Теория и история государственного финансового контроля. Учебное пособие

ми, и эксплуатации казенных и подчиненных его надзору частных железных дорог;

•наблюдение за правильностью раз ассигнования и передвижения по кассам и сметным подразделениям назначенных по финансовым сметам или дополнительно открытых кредитов, а также за правильностью и целесообразностью сметной классификации всех отчетных перед ним капиталов;

•предложение мер к усовершенствованию правил и форм счетоводства и отчетности, а также установление, по соглашению с подлежащими ведомствами, необходимых в этом деле порядков, не требующих законодательного разрешения.

Учитывая огромное территориальное пространство России, выполнение возложенных на Государственный контроль функций распределялось между его центральными ревизионными учреждениями и местными ревизионными органами (рис. 1).

Рис. 1. Система государственного контроля конца XIX — начала XX века1

1 Василевский И.Р. Государственный контроль как охранитель народных интересов за границей и в России. СПб., 1907. Ст. 47—48.

101

Закон устанавливал структуру центрального ведомства Государственного контроля (рис. 2).

Государственный контролер

Товарищ государственного контролера

Рис. 2. Структура Государственного контроля (центральное ведомство) на начало XX в.1

Во главе Государственного контроля стоял Государственный контролер, пользовавшийся всеми правами и властью министра и являющийся с 1905 г. членом Совета министров. Государственному контролеру подчинялись все центральные и местные учреждения контроля. Государственный контролер утверждал ревизионные инструкции, подбирал кандидатов для замещения высших должностей в Государственном контроле, назначал и увольнял руководящий ревизорский и контролерский состав ведомства.

Государственный контролер осуществлял надзор за деятельностью всех контрольных учреждений. При этом служащие Государственного контроля могли привлекаться к ответственности только с санкции Государственного контролера. Кроме этого, с согласия Государственного

1 Белявский Ф. Исторический очерк государственного контроля в России. М.: Изд. Народного комиссариата государственного контроля, 1919. 63 с.

102

контролера и Министра финансов другими министерствами допускались изменения действующих правил о поступлении государственных доходов и о производстве расходов, не касающихся коренных, начал и общих положений, а также издание инструкций, положений и форм, касающихся счетоводства и отчетности.

Государственный контролер назначался по представлению Председателя Совета министров, с его же согласия замещались и высшие должности в аппарате Государственного контроля.

Государственный контролер должен был предоставлять Государю Императору ежегодно 15 мая отчета о ревизионной деятельности Государственного контроля за минувший гражданский год и ежегодно вносить в установленном порядке общий отчет по исполнению финансовых смет за минувший сметный период.

Центральными ревизионными учреждениями являлись департаменты, которые возглавляли генерал-контро- леры.

Департамент гражданской отчетности проверял обороты главного казначейства и отчетность всех правительственных учреждений гражданского ведомства, получавших содержание из главного казначейства.

Департамент военной и морской отчетности проверял отчетность всех учреждений военного ведомства, получавших содержание из главного казначейства, и всех без исключения учреждений морского ведомства.

Департамент железнодорожной отчетности проверял отчетность по расходам на содержание всех центральных и железнодорожных правительственных учреждений, по все операционным расходам, производимым указанными учреждениями из главного казначейства, по всем поступлениям и расходам, вытекающим из расчетов между правительством и частными железнодорожными обществами (обязательные платежи обществ в пользу казны, выдача из казны приплат по гарантии и т.п.), и эксплуатационные сметы казенных железных дорог.

103

Департамент кредитной отчетности также играл весьма важную роль в контроле кредитных учреждений и банков. Однако предлагаемые Государственным контролем задачи и функции по контролю кредитных организаций не всегда находили поддержку со стороны Правительства и были предметом многочисленных дискуссий.

Местными учреждениями Государственного контроля являлись контрольные палаты и специальные местные учреждения Государственного контроля. Контрольные палаты были, как правило, в каждой губернии. Отдельные палаты — Киевская, Ставропольская, Иркутская и некоторые другие — ревизовали отчетность учреждений 2—3 губерний.

Контрольные палаты производили ревизию отчетности местных учреждений. Они ревизовали по бухгалтерским книгам и подлинным документам денежные обороты губернских и уездных казначейств и управлений, распоряжающихся кредитами и получением государственных доходов. Контрольные палаты во всех своих действиях подчинялись государственному контролеру и перед ним отчитывались.

К примеру, Московская контрольная палата конца XIX в. состояла из Управляющего палатой, Помощника управляющего, старших ревизоров, которые в своем подчинении имели помощников ревизоров, младших ревизоров и счетных чиновников, секретаря, который имел в своем подчинении журналиста, архивариуса и канцелярских чиновников1.

Специальные местные учреждения Государственного контроля делились на постоянные и временные. К числу постоянных относились органы Государственного контроля на казенных железных дорогах, проверявшие операции, связанные с эксплуатацией дорог, и органы Госу-

1 Васильев Е.Ф., Двуреченских В.А., Журин А.П., Курденков А.А.

