Правовое регулирование государственных и муниципальных услуг административный аспект. Учебное пособие

2.1. Совершенствование взаимодействия органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере предоставления услуг

номочия субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, по предметам ведения субъектов РФ в сферах образования, здравоохранения, финансов, государственного регулирования тарифов, а также осуществляющих региональный государственный жилищный контроль (надзор), региональный государственный строительный надзор, региональный государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, в форме согласования назначения на должность по результатам проверки соответствия кандидата на замещение должности руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации квалификационным требованиям или иным требованиям и (или) согласования освобождения от должности должностных лиц указанных органов исполнительной власти субъекта РФ в порядке и случаях, установленных специальными федеральными законами, законодательством о противодействии коррупции, законодательством о государственной службе (п. 4 ст. 4 ФЗ

№ 414-ФЗ).

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления (далее также — ​уровни публичной власти) осуществляется Конституцией РФ, федеральными законами и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (далее — ​договоры о разграничении полномочий).

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конститу-

ции РФ (п. 7 ст. 1 ФЗ № 414-ФЗ).

Анализ взаимодействия федеральных и региональных органов власти позволяет говорить о том, что федеральные и региональные органы власти имеют большое количество правовых инструментов для выстраивания взаимоотношений между различными государственными органами, а также с органами местного самоуправления.

Порядок взаимодействия органов государственной власти, в том числе при оказании государственных услуг, определен также в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (ред. от 06.06.2023).

71

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

Федеральный орган исполнительной власти самостоятелен в осуществлении своих полномочий, установленных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

При осуществлении своих полномочий федеральные органы исполнительной власти, включая федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в ведении федерального министерства, непосредственно взаимодействуют с другими органами государственной власти и органами местного самоуправления, если иной порядок не установлен федеральными законами, актами Президента РФ

и Правительства РФ (п. 1.3 постановления Правительства РФ от 19.01.2005 № 30).

Порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при осуществлении ими согласованных действий по осуществлению государственного контроля (надзора) и оказанию государственных услуг, включая образование координационных и совещательных органов, определяется нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также согласованными или совместными актами федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.

Кроме того, обязанности и полномочия по обеспечению взаимодействия федерального министерства с подведомственными федеральными службами и федеральными агентствами, а также по координации деятельности государственных внебюджетных фондов могут быть распределены федеральным министром между его заместителями или возложены на директоров соответствующих департаментов (начальников соответствующих управлений) федерального министерства.

Полномочия федерального органа исполнительной власти на отдельных территориях могут осуществляться его представителями, которые являются государственными служащими, занимающими должности в центральном аппарате этого органа.

Осуществление части полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ может быть передано органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с федеральным законодательством (п. 5.1 постановления Правительства РФ от 19.01.2005 № 30).

Территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по предоставлению государственных услуг и другие функции, в том числе по выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ,

72

2.1. Совершенствование взаимодействия органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере предоставления услуг

планов, отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента РФ, Правительства РФ и соответствующего федерального органа исполнительной

власти (п. 5.3 вышеупомянутого постановления).

Межведомственное информационное взаимодействие в целях представления и получения документов и информации, указанных в п. 2 ч. 1 ст. ФЗ № 210-ФЗ, в электронной форме с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия осуществляется в соответствии с положением о единой системе межведомственного электронного взаимодействия, утвержденным Правительством РФ, и принятыми в соответствии с ним правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ о региональных системах межведомственного электронного взаимодействия. Порядок представления и получения документов и информации, указанных в п. 2 ч. 1 ст. 7 ФЗ № 210-ФЗ, может определяться нормативным правовым актом субъекта РФ, органа местного самоуправления с учетом указанного положения.

Правительством РФ утверждаются правила межведомственного информационного взаимодействия, в том числе рекомендуемые правила организации межведомственного информационного взаимодействия между исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и (или) органами местного самоуправления1.

