Теория и история государственного финансового контроля. Учебное пособие
.pdf
кальной экономической реформы и перестройке управления народным хозяйством. В результате принятых мер по расширению самостоятельности предприятий появились первые положительные результаты.
Однако в 1989 г. в результате одновременного наложения друг на друга политических, экономических и идеологических преобразований было потеряно управление,
икурс управляемых реформ был заменен на самоустранения государства от управления народным хозяйством с последовательной ликвидацией государственных структур, обеспечивающих координацию и функционирование народно-хозяйственного комплекса.
С1990 г. в промышленности начался спад производства. При этом принятые меры по переориентации промышленности в пользу социальной сферы оказались недостаточными для удовлетворения потребностей населения
иобеспечения сбалансированности денежной массы и предлагаемых товаров.
В сложившейся обстановке деятельность органов народного контроля, ранее пронизывающая все сферы общества, уже не могла быть достаточно эффективной, она плохо корреспондировалась с теми правовыми и хозяйственными отношениями, которые утверждались в ходе продвижения к рынку. В конечном итоге к началу 1991 г. система государственного контроля была дезориентирована и основательно разрушена1.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:
1.Охарактеризуйте этапы и сущность преобразований
вструктуре органов государственного финансового контроля в 60-х годах ХХ века.
1 Андреев А.Г., Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля в России. М.: Экономическая газета, 1999. 80 с.
191
2.Какой орган государственного контроля был создан
в1962 г.? Какие документы регламентировали его деятельность?
3.Закрепление правовых основ организации и деятельности народного контроля в Конституции СССР от 1977 г. и «Закона о народном контроле» от 1979 г. Дайте краткую характеристику нормативным правовым актам.
4.Какие обязанности возлагались на органы народного контроля? Какие права предоставлялись органам народного контроля и почему?
5.Что такое денежные начеты? Опишите их функциональную составляющую.
6.Определите полномочия контрольных органов в соответствии с Законом о народном контроле СССР.
7.Охарактеризуйте деятельность Контрольной палаты СССР и Контрольно-бюджетного комитета в сфере бюджетного контроля. Назовите предпосылки создания Счетной палаты Российской Федерации.
192
ГЛАВА 4. СТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В результате изучения учебных материалов обучающиеся должны:
Знать:
•современные экономические процессы сферы государственных и муниципальных финансов, их управления
иконтроля, их состояние и влияние на них общемировых
иотечественных социальных, технологических и политических процессов и явлений;
•причинно-следственные связи событий и явлений, составляющих сущность процесса развития и совершенствования государственного финансового контроля.
Уметь:
•выявлять сущность и влияние современных соци- ально-экономических, политических и технологических процессов на постановку и решение проблем, и исходя их этого — перспектив развития системы государственного финансового контроля;
•выявлять закономерности развития государственного финансового контроля исходя из вариабельности исторического развития и базовых теорий генезиса.
Владеть:
•способностью выявлять сущность и особенности современных экономических процессов, их связь с другими процессами, происходящими в обществе, критически переосмысливать текущие социально — экономические проблемы;
•навыками обоснования сущности происходящего, выявления закономерности, природы вариабельности.
193
Становление государственного финансового контроля
вРоссийской Федерации началось в 1992 году, который ознаменовался новой экономической ситуацией, изменением принципов государственного управления и финансового контроля, а также образованием Контрольно-бюд- жетного комитета Российской Федерации. Основная функция Комитета состояла в контроле за соблюдением законности и повышением эффективности использования бюджетных средств. Однако в 1995 году Контрольно-бюд- жетный комитет был ликвидирован в связи с созданием независимого органа внешнего государственного финансового контроля, подотчетного Федеральному Собранию Российской Федерации, — Счетной палаты Российской Федерации.
В1998 году постановлением Правительства Российской Федерации №8881 утвердилось положение о кон- трольно-ревизионных управлениях Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. 2004 год ознаменовался образованием Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в рамках административной реформы2. Территориальные управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляли свою деятельность на основании Положения, утв. приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 №89н. В 2016 году полномочия службы переданы Федеральному казначейству, Федеральной налоговой службе и Федеральной таможенной службе
вцелях оптимизации бюджетных расходов3.
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 06.08. 1998 г. №888 «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
2 Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
3 Указ Президента Российской Федерации от 02.02.2016 г. № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в фи- нансово-бюджетной сфере».
