Правовое регулирование государственных и муниципальных услуг административный аспект. Учебное пособие

2.4.Особенности административно-­правовой защиты прав и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг

истцов оспариваемым бездействием не допущено»1. Такой же подход отражен

и в других судебных решениях2.

Таким образом, в соответствии с п. 10 ст. 11.2 ФЗ № 210-ФЗ установленный им порядок рассмотрения жалоб на нарушения прав граждан

иорганизаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг не распространяется на отношения, регулируемые Федеральным законом от 02.05.2006 (ред. от 04.08.2023) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — ​ФЗ № 59-ФЗ). При этом в административных регламентах предоставления государственных услуг закреплен порядок рассмотрения обращений граждан, в том числе жалоб, соответствующий ФЗ 59-ФЗ. В таком случае возникает вопрос о необходимости положений гл. 2.1 ФЗ № 210ФЗ, если они не находят практического применения, так как абсолютное большинство судебных решений принимается с учетом положений ФЗ № 59-ФЗ. Поэтому представляется необходимым введение единого порядка рассмотрения жалоб граждан с установлением однозначных сроков их рассмотрения3.

Особенности разработки и принятия административных регламентов предоставления государственных услуг в 2022 г. были утверждены постановлением Правительства РФ от 24.03.2022 № 454 «Об особенностях организации предоставления государственных услуг, а также разработки и принятия административных регламентов предоставления государственных услуг в 2022 году».

Следует отметить, что на практике встречаются случаи нарушения требований ч. 5 ст. 11.2 ФЗ № 210-ФЗ, когда в Административном регламенте, устанавливающем требования к содержанию жалоб, не урегулированы особенности содержания жалоб при подаче их на решения

идействия (бездействие) многофункциональных центров и их работников, а также организаций, привлекаемых МФЦ для оказания государственных услуг, и их работников4.

1  Постановление Арбитражного суда Московского округа от 21.03.2023 N Ф05– 3987/2023 по делу N А40–173296/2022.URL: https://base.garant.ru/69316168/

2  Решение Верховного Суда РФ от 13.12.2021 N АКПИ21–833.URL: https://www. zakonrf.info/suddoc/ 7605a0eb782f64347b7de18790d982af/

3  См., напр.: ТрофимоваИ.А. Указ.соч. С. 76–80.

4  Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 07.06.2019 по делу N 3а 13/19/URL: // https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=SODV &n=130509#VBWnxhTQpI4h1T8c2

121

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления,— деятельность по реализации функций органа местного само-

управления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ​ФЗ № 131-ФЗ) и уставами муниципальных образований, а также в пределах, предусмотренных ФЗ № 131-ФЗ прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 ФЗ № 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, в случае принятия муниципальных правовых актов

о реализации таких прав (п. 2 ст. 2 ФЗ № 210-ФЗ).

Таким образом, подготовка и выдача письменных разъяснений по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления рассматривается как муниципальная услуга.

Всилу п. 1 ч. 1 ст. 6 ФЗ № 210-ФЗ органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами. Непринятие таких нормативных актов может быть рассмотрено как бездействие муниципального органа.

Вчастности, незаконным может быть признано бездействие администрации поселения, выражающегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

Арбитражным судом Северо-­Западного округа было установлено, что в нарушение действующего законодательства Администрацией Тарногского сельского поселения в целях предоставления муниципальной услуги не приняты меры по разработке и утверждению административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по даче письменных разъяснений

122

2.4.Особенности административно-­правовой защиты прав и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг

налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, соответствующие сведения о предоставлении данной услуги в реестре муниципальных услуг муниципального образования и в информационно-­коммуникационной сети «Интернет» отсутствуют1.

Важным положением, установленным ФЗ № 210-ФЗ, является рассмотрение жалоб должностным лицом, наделенным специальными полномочиями. В КоАП РФ в п. 3 ст. 3.11 предусмотрена ответственность должностного лица, наделенного полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги, за нарушение порядка или сроков рассмотрения жалобы либо незаконный отказ или уклонение указанного должностного лица от принятия ее к рассмотрению.

В электронном виде жалоба может быть подана заявителем посредством официального сайта органа, предоставляющего государственную услугу, в информационно-­ телекоммуникационной сети «Интернет» и единого портала.

