого-нибудь города, волости или слободы одному како- му-нибудь сословию, разряду жителей и заключали в себе данные относительно лиц того или иного сословия, класса, владений или юридического лица, которому сотная выдавалась.

Для устройства ямов и ямщиков посылались люди, которые все сделанное записывали в документы, называвшиеся «книги устройные». Также при постройке городов составлялись книги строельные, а при устройстве засек — засечные2.

1 Медведев М.Ю., Назаров Д.В. История русской бухгалтерии. М.: Бухгалтерский учет, 2007. 436 с.

2 Там же.

34

Таким образом, в период становления и укрепления Московского государства, хотя и не существовало единой методики и унифицированного подхода к формированию информации для осуществления учета и контроля имущества, доходов и расходов со стороны государства, сама эта информация все же была документально зафиксирована, систематизирована и детализирована, что также говорит о начале периода становления системы государственного финансового контроля. Этому во многом способствовала деятельность приказов, особенно в конце XVI века, заложивших основу системы информационного обеспечения государственного финансового контроля, без которой была бы невозможна в дальнейшем деятельность первого российского контрольного органа — Счетного приказа.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:

1.Назовите основные факторы возникновения финансового контроля в Древней Руси.

2.Определите предметную сферу контроля Древней Руси и опишите субъекты контроля.

3.Перечислите правовое обеспечение и раскройте правовые аспекты регулирования и осуществления финансового контроля Древней Руси

4.Опишите, как осуществлялся контроль в период та- таро-монгольского ига

5.Дайте оценку влияния специфики контроля периода татаро-монгольского ига на дальнейшее развитие финансового контроля.

6.Определите роль и значение Судебника Ивана III для развития финансового контроля.

7.Приведите примеры первых органов финансового управления с функциями контроля XV–XVI вв.

8.Перечислите и охарактеризуйте реформы Ивана IV

всфере управления финансами и государственного финансового контроля.

35

9.Опишите порядок осуществления государственного финансового контроля и функции должностных лиц XVI– XVII вв.

10.Дайте характеристику информационному обеспечению государственного финансового контроля XV– XVII вв.

1.2.Становление системы государственного финансового контроля в XVII веке

Врезультате изучения учебных материалов обучающиеся должны:

Знать:

•основы системного подхода для определения и установления взаимностях элементов системы государственного финансового контроля.

Уметь:

•аргументированно обосновывать и применять системный подход для характеристики истории, текущего состояния и перспектив развития государственного финансового контроля.

Владеть:

•навыками применения системного подхода при осуществлении поиска, анализа, обобщения и систематизации информации для решения поставленных задач.

Можно выделить несколько этапов формирования государственного финансового контроля в России в XV — XVIII вв., связанных с образованием приказов (органов), осуществляющих наибольший объем финансового и имущественного контроля.

36

Таблица 2

Органы финансового контроля в России в XV–XVIII вв.

Как отмечает Погосян Н.Д., несмотря на то, что в допетровской Руси не было единого специального контрольного учреждения в области сбора, учета, накопления, хранения и расходования казначейских финансовых средств, именно в этот исторический период в Московском государстве действовал так называемый институт приказов, которые изначально учреждались в лице конкретного гражданина. Он выполнял конкретные государственные, финансовые и иные обязанности в различных сферах государственного управления1. Долгое время (от Московского государства до Российской империи) именно приказы как элементы государственного управления осуществляли контроль за казенными средствами и имуществом.

Характерно, что в отдельных случаях учреждались приказы, деятельность которых была обусловлена присутствием в государстве негативных факторов и обстоятельств. Например, для сбора чрезвычайных налогов, а также для осуществления различных сыскных операций.

1 Погосян Н.Д. Из истории государственного финансового контроля // Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. №2. С. 34—40.

37

Наряду с этим в результате сужения или, наоборот, расширения круга предметов ведения одних приказов происходило реформирование других, что, в свою очередь, приводило к образованию новых учреждений под другими названиями1.

По мнению историка Веселовского С.Б. становление системы органов государственного финансового контроля на Руси началось в XVII в. Грачева Ю.А. в рамках своих исследований истории государственного финансового контроля отметила, что важнейшим периодом становления финансового контроля в России является вторая половина XVII века в период формирования абсолютизма2.

