Правовое регулирование государственных и муниципальных услуг административный аспект. Учебное пособие

2.3.Предоставление государственных и муниципальных услуг

вмногофункциональных центрах (МФЦ)

вМФЦ, а также непосредственно через