Правовое регулирование государственных и муниципальных услуг административный аспект. Учебное пособие

1.2. Цели, задачи, методы и принципы административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

публичных действий, которые соответствовали бы содержанию воли, выраженной в законах; принятие управленческих решений по вопросам, отнесенным законом к компетенции данного органа, в установленном порядке и в определенной форме.

Кроме того, взаимоотношения государственных (муниципальных) органов с гражданами, организациями в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг могут осуществляться строго в пределах их полномочий. Ни один государственный (муниципальный) орган, осуществляющий данную деятельность, не может сам изменять, расширять или сужать закрепленную за ним компетенцию.

Принцип федерализма связан с многогранностью территориальной, социальной и национальной организации жизнедеятельности общества, определяет разграничение полномочий органов публичной власти, помогает дифференцировать и конкретизировать возможности власти применительно к региональной и локальной специфике объективных условий и субъективного фактора, таким образом позволяет приближать власть к человеку и его проблемам. В Конституции РФ также определен принцип единства системы публичной власти в Российской Федерации и осуществления взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

Принцип приоритета прав, свобод и законных интересов граждан

выражает преимущественные положения граждан при реализации своих прав, свобод и законных интересов по отношению к органам государственной (муниципальной) власти и их должностным лицам. Государство признает и гарантирует конституционные права и свободы человека, которые принадлежат каждому от рождения, определяет содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов.

Вцелях защиты своих прав и законных интересов граждане вправе обращаться к органам государственной (муниципальной) власти

ик их должностных лицам. Они в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть поставленные в заявлении граждан вопросы, принять к ним необходимые меры и дать заявителям ответы в установленные сроки.

Вст. 4 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» закреплены специальные принципы предостав-

31

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

ления государственных (муниципальных) услуг: правомерность предоставления государственных и муниципальных услуг; заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг; правомерность взимания с заявителей государственной пошлины или платы за предоставление государственных и муниципальных услуг; открытость деятельности органов и организаций, предоставляющих государственные и муниципальные услуги; доступность обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья; возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также в иных формах, предусмотренных законодательством РФ, по выбору заявителей.

Принцип правомерности предоставления государственных (муниципальных) услуг подразумевает соблюдение действующего законодательства.

Основание предоставления государственной (муниципальной) услуги — ​нормативный правовой акт, закрепляющий соответствующие функции и полномочия органа государственной власти (органа местного самоуправления), государственного (муниципального) учреждения по предоставлению государственной (муниципальной) услуги.

Предоставление услуг согласно ст. 2 ФЗ № 210-ФЗ осуществляют: 1) органы государственной власти, внебюджетные фонды, органы местного самоуправления; 2) государственные (муниципальные) учреждения, другие уполномоченные организации.

Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами (см. Приложение 1). На основании ст. 7 ФЗ № 210-ФЗ субъекты публичной власти, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, не вправе предъявлять требования к заявителям в нарушение данного закона, а также требования, не предусмотренные нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи

спредоставлением государственной или муниципальной услуги.

Принцип заявительного порядка обращения за предоставлением го-

сударственных и муниципальных услуг означает добровольный порядок осуществления данных услуг, то есть никто не может быть принужден к вступлению в административные правоотношения по предоставлению государственных и муниципальных услуг. Заявительный

32

1.2. Цели, задачи, методы и принципы административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

порядок определяет, что данные отношения возникают по инициативе граждан (юридических лиц).

Таким образом, заявителем является физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в ор-

ган, предоставляющий муниципальные услуги… (п. 3 ст. 2 ФЗ № 210-ФЗ).

Принцип правомерности взимания с заявителей государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление услуг означает установление государством денежной оплаты за администрирование оказания отдельных видов государственных и муниципальных услуг.

Принцип открытости деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, обеспечивает право заявителей на получение актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме.

Следует отметить, что в полном объеме граждане и юридические лица могут получить данные сведения на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, органов государственных внебюджетных фондов, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

В частности, были созданы федеральные государственные информационные системы «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)», «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», «Государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах», «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-­технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме», «Единая система нормативной справочной информации» и т. д.

Принцип доступности обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг и предоставления государственных

33

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

и муниципальных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья, предусматривает повышение качества и доступности государственных (муниципальных) услуг. Данный принцип был реализован в ходе административной реформы, которая проводилась

в2006–2013 гг.1

Врамках данной реформы был проведен ряд социально значимых мероприятий, таких, как регламентация и стандартизация государственных и муниципальных услуг; предоставление информации о государственных услугах, оказываемых в электронной форме; организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и т. д.