При первых Романовых — царе Михаиле Федоровиче (1613—1645 гг.) и его сыне, Алексее Михайловиче (1645— 1676 гг.) — началась смена характера, содержания и стиля правления. Население страны достигло 10 млн человек. Число городов к середине XVII в. достигло 254. В Москве уже насчитывалось около 200 тыс. жителей. Были введены единые торговые пошлины (5%) внутри страны и значительно более высокие (до 19%) с иностранных купцов. Вместе с этим в течение XVII в. налоги удвоились, а реальная ценность денег упала на 25%3.

Кроме того, для XVII в. характерно формирование и расширение центрального аппарата управления, сосредоточение в руках государства больших денежных средств, требующих финансового контроля4. Это, прежде всего, может быть обусловлено формированием первых тради-

1 Веселовский С.Б. Приказной строй управления Московского государства. Киев, 1912. С. 2.

2 Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля С. 63—64.

3 Андреев А.Г., Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля в России. М.: Экономическая газета, 1999. 80 с.

4 Аминова Э.М. Финансовый контроль в России: история и современность // Право и управление. XXI век. 2011. № 2 (19). С. 48— 55. С. 48.

38

ций составления проектов бюджетов, первая известная роспись относится к 1680 году1.

В1649 г. при становлении династии Романовых, отношения между обществом и властью регламентировались законами Соборного Уложения, который был разработан и принят Земским собором. В этом документе преступления против денежной монополии государства вошли в число особо опасных преступлений.

Впериод царствования Алексея Михайловича в 1654 г. впервые создан специальный орган финансового контроля — Приказ счетных дел (Счетный приказ), обязанностью которого было на разных исторических этапах проверка полкового жалования во время войны в Польше, осуществление контроля за доходами и расходами Московского государства в форме документальной последующей ревизии административных отчетов, проведение ревизии Большой Казны за 50 лет. Он стал первым прообразом современной Счетной Палаты Российской Федерации.

Особый интерес применительно к институту приказов как учреждений финансового и имущественного контроля вызывают следующие моменты: статус и место приказов

всистеме государственного управления; сроки функционирования приказов и, наконец, исторический период учреждения казенного (казначейского) приказа, приказа Большой казны и приказа счетных дел (счетного приказа)2.

Данный приказ формировался как временная комиссия, поэтому по мере выполнения поставленных задач, распускался и формировался заново. В 1656 г. Приказ счетных дел был воссоздан как Приказ столовых и счетных дел. Последнее его упоминание датируется 1678 г.

Счетный приказ выполнял три функции: счетные дела, сыскные дела и описные дела. Счетные дела вклю-

1 Козенко Ю.А., Федотова Г.В. Фактор эффективности в истории государственного финансового контроля // Финансы и кредит. 2006. № 23 (227). С. 59—67. С. 60 2 Погосян Н.Д. Из истории государственного финансового контроля

// Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. №2. С. 34—40.

39

чали в себя проведение ревизионной деятельности, включая выборочные ревизии должностных лиц, а также учет имущества, принадлежавшего государству. Сыскное дело заключалось в формировании долговой (доимочной) книги, в которую вносились сведения о займах с указанием имени и суммы, проводился учет займов, выданных из государственной казны, осуществлялась фискальная деятельность. Также Счетный приказ в рамках сыскного дела занимался взысканием денег. Описное дело включало в себя процесс составления описи имущества, которое принадлежало продаже для возмещения долга казне.

Счетный приказ считал государственные доходы и расходы по книгам других центральных приказов и земельных учреждений; в некотором роде выполнял функции казначейства, куда поступали недоимки прошлых лет и остатки из ассигнованных по разным ведомствам сумм, если они оставались; обращался в другие Приказы с запросами по исполнению ассигновок, данных должностным лицам, послам, полковым воеводам; вызывал к отчету из городов земских целовальников с их приходно-расходны- ми книгами1.

Создание отдельного органа государственного финансового контроля как общегосударственного института было связано с расширением центрального аппарата управления на фоне роста товарно-денежных отношений, усложнения финансовых отношений.

Вместе с тем в это время продолжал свое существование Казенный (Казначейский) приказ, который ведал хранением вещей и денег царской семьи. С 1694 г. казначеем был боярин князь П.И. Прозаровский, который также возглавлял приказ Большой казны.

Отдельных местных контроллеров и контрольных органов тогда еще не было. Во второй половине XVII в. существовало более 250 уездов, которыми управляли во-

1 Андреев А.Г., Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля в России. М.: Экономическая газета, 1999. 80 с.

40