По желанию заявителя ответ по результатам рассмотрения жалобы может быть представлен в форме электронного документа, подписанного электронной подписью уполномоченного на рассмотрение жалобы должностного лица и (или) уполномоченного на рассмотрение жалобы органа.

В целом досудебный порядок урегулирования спора направлен на его оперативное разрешение, предусматривает возможность устранения нарушения уже на стадии досудебного ведомственного контроля, служит дополнительной гарантией государственной защиты прав и свобод, закрепленных ст. 45 ч. 1 Конституции РФ.

Следует отметить, что основными причинами жалоб получателей услуг являются: нарушение срока регистрации запроса и срока предоставления услуг, — требование не предусмотренных документов, — ​отказ в приеме документов или в предоставлении услуг; — требование не предусмотренной платы за предоставленные услуги.

1  Постановление Арбитражного суда Северо-­Западного округа от 08.11.2022 № Ф07–16814/2022 по делу N А13–6006/2022.

123

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

Учитывая, что значительная часть административных полномочий осуществляется органами исполнительной власти на заявительной основе, можно предположить, что формирование системы досудебного обжалования при предоставлении государственных и муниципальных услуг является значительным шагом в данном направлении. Ее постепенное формирование, апробация в практических ситуациях, выявление пробелов и недостатков позволят в дальнейшем создать платформу для тиражирования данной практики в других сферах и выработке единых подходов для фундаментального правового регулирования1.

В связи с этим очевидна и необходимость в создании новых, более совершенных и приближенных к реалиям времени методов досудебного обжалования. Такими методами могли бы стать: посредничество, примирение, разрешение споров путем переговоров и арбитраж. Это позволит существенно расширить возможности граждан и организаций отстаивать нарушенные государственными и муниципальными органами, их должностными лицами интересы и права, а также значительно снизить затраты на процедуры защиты прав и законных интересов граждан и организаций.

Необходимо отметить, что во внесудебной форме также осуществляется урегулирование взаимоотношений самими сторонами в тех случаях, когда такая процедура установлена законом.

Внесудебный порядок разрешения административных дел в сере оказания государственных (муниципальных) услуг—ис - пользование альтернативных судебному порядку способов разрешения споров.

Следующий способ обжалования решения и действия (бездействие) органов, оказывающих государственные услуги, подразумевает судебный порядок разрешения спора. Обеспечение возможности беспрепятственного обращения в суд за защитой субъективных прав является функцией современного административного права, одной из фундаментальных основ правового государства.

Граждане и организации могут обратиться за защитой своих прав, свобод и законных интересов в порядке административного, арби-

1  Стахов А.И., Рычкова И. Н. Указ.соч. С. 101.

124

2.4.Особенности административно-­правовой защиты прав и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг

тражного судопроизводства с требованиями об оспаривании решений,

втом числе ненормативных правовых актов (далее также — ​решение, решения), действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, иных органов и лиц, наделенных публичными полномочиями (далее также — ​наделенные публичными полномочиями органы и лица),

врезультате которых, по их мнению, были нарушены или оспорены их права, свободы, законные интересы или созданы препятствия к осуществлению ими прав, свобод, законных интересов, на них незаконно возложена ­какая-либо обязанность, они незаконно привлечены к ответственности (ст. 46 Конституции РФ, ч. 1 ст. 4 — ​КАС РФ, ч. 1 ст. 4 АПК РФ).

Всудебном порядке могут быть обжалованы действия всех лиц, которые постоянно или временно занимают в государственных органах, органах местного самоуправления должности, связанные с выполнением организационно-­распорядительных или административно-­ хозяйственных обязанностей, либо исполняют такие обязанности по специальному полномочию.

Судебно-административное дело — поставленный физическим лицом, органом публичной власти, публичным должностным лицом, организацией перед судом вопрос, возникший в ходе либо в результате частичного или полного разрешения органом или должностным лицом административного дела, требующий в соответствии с действующим административно-­процессуальным законодательством РФ рассмотрения в рамках судебно-­ административного процесса (административного судопроизводства) и принятый судом к рассмотрению1.

Содержание заключается в рассмотрении судами общей юрисдикции и арбитражными судами (соответствующими судьями) подведомственных им судебно-­административных дел, возбуждаемых на основе административных дел (в частности, рассмотрение жалобы на отказ в предоставлении государственной (муниципальной) услуги).