Независимый государственный финансовый контроль Москва XIXXXI века. М.: Патриот, 2019. С. 27 (175).

104

дарственного контроля, находящиеся в торговых портах, проверявшие операции, связанные с эксплуатацией этих портов.

К временным специальным местным учреждениям относились органы контроля по постройке государственных железных дорог и тех частных железных дорог, которые сооружались за счет гарантированных государством средств, а также органы контроля по возведению крепостных сооружений. К числу временных специальных местных учреждений Государственного контроля относился также Полевой контроль, функционировавший во время войны.

Обязанности между центральными ревизионными учреждениями и местными учреждениями Государственного контроля распределялись так, что первые проверяли, как правило, операции, производимые центральными органами власти, вторые — операции, производимые местными исполнительными и распорядительными органами власти.

Совет Государственного контроля являлся высшей ревизионной инстанцией и состоял под председательством Государственного контролера и товарища Государственного контролера, членов, назначаемых императором и генерал-контролеров. Совет руководил ревизионной деятельностью всех учреждений Государственного контроля, разрешал все возникающие затруднения относительно применения установленного порядка ревизии отчетности, рассматривал постановления нижестоящих учреждений Государственного контроля и определял меры постепенного совершенствования счетоводства, отчетности и ревизии. На рассмотрение Совета, как высшей ревизионной инстанции, все ревизионные учреждения вносили дела по протестам, предъявляемым против постановлений их общих присутствий. Совет рассматривал дела, превышающие компетенцию учреждений Государственного контроля первой инстанции, а также дела по начетам и взысканиям. Совет Государственного контроля определял

105

меры по усовершенствованию счетоводства, отчетности и ревизии.

Государственный контролер в ревизионном отношении делил свою власть с Советом Государственного контроля. В отличие от министра, который, по сути, являлся фактическим хозяином своего ведомства, Государственный контролер был только председателем Совета Государственного контроля и как председатель участвовал в разрешении вопросов путем голосования. Он не мог, подобно другим министрам, своей единоличной властью разрешить вопросы, подлежащие ведению Совета Государственного контроля, или отменить постановление этого Совета. В случае, если государственный контролер оставался в меньшинстве, он мог только перенести обсуждение спорного вопроса в вышестоящую инстанцию.

По делам, связанным с ревизией отчетности, в Государственном контроле действовал принцип коллегиальности. Коллегиальное начало было представлено в первой инстанции общими присутствиями департаментов, контрольных палат и специальных местных учреждений Государственного контроля, а во второй инстанции — Советом Государственного контроля.

Общее присутствие каждого департамента Государственного контроля состояло из генерал-контролера, его помощников и старших ревизоров. В компетенцию общих присутствий департаментов входило рассмотрение и заключение производимых департаментами ревизий.

Общие присутствия имели право утверждать отчетность на любую сумму и результаты ревизии по оборотам, признанным правильными. Их утверждение считалось окончательным. Они могли определять начеты по оборотам, признанным неправильными, а также разрешать возврат сумм, неправильно поступивших в казну или израсходованных должностными лицами на казенные нужды из собственных средств.

Общее присутствие контрольной палаты состояло из управляющего палатой, его помощника и старших ревизо-

106

ров. Общее присутствие контрольной палаты ведало теми же вопросами, что и общее присутствие департамента.

Местные учреждения государственного контроля состояли из начальника ревизионного учреждения, его помощника, старших ревизоров, ревизоров, помощников ревизоров, счетных чиновников и лиц по вольному займу.

Старший ревизор с помощником начальника учреждения под председательством начальника составляют общее присутствие. Общее присутствие обсуждало вопросы до заключения ревизии уже обревизованной отчетности, до определения и сложения начетов за причиненной казне ущерб и до возбуждения судебного преследования и обнаружения ревизий злоупотреблений. Кроме того, общее присутствие имело право принимать участие в предварительных и фактических ревизиях хозяйственных оборотов подотчетных учреждений, в частности результатов вызова на торги.

Следует отметить, что одним из актуальных направлений Государственного контроля того времени был «контроль за нарушением интересов казны в пользу частных лиц, которые могут быть допустимы при сдаче подрядов и поставок», т.е. прообраз сегодняшнего контроля в сфере закупок. Следует заметить, что уже в то время говорили о «недомолвках в тексте договора или условиях, которыми обладает только избранный подрядчик», «фиктивных состязаниях, при которых только один заранее определенный подрядчик готов взять на себя обязательства, разумеется, на убыточных для казны условиях»1 и др.

Отличительной чертой закона о Государственном контроле было введение в дополнение к Уставу о гражданской службе ограничительного права для лиц, занимающих штатные должности в Государственном контроле, принимать участие в коммерческих или иных предприятиях, отчетность которых представляется на проверку в Контроль,

1 Василевский И.Р. Государственный контроль как охранитель народных интересов за границей и в России. СПб., 1907. 88 с.