Межведомственное информационное взаимодействие осуществляется между органами, предоставляющими государственные услуги, органами, предоставляющими муниципальные услуги, подведомственными государственным органам или органам местного самоуправления организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, иными государственными органами, органами местного самоуправления, органами государственных внебюджетных фондов, многофункциональными центрами, в случаях, предусмотренных законодательством РФ.

1  См. Постановление Правительства РФ от 23.06.2021 № 963 «Об утверждении Правил межведомственного информационного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг, в том числе рекомендуемых правил организации межведомственного информационного взаимодействия между исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органами местного самоуправления, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации».

73

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

Общие принципы организации местного самоуправления определены в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ​ № 131-ФЗ). Указанный Закон устанавливает в том числе — предметы​ ведения органов местного самоуправления в сфере оказания муниципальных услуг.

Всоответствии со ст. 131 Конституции РФ самостоятельны органы местного самоуправлении и в части определения собственной структуры: структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Следует отметить, что в федеральном и региональном законодательстве за органами местного самоуправления закреплены дополнительные полномочия, явно выходящие за пределы вопросов местного значения и не переданные муниципальным образованиям в установленном порядке в качестве делегированных федеральных или региональных полномочий (ст. 19 ФЗ № 131-ФЗ).

Речь, в частности, идет о таких полномочиях, как: осуществление регистрационного учета граждан по месту пребывания и жительства при отсутствии органов миграционного учета согласно Закону РФ от 25.06.1993 № 5242–1 (ред. от 21.12.2022) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»; разграничение полномочий между органами власти… осуществление отдельных полномочий собственника в отношении государственных земель до разграничения государственной собственности на землю (ст. 11 ЗК РФ); проведение конкурса по выбору управляющей компании; создание органами местного самоуправления условий для управления многоквартирными домами, включая контроль за деятельностью управляющих компаний (п. 3 ст. 14 ЖК РФ), и др. Более того, имеют место случаи установления полномочий органов местного самоуправления подзаконными правовыми актами, что противоречит требованиям ст. 19 базового ФЗ № 131-ФЗ.

Аналогично обстоит дело и с обратным процессом — ​передачей на региональный уровень полномочий муниципалитетов.

Вчастности, в законе Московской области от 24.07.2014 № 106/2014ОЗ (ред. от 21.12.2022) «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области» определено: Правительство Московской области или уполномоченные им цен-

74

2.1. Совершенствование взаимодействия органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере предоставления услуг

тральные исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления городских поселений по: 1) подготовке и утверждению генерального плана городского поселения, а также по внесению в него изменений; 2) подготовке и утверждению правил землепользования и застройки городских поселений, а также по внесению в них изменений; 3) подготовке и утверждению документации по планировке территории в городских поселениях на основании генеральных планов городских поселений, правил землепользования и застройки городских поселений (без учета генеральных планов и правил землепользования и застройки городских поселений в случаях, предусмотренных федеральными законами); 4) принятию решений о развитии застроенных территорий, в части определения их местоположения, площади территории, перечня адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции; 5) организации и проведению аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории, в том числе в части определения начальной цены предмета аукциона (права на заключение договора о развитии застроенной территории); 6) выдаче разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городских поселений; 7) принятию решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства; 8) принятию решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного

строительства, реконструкции объектов капитального строительства и др.

Таким образом, можно отметить, что исключительными полномочиями органов местного самоуправления являются по сути те полномочия, которые прямо определены ФЗ № 131-ФЗ как полномочия, которые не могут быть переданы на другой уровень власти (ст. 19). Все остальные полномочия могут быть как переданы, так и перераспределены по воле регионального или федерального органа власти.

Для обеспечения процесса предоставления государственных услуг в электронном виде была спроектирована и введена в действие единая система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ).

Необходимость использования СМЭВ указана в ч. 4 ст. 21 ФЗ 210ФЗ. Основным документом, определяющим само понятие межведомственного взаимодействия, цели и участников этой системы, является Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия, утвержденное постановлением Правительства РФ от 08.09.2010 № 697 (ред. от 13.07.2022).