Кроме того, была принята Концепция развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде2. Итогом реализации Концепции стало повышение доступности государственных и муниципальных услуг для граждан и организаций, упрощение процедур их взаимодействия с органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги.

Следующей особенностью является возможность подачи запро-

сов, документов и информации, а также получение результатов предоставления таких услуг в любом предоставляющем такие услуги

подразделении федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда Российской Федерации или в многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг при наличии соглашения, по выбору заявителя независимо от его места жительства или места пребывания (для физических лиц, включая индивидуальных предпринимателей) либо места нахождения (для юридических лиц).

1  См.: распоряжения Правительства РФ: от 25.10.2005 № 1789 р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах»; от 10.06.2011 № 1021 р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции».

2  См.: Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2013 № 2516 р «Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде».

34

1.2. Цели, задачи, методы и принципы административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

Принцип возможности предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, в том числе взаимодействие органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных государственных и муниципальных услуг или организующих предоставление государственных и муниципальных услуг, и заявителей, осуществляется на базе информационных систем, включая государственные и муниципальные информационные системы, составляющие информационно-­технологическую и коммуникационную инфраструктуру.

Вывод. Недостаточная степень административно-­правового регулирования механизмов оптимизации и повышения качества предоставления государственных услуг препятствует оперативному воплощению идеи максимального снижения административных барьеров.

Проблема административно-­правового регулирования государственной услуги во многом связана с отсутствием цельной и фундаментально разработанной теории административно-­правовых функций органов исполнительной власти, в результате чего оказалось достаточно сложным гармонично встроить новую форму их реализации в общую систему административного законодательства.

Административное регулирование предоставления государственных и муниципальных услуг следует рассматривать как непосредственное и прямое воздействие на административные отношения в сфере осуществления государственных и муниципальных услуг при помощи административно-­правовых норм, которое реализуют государственные и муниципальные органы власти, при этом учитывая не только государственные, но и частные права и интересы.

Административно-­правовые отношения наряду с административно-­ правовыми нормами, актами правоприменения и способами правового регулирования являются одним из элементов механизма правового регулирования оказания государственных (муниципальных) услуг. Они характеризуют динамику административно-­правового регулирования, поскольку правоотношения переводят нормативные стандарты в реальное поведение субъектов права.

Принципы административно-­правового регулирования предоставления государственных и муниципальных услуг разделяются на основные (конституционные) и специальные.

35

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

1.3. Особенности административно-­правовых отношений по предоставлению государственных

и муниципальных услуг

Административно-­правовые отношения по предоставлению государственных и муниципальных услуг органами государственной власти и органами местного самоуправления имеют свою специфику.

Сущность этих отношений по осуществлению государственной (муниципальной) услуги как административно-­правовой категории предусматривает, что процедура ее предоставления связана с реализацией гражданами в процессе непосредственного взаимодействия с органами исполнительной власти определенной группы прав, влекущих позитивное изменение правового положения субъекта либо удовлетворение его материальных, духовных или материальных потребностей1.

Административно-­правовые отношения предполагают наличие пра­ вовой связи органа публичной администрации или иного субъекта, вы­ полняющего­ управленческие функции, с другими субъектами (государ­­ ственные органы, должностные лица, юридические лица, граждане и др.).

Характерной чертой этих правоотношений является юридическое неравенство сторон, выражающееся в том, что одной из них обязательно выступает государственный (муниципальный) орган или должностное лицо, который уполномочен «решать» административное дело.

Такая особенность административно-­правовых отношений предопределила их трактовку преимущественно как властеотношений, отношений власти и подчинения.

В частности, в рассматриваемом административном правоотношении наряду с индивидуальным интересом получателя государственной услуги реализуется публичный интерес, определенный Ю. А. Тихомировым как «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития»2.

Например, для решения данного вопроса необходимо принятие компромиссного решения, которое сочетает как публичные интересы государства, так и частные интересы граждан, которые заинтересованы в получении в полном объеме государственных (муниципальных) услуг.

1  Стахов А.И., Рычкова И. Н. Указ.соч. С. 68.

2  Тихомиров Ю.А. Публичное право: учебник. М., 1995. С. 55.