1  Административное право России / Стахов А. И. и др. С. 246.

125

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

Судебно-­административное дело независимо от его категории может быть возбуждено судом (судьей) и принято к производству только на основании процессуального обращения (заявления, жалобы) заинтересованного в рассмотрении такого дела субъекта — физического​ лица, организации (юридического лица), органа публичной админи-

страции, иного органа публичной власти, публичного должностного лица, в том числе прокурора.

Лицами, участвующими в судебно-­административном деле, признаются:

1)стороны: административный заявитель (истец) — ​физическое лицо, орган публичной власти, публичное должностное лицо, заявляющие требование, подлежащее рассмотрению в рамках судебно-­ административного дела, и административный ответчик — ​орган, должностное лицо публичной администрации, иная организация или иное физическое лицо, наделенные публично-­властными полномочиями, в отношении которых предъявлено требование;

2)заинтересованные лица — ​физические лица, организации, органы

идолжностные­ лица публичной власти, права, обязанности и законные интересы которых могут быть затронуты в ходе в результате разрешения судебно-­административного дела;

3)иные участники судебно-­административного процесса: уполномоченные представители сторон и заинтересованных лиц, лица, содействующие осуществлению правосудия по судебно-­административным делам (свидетель, эксперт, специалист, переводчик, помощник судьи, секретарь судебного заседания).

Судебное административно-­процессуальное законодательство, регламентирующие порядок обжалования действий или решений органов публичной власти, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, состоит из Кодекса административного судопроизводства РФ, Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Следует обратить внимание, что в ст. 218 КАС РФ установлен порядок обжалования действия (бездействия) органов исполнительной власти или органов местного самоуправления и их должностных лиц в случае нарушения прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, а также были созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или в случае, если на них незаконно возложены какие­-либо обязанности. Основная часть таких судебных дел рассматривается судами общей

126

2.4.Особенности административно-­правовой защиты прав и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг

юрисдикции, но некоторые дела могут рассмотреть и от арбитражных судов.

Заявление об оспаривании незаконных действий (бездействия) может быть удовлетворено лишь с целью восстановления нарушенных прав и свобод заявителя и с непременным указанием на способ восстановления такого права.

При установлении судом отсутствия обстоятельств нарушения права заявителя жалоба остается без удовлетворения.

По делам данной категории суд не вправе утвердить мировое соглашение между заявителем и заинтересованным лицом, поскольку в этом случае судом проверяется законность оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между заявителем и заинтересованным лицом.

Вид судопроизводства и процессуальный порядок рассмотрения дела, в котором подлежат защите права, свободы и законные интересы гражданина или организации, определяются судом в зависимости от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения.

По общему правилу, административные исковые заявления (заявления) рассматриваются судами по месту нахождения органа, лица, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие, допустивших оспариваемое бездействие, в том числе по месту нахождения территориального органа федерального органа исполнительной власти (ч. 1 ст. 22 и ч. 2 ст. 24

КАС РФ, ст. 35 АПК РФ).

На основании ч. 3 ст. 24 КАС РФ административное исковое заявление также может быть подано в суд по месту жительства гражданина, являющегося административным истцом, а в случаях, предусмотренных КАС РФ, — по​ адресу организации, являющейся административным истцом (за исключением требований, предъявляемых к судебным приставам-исполнителям).

Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального

127

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. Если иное не предусмотрено законом, суд не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой на нормы права, не указанные

вданном решении.

В том случае, когда гражданин, организация в установленные законодательством сроки по своему усмотрению обжаловали решение, действие (бездействие) в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу и в удовлетворении жалобы отказано или ответ на жалобу не получен

вустановленный срок, соответствующее решение, действие (бездействие) также могут быть оспорены в суде. В этом случае обращение с жалобой может являться основанием для восстановления срока (ч. 6, 7 ст. 219 КАС РФ, ч. 4 ст. 198 АПК РФ).

При проверке решения, действий суд, в частности, выясняет, была ли в установленных законом случаях обеспечена возможность реализации прав и законных интересов гражданина или организации при принятии оспариваемого решения, совершении действий, в том числе проверяет, было ли обеспечено право лица на ознакомление с доказательствами, право давать пояснения (возражения) по существу выявленных нарушений; исполнена ли наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанность изложить в принятом решении основания для применения соответствующих мер в отношении гражданина, организации.