75

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

Единая система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) — федеральная​ государственная информационная система, предназначенная для организации информационного взаимодействия между информационными системами участников СМЭВ в целях предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме (п. 9 ст. 2 ФЗ № 210).

Цель создания СМЭВ — повышение​ качества предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций за счет использования общих информационных ресурсов, уменьшения времени на поиск, обработку и представление информации в электронной форме.

Вывод. В условиях описанных законодательных приемов перед органами исполнительной власти объективно возникает необходимость административно-­правового взаимодействия с органами местного самоуправления в ходе обеспечения исполнения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ на территориях, отнесенных к ведению муниципальных образований.

Административно-­правовую основу совместной деятельности органов исполнительной власти с органами местного самоуправления и организациями, наделяемыми административными полномочиями (полномочиями по обеспечению исполнения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ), составляют нормы административного законодательства РФ и административно-­процессуального законодательства Российской Федерации, относимых п.«к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

Всё вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что у федеральных и региональных органов власти есть все необходимые инструменты для эффективного взаимодействия соответственно с региональными органами власти и органами местного самоуправления (федеральный регулятор) и органами местного самоуправления (региональные органы власти).

76

2.2. Понятие и особенности электронных государственных и муниципальных услуг

2.2. Понятие и особенности электронных государственных и муниципальных услуг

В ходе административной реформы были введены новые формы предоставления государственных и муниципальных услуг. Теперь люди могут получать электронные услуги через электронные порталы

иуниверсальные электронные карты1.

Свнедрением в жизнь общества и людей информационных систем

иих успешного функционирования появилась возможность их более широкого распространения и использования во всех сферах деятельности, в том числе для обработки большого объема информации, что позволило в дальнейшем использовать новые электронные (информационные) технологии для оказания публичных услуг.

В научной литературе можно найти различные определения электронных услуг. В частности, Э. А. Татаринцева определяет электронные услуги как инструмент (от лат. instrumentum — ​орудие) или исполнительный механизм в системе качественного взаимодействия власти, бизнеса и общества2.

Как определяет В. Я. Цветков, электронная услуга, или электронная информационная услуга, — ​это услуга по удовлетворению информационных потребностей пользователя, имеющая компьютерную или электронную форму представления. Таким образом, электронная услуга связана с предоставлением электронного документа и как вариант перевода его в обычную бумажную форму3.

Следует отметить, что электронная услуга может быть направлена на удовлетворение различных потребностей людей, где используется определенная информация или информационные технологии. К тому же электронный формат позволяет использовать информационные данные наиболее эффективным способом, включая их создание, обработку, хранение и использование.

1  Кайль Я.Я., Эпинин В. С. Реальные проблемы системы государственного управления и признаки ее решения // Государственное и муниципальное управление, академические заметки. 2014. № 1. С. 33–38.

2  См.: Татаринцева Э.А. Электронные услуги как инструмент повышения качества взаимодействия власти, бизнеса и общества // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. URL: http://www.rbsys.ru/page.php7press-­centre/ publications/2009/06/04/305/ (дата обращения: 12.04.2023).

3  Цветков В.Я., Семушкина С. Г. Электронные ресурсы и электронные услуги // Современные проблемы науки и образования. 2009. № 6 (ч. 1). С. 39–40.

77

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

Свнедрением новых электронных услуг изменились и требования

кдеятельности органов государственной и муниципальной власти. В частности, Постановлением Правительства РФ от 20.07.2021 N 1228 «Об утверждении Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации» установлены обязательные требования к административным регламентам, в том числе

«состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполне-

ния административных процедур в электронной форме» (п. 3).

Особенности разработки и принятия административных регламентов предоставления государственных услуг в 2023 г. утверждены Постановлением Правительства РФ от 06.05.2023 N 719.