107

а также занимать в других управлениях должности, по которым распоряжения или действия подлежат проверке со стороны Государственного контроля.

Таким образом, к началу XX века Государственный контроль, стремясь достигнуть наиболее совершенных методов ревизии и счетоводства, характеризовался следующим:

1.наличием наблюдательного контроля, состоящего

впроверке ежемесячных, годовых и «генеральных» книг и отчетов, составляемых как самими министерствами, так и подчиненными им ведомствами, и учреждениями;

2.последующим и документальным контролем, заключающимся в ревизии оборотов по подлинным документам, в проверке действий не только исполнителей, но и главных распорядителей кредита, в проверке финансовых смет, в составлении отчетов по исполнению смет и, наконец, в составлении отчетов о ревизии;

3.предварительным контролем, заключающимся в рассмотрении смет, проектов, правил, инструкций и положений, планов, некоторых наиболее важных договоров,

впроверке по существу ордеров и ассигновок по каждой оплате, в участии в производстве торгов, заготовок, покупок и продаж;

4.фактическим контролем, заключающимся в присутствии представителей контроля при приеме и освидетельствовании материалов и имущества, в осмотре и обмере работ, в ревизии наличности касс, в сверке с натурою и подсчете платежных документов.

Кроме того, в военное время проводился полевой контроль, осуществляющийся органами Государственного контроля при действующей армии, которым предоставлялось право фактического и последующего документального контроля.

К примеру, во время русско-японской войны 1904— 1905 гг. полевой контроль состоял всего лишь из 161 человека. Фактической ревизии во время войны были подвер-

108

гнуты полевые кассы Министерства финансов и склады, в которых хранились предназначенные для армии запасы.

1 ноября 1894 г. скончался Александр III и на Российский престол вступил его сын Николай II (1894—1917 гг.). Одним из важных направлений государственного контроля в это время были расходы на строительство и содержание железнодорожной сети России, протяженность которых составила в этот период 63,8 тыс. верст1.

В органах Государственного контроля при железных дорогах было занято около 3 тыс. сотрудников, которые осуществляли предварительный и фактический контроль. При этом официальная позиция Государственного контроля сводилась к признанию необходимости борьбы против стремления монополий сконцентрировать в своих руках все поставки топлива и металла на железные дороги.

После экономического кризиса 1900—1903 гг. правительство стало принимать экстренные меры к привлечению частных капиталов в дело железнодорожного строительства. Одновременно с этим частное железнодорожное строительство за счет гарантированных Правительством займов и капиталов было поставлено под наблюдение Государственного контроля, который следил, чтобы платежи производились только за работы и поставки, выполненные согласно расценочным ведомостям и договорам, а также в необходимых случаях предлагал меры к более рациональному ведению работ.

Большое развитие в начале XX века получило банковское дело. Общая сумма оборотов ссудо-сберегательных товариществ и касс (сельских и промышленных) возросла с 2,7 млн рублей в 1872 г. до 82,6 млн рублей в 1892 г. Особенно операции сберегательных касс развивались в 80-е и 90-е годы. В 1880 г. насчитывалось 75 касс, в 1897 г. их стало 4315 (из них 3454 почтово-телеграфных). При этом

1 Андреев А.Г., Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля в России. М.: Экономическая газета, 1999. 80 с.

109

общий размер вкладов возрос с 4,4 млн рублей в 1880 г. до 276,6 млн рублей в 1897 г.1

При Николае II важное значение было отведено контролю за Государственными банками. Так, в 1895 г. были расширены права Государственного контроля, которому было поручено проведение предварительного (до внесения в Государственный совет) рассмотрения годовых отчетов Государственного, Дворянского и Крестьянского банков, а также государственных сберегательных касс, фактической проверки наличия ценностей всех указанных учреждений. Кроме того, в состав членов совета Государственного, Дворянского и Крестьянского банков должны были входить представители от Государственного контроля, чтобы иметь больше возможностей быть осведомленными об их деятельности.

В 1901 г. был образован департамент кредитной отчетности в составе Государственного контроля.

Смета административных расходов кредитных учреждений предварительно отправлялась на заключение Государственного контроля, однако, министр финансов имел право ее утверждения без учета мнения контролера. После нескольких лет переписки и обсуждений формы периодических балансовых и годовых отчетов кредитных учреждений, а также правила их счетоводства и отчетности устанавливались по соглашению министра финансов с государственным контролером.

Противилось министерство финансов и внезапной проверке Государственным контролем ценностей в кассах и кладовых Государственного банка. Министерство финансов оспаривало также право Контроля обозревать вексельный портфель банка, как процедуру, несовместимую с государственной тайной.

1 Андреев А.Г., Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля в России. М.: Экономическая газета, 1999. 80 с.

110