194
Обобщая этапы становления и развития государственного финансового контроля в Российской Федерации, представим в табл. 2 организационные элементы системы государственного финансового контроля.
Таблица 2
Этапы образования организационных элементов системы государственного финансового контроля
в Российской Федерации
Этапы |
Организационные элементы контроля |
|||
становления |
||||
|
|
|
||
1995 г. |
Счетная палата Российской Федерации — |
|||
|
орган внешнего государственного аудита |
|||
|
(контроля). |
|
|
|
1998 г. |
Контрольно-ревизионное управление Ми- |
|||
|
нистерства финансов Российской Федера- |
|||
|
ции. |
|
|
|
2004 г. |
Образование |
структуры — |
Федеральной |
|
|
службы финансово-бюджетного надзора — |
|||
|
контрольного учреждения с функциями по |
|||
|
контролю и надзору в бюджетно-финансо- |
|||
|
вой сфере. |
|
|
|
2016 г. |
Вследствие |
реорганизации |
контроль- |
|
|
но-надзорной структуры, полномочия Фе- |
|||
|
деральной службы финансово-бюджетного |
|||
|
надзора переданы Федеральному казна- |
|||
|
чейству, Федеральной налоговой службе, |
|||
|
Федеральной таможенной службе. |
|||
В настоящее время реформирование системы государственного финансового контроля непосредственно связана с реализацией бюджетной реформы в Российской Федерации, направленной на становление процессов и развития контроля за использованием бюджетных средств (табл. 3).
195
196
|
|
Таблица 3 |
|
Историко-логические этапы развития государственного |
|
|
финансового контроля и бюджетного процесса |
|
|
|
в Российской Федерации |
|
|
|
Этапы |
Период |
Направление развития |
I этап |
1990—2003 гг. |
Реформирование, конкретизация и обеспечение внешне- |
|
|
го контроля процесса исполнения бюджета, установление |
|
|
контроля за обязательствами бюджетных учреждений; |
|
|
разработка и введение отчетности об исполнении бюджета |
|
|
участниками бюджетного процесса; оценка эффективно- |
|
|
сти бюджетных расходов, завершение перевода всех полу- |
|
|
чателей на казначейскую систему |
II этап |
2004—2007 гг. |
Установление полномочий публично-правовых образова- |
|
|
ний, определяющих порядок исполнения расходных обя- |
|
|
зательств, положено начало реструктуризации бюджетно- |
|
|
го сектора |
III этап |
2008—2009 гг. |
Интеграция бюджетной классификации в бюджетный |
|
|
учет; введение понятия денежных обязательств (принима- |
|
|
емых обязательств); внедрение среднесрочного бюджетно- |
|
|
го планирования; применение программных целевых ме- |
|
|
тодов планирования; разработка процедур составления и |
|
|
рассмотрения, анализа бюджета; внедрение мониторинга |
|
|
качества финансового управления |
|
|
|
|
|
Продолжение таблицы 3 |
Этапы |
Период |
Направление развития |
IV |
2010—2011 гг. |
Усовершенствование практики бюджетирования, ориен- |
этап |
|
тированного на результат; развитие системы внутреннего |
|
|
контроля и внутреннего аудита участниками бюджетного |
|
|
процесса; изменение механизмов государственного (му- |
|
|
ниципального) финансового контроля; реструктуриза- |
|
|
ция (оптимизация) бюджетной сети; изменение источни- |
|
|
ков финансового обеспечения государственных и муни- |
|
|
ципальных учреждений |
|
|
|
V этап |
2011—2012 гг. |
Повышение долгосрочной сбалансированности и устой- |
|
|
чивости бюджетной системы Российской Федерации; |
|
|
совершенствование разграничения полномочий; форми- |
|
|
рования в структуре государственных (муниципальных) |
|
|
программ бюджетов бюджетной системы Российской |
|
|
Федерации; повышение эффективности функций госу- |
|
|
дарственного (муниципального) управления; повышение |
|
|
эффективности исполнения государственного задания по |
|
|
реализации государственных услуг; реформирование си- |
|
|
стемы бюджетных платежей; развитие информационной |
|
|
системы управления государственными финансами; раз- |
|
|
витие контрактной системы |
197
198
|
|
Окончание таблицы 3 |
Этапы |
Период |
Направление развития |
VI этап |
2013—2016 гг. |
Завершение процесса внедрения программно-целевых мето- |
|
|
дов управления в бюджетный процесс; упорядочена структу- |
|
|
ра управления финансовыми ресурсами публично-правовых |
|
|
образований; разработан механизм проверки повышения |
|
|
качества финансового менеджмента в государственном сек- |
|
|
торе. Совершенствование программно-целевого бюджетиро- |
|
|
вания (оценка эффективности государственных программ) |
VII этап |
С 2017 г. по настоя- |
Создание системы администрирования, построенной на |
|
щее время |
единой методологической основе. Совершенствование си- |
|
|
стемы предоставления прямых субсидии. Внедрение в |
|
|
бюджетный процесс налоговых и неналоговых расходов, |
|
|
создание системы оценки эффективности этих расходов. |
|
|
Снижение государственного участия в экономике и повы- |
|
|
шение его эффективности. Совершенствование предостав- |
|
|
ления межбюджетных трансфертов (консолидация субси- |
|
|
дий, минимизация количества межбюджетных трансфер- |
|
|
тов) |
Источник: составлено автором.