36

1.3. Особенности административно-­правовых отношений по предоставлению государственных и муниципальных услуг

Также можно выделить и другие особенности, к которым относятся сочетание частного интереса (получателя государственной услуги) и публичного интереса (государственного и муниципального органа), необходимого в обеспечении нормального функционирования общества, обеспечении нормального функционирования общества, обеспечении социального назначения государства.

Следует отметить, что возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений связано с наличием юридических фактов, предусмотренных административно-­правовыми нормами. Кроме того, фактические обстоятельства (действия, события) являются основанием для возникновения административно-­правовых отношений.

Классификация юридических фактов, определяющих возникновение отношений (в том числе, в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг) 1:

1  Административное право России: учебник и практикум /А.И. Стахов и др. С. 43.

37

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

Для административных отношений характерны не только многообразие юридических фактов, но нередко и наличие их совокупности, которые принято в литературе называть фактическим (юридическим) составом.

Фактические основания возникновения, изменения и прекращения административных правовых правоотношений в сфере оказания государственных и муниципальных услуг: юридические действия (бездействие) в административно-­правовой сфере; юридические события вадминистративно-правовой сфере.

Юридические действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих — ​властное волеизъявление названных органов и лиц, которое может быть облечено в форму письменного решения или может быть реализовано в устной форме, но повлекло реали-

38

1.3. Особенности административно-­правовых отношений по предоставлению государственных и муниципальных услуг

зацию прав и интересов граждан (организаций) или создало препятствия к их осуществлению. В частности, рассматриваемыми действиями являются выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственные (муниципальные) услуги.

Решения — акты​ органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. Решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (решение, распоряжение), так и в произвольной1.

Понятие «бездействие» не определено в российском законодательстве. Тем не менее можно определить, что к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию относится также нерассмотрение или несвоевременное рассмотрение заявления (обращения) граждан уполномоченным должностным лицом2.

Административно-­правовые отношения в данной сфере могут возникать по инициативе любой из сторон, т. е. могут возникать как по инициативе административно-­публичных органов, так и по инициативе иных невластвующих субъектов административных отношений, однако право разрешения вопроса, по поводу которого возникло соответствующее правоотношение, всегда принадлежит административно-­ публичному органу, наделенному для этого необходимыми публично-­ властными полномочиями.

Следующей особенностью рассматриваемых отношений является то, что споры между сторонами административных правоотношений в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг разре-

1  Трофимова И.А., Золотарева А. Е. Особенности оспаривания действия (бездействия) органов исполнительной власти // Бизнес в законе. 2016. Вып. № 2. С. 309–314.

2  Трофимова И.А. Особенности административно-­правовой защиты прав и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных услуг. С. 52.

39

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

шаются в административном (внесудебном) порядке уполномоченным на то органом исполнительной власти или органом местного самоуправления. Вместе с тем заинтересованная сторона вправе обратиться в суд за защитой своих прав и интересов.

Необходимо отметить, что по внесудебной форме также осуществляется урегулирование спора самими сторонами в тех случаях, когда такая процедура установлена законом. В рамках данной процедуры достигается баланс публичных и частных прав, законных интересов, носителями которых выступают его участники.

Регулирующая роль административно-­правовых отношений сводится к конкретизации нормативных установлений путем определения конкретных субъектов, содержания этих отношений, создания возможности обеспечения прав и обязанностей сторон рассматриваемого правоотношения1.

В состав административных правоотношений в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг входят следующие элементы: объект; субъект; содержание правоотношения (субъективное право и юридическая обязанность).

Структура административно-­правовых отношений — ​совокупность элементов административно-­правовых отношений, имеющих самостоятельное юридическое значение.

В административном праве не сложилась единая точка зрения по вопросу об объекте административно-­правового отношения.

Объект административно-правовых отношений — вопрос (административное дело) или фактическая ситуация, возникающие в административно-­правовой сфере, по поводу решения которых формируется соответствующее административное правоотношение2.

Как определяет С. Н. Братановский, объект административного правоотношения — ​это то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов. К объектам можно отнести предметы материального мира, продукты духовного творчества, личные

1  Шергин А.П. Традиционная модель административных правоотношений и современные ее модификации // Материалы XII Междунар.науч.-практ. конф., посвященной памяти Ю. М. Козлова. М., 2019. С. 5.

2  Административное право России: учебник и практикум / А.И.Стахов и др. С. 45.

40