Рассмотрим подробнее предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

Следует отметить, что распоряжением Правительства РФ от 17.12.2009 № 1993 р был утвержден сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в электронном виде, а также услуг, предоставляемых в электронном виде учреждениями субъектов РФ и муниципальными учреждениями. Например, на основании данного распоряжения в электронной форме могут оказываться услуги в сфере образования и науки, услуги, предоставляемые учреждениями субъектов РФ или муниципальными учреждениями, услуги в сфере здравоохранения, услуги в сфере социальной защиты населения, услуги в сфере жилищно-­коммунального хозяйства и т. д.

Для дальнейшего расширения предоставления услуг в электронном виде была принята Концепция развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25.12.2013 № 2516 р. (ред. от 13.10.2017) и взаимосвязанный с ней План мероприятий (дорожная карта) реализации этой Концепции.

В Концепции определены основные цели, принципы и направления деятельности по дальнейшему переводу предоставления государственных и муниципальных услуг в электронный вид, описана организационная модель управления этой деятельностью.

78

2.2. Понятие и особенности электронных государственных и муниципальных услуг

Двумя основными направлениями деятельности в Концепции определены оптимизация процедур предоставления государственных

имуниципальных услуг, а также услуг, предоставляемых бюджетными организациями (бюджетных услуг) с помощью информационных технологий, и совершенствование информационно-­технологической инфраструктуры электронного правительства.

Концепция ориентирована на повышение уровня удовлетворенности граждан и организаций результатами взаимодействия с государственными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, местного самоуправления и бюджетными организациями в процессе получения государственных, муниципальных

ибюджетных услуг. Результатами выполнения Концепции должны стать повышение доступности услуг для граждан и организаций, упрощение процедур их взаимодействия с органами, предоставляющими услуги, снижение коррупционных рисков, повышение эффективности бюджетных расходов.

Как отмечается в научной литературе, «ввиду усложнения социальных и экономических процессов в современном обществе, перед органами государственной власти стоит важнейшая задача — ​это сформирование инновационных моделей реализации государственных функций, а также принятия решений государственными органами. Использование современных технологий позволяет достичь высокого уровня эффективности деятельности органов государственной власти, ее транспарентности, а также повышения качества и доступности предоставляемых государственных услуг»1.

Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» закреплен обязательный переход к предоставлению государственных услуг в электронной форме.

Предоставление электронных государственных услуг приобретает все большую популярность и неизбежно привлекает внимание научного сообщества.

Федеральный закон № 210-ФЗ дает открытую трактовку понятию «предоставление услуги в электронной форме» (п. 6 ст. 2).

1  Егупова А.А., Воротникова Е. В. Предоставление электронных государственных услуг в Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Профессиональные компетенции государственных служащих: формирование и развитие: материалы Всерос. науч.-практ. конф. М., 2019. С. 128.

79

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

и муниципальных услуг с использованием информационно-­ телекоммуникационных технологий, включая использование единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг, в том числе осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями.

Вцелях предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме могут использоваться другие средства информационно-­телекоммуникационных технологий в случаях и порядке, которые определяются Правительством РФ. Понятие «этапов перевода услуг в электронный вид» в законодательстве введено, но носит неконкретный характер.

Практически отсутствуют методические материалы по переводу услуг в электронный вид и обеспечению их качества и потребительских характеристик. Это приводит к произвольному толкованию ведомствами указанных понятий и не позволяет полноценно контролировать

иоценивать качество реализации услуг в электронном виде. Указанные пробелы необходимо восполнить и рассматривать перевод в электронный вид не услуги целиком, а отдельных административных процедур, в том числе реализацию в электронном виде каналов взаимодействия с заявителем на различных стадиях предоставления услуги.

Следует отметить, что органы государственной власти, органы местного самоуправления и их структурные подразделения осуществляют те или иные юридически значимые действия, которые содержатся в различных документах и направлены на реализацию их полномочий, на взаимодействие с другими публичными органами и гражданами (см. Приложение 4). Кроме того, все органы публичной власти используют информационные ресурсы, в том числе при взаимодействии с обществом, организациями и гражданами.

Вчастности, в Стратегии развития отрасли информационных технологий в Российской Федерации на 2014–2020 гг. и на перспективу до 2025 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ

80