Первый этап развития государственного финансового контроля и бюджетного процесса связан с периодом 1990-х — начала 2000-х гг., когда в бюджетной сфере Российской Федерации были заложены основы бюджетной системы и бюджетного процесса; создания процесса исполнения бюджета с предоставлением отчета об исполнении бюджета; введения казначейского исполнения бюджета; внедрения процедуры санкционирования расходов, открытия единого счета бюджета; создания реестра участников бюджетного процесса; внедрения контроля обязательств; введения контроля и дачи заключения со стороны Счетной палаты на отчет об исполнении бюджета.
По мнению Т.Г. Нестеренко1, «проблемы данного этапа лежат в основе бюджетных правоотношений, а именно, в полномочиях публично-правовых образований. Отсутствие четкого разграничения этих полномочий приводило, во-первых, к тому, что Российская Федерация принимала большое количество законов, порождающих расходные обязательства, исполнять которые приходилось субъектам и муниципалитетам. Во-вторых, как следствие первого, образовался значительный объем расходных обязательств, не обеспеченных финансовыми ресурсами, причем граждане не могли понять, кто же, в конечном счете, должен им осуществлять те или иные выплаты, платить пособия, возмещать расходы по некоторым видам услуг и т.д. Все это привело к тому, что, в-третьих, возникло огромное количество судебных исков к казне Российской Федерации за неисполнение принятых законов».
Второй этап развития государственного финансового контроля и бюджетного процесса начинается с 2004 г., с принятия изменений в бюджетном законодательстве: введено определение публично-правовых образований (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципалитеты);
1 Стенограмма от 17.02.2010 г. Выступление заместителя Министра финансов Российской Федерации Т.Г. Нестеренко на расширенном заседании Коллегии Федерального казначейства.
199
разработан порядок исполнения расходных обязательств; разграничены полномочия между ними; введено понятие «принятие обязательств»; представлены разъяснения по вопросам финансового обеспечения публично-правовых образований в виде расходных обязательств. В результате утверждены условия формирования бюджетных расходов, определяющие: «Формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления»1.
Впериод третьего этапа развития государственного финансового контроля и бюджетного процесса началось совершенствование системы бухгалтерского учета, предполагающего метод начисления; новый подход к плану счетов бухгалтерского (бюджетного) учета; разработку стандартов учета и отчетности; развитие системы внутреннего контроля и аудита.
Развитие государственного финансового контроля
ибюджетного процесса на рассматриваемом этапе осуществлялось по следующим направлениям:
— интеграция бюджетной классификации в структуру счета бюджетного учета, что обеспечивает управленческий учет затрат по программной деятельности;
— введение видов обязательств, принимаемых и действующих, что дает четкое планирование бюджетных ассигнований;
— внедрение в организацию бюджетного процесса процедур оценки эффективности использования бюджетных средств, что связано с применением программно-це- левых методов бюджетного планирования.
ВКонцепции реформирования бюджетного процесса по поводу реформирования бюджетного учета отмечено, что «необходимым условием переориентации бюджетно-
1 Ст. 65 БК РФ.
200