Суд вправе прекратить производство по делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа или лица, наделенных публичными полномочиями, если оспариваемое решение отменено или пересмотрено, совершены необходимые действия (прекращено оспариваемое бездействие) и перестали затрагиваться права, свободы и законные интересы административного истца (заявителя) (ч. 2 ст. 225 КАС РФ, п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ).

При установлении незаконности действий (бездействий) органа исполнительной власти (должностного лица) суд одновременно решает вопрос о возмещении вреда. В отличие от судебного, административный порядок, как правило, предполагает только признание действий

128

2.4.Особенности административно-­правовой защиты прав и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг

(бездействий) органа исполнительной власти (должностного лица) незаконными, а вопрос о возмещении вреда разрешается только в судебном порядке1.

Вред, причиненный заявителям в результате ненадлежащего исполнения либо неисполнения МФЦ или их работниками, организациями, привлекаемыми этими центрами, установленных обязанностей, возмещается в соответствии с законодательством РФ многофункциональным центром. При этом МФЦ вправе предъявить к привлекаемой организации регрессное требование о возмещении сумм, выплаченных третьим лицам, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния.

В соответствии со ст. 16 ФЗ № 210-ФЗ МФЦ несут ответственность за полноту и своевременную передачу органу, предоставляющему государственную услугу, запросов, иных документов, принятых от заявителя в МФЦ; за своевременную выдачу заявителю документов, переданных в этих целях МФЦ органом, предоставляющим государственную услугу; за соблюдение прав субъектов персональных данных, за соблюдение законодательства РФ, устанавливающего особенности обращения с информацией, доступ к которой

ограничен федеральным законом.

Полагаем, что ответственность МФЦ, привлекаемой им организации, их сотрудников за полноту передаваемых документов органам власти, предоставляющим государственные услуги, должна наступать по ст. 19.7 КоАП РФ. Ответственность за соблюдение режима конфиденциальности информации ограниченного доступа наступает по ст. 13.11 КоАП «Нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных)» и ст. 13.14 КоАП «Разглашение информации с ограниченным доступом».

Позитивным является введение ст. 5.63 «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в КоАП РФ, которая устанавливает ответственность субъектов, оказывающих государственные услуги, за следующие правонарушения в сфере предоставления государственных услуг: 1) нарушение порядка предоставления государственной услуги, повлекшее непредоставление государственной услуги заявителю либо предоставле-

1  См.: ИвачевИ.Л. Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами (конституционно-­правовой аспект) // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 8. С. 3.

129

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

ние государственной услуги заявителю с нарушением установленных сроков, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния; 2) требование для предоставления государственных услуг, документов и (или) платы, не предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния.

Объект анализируемого административного правонарушения — установленный законодательством правовой порядок организации

ипредоставления государственных и муниципальных услуг гражданам.

Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.6 КоАП РФ, может состоять как в действиях, так

ив бездействии, нарушающих законодательно установленный порядок предоставления государственных и муниципальных услуг.

Вчастности, в случае, установленном ч. 1 и 1.1 ст. 5.63 КоАП РФ, заявитель государственную услугу не получает, что характеризует бездействие, либо получает ее с опозданием.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного диспозицией ч. 2 ст. 5.63 КоАП РФ, выражается в активных действиях — ​ требованиях (устных, по телефону, письменных и т. п.) должностного лица (или иного работника) к заявителю о предоставлении документов

и(или) оплаты услуг, не предусмотренных законом.

Кроме того, объективная сторона правонарушений, определенных в ч. 4 и 5 ст. 5.63 КоАП РФ, может быть как в действиях, так и в бездействии должностных лиц или иных работников, нарушающих те же нормы действующего законодательства о порядке предоставления государственных (муниципальных) услуг, но ранее уже подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение.

Субъективная сторона административного правонарушения может характеризоваться умыслом и неосторожностью.

Субъекты правонарушения — ​должностные лица органов власти, отвечающие критериям, указанным в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ. Вместе с тем к ответственности по ст. 5.63 КоАП РФ могут привлекаться не только должностные лица федеральных органов исполнительной власти или органов государственных внебюджетных фондов РФ, но также их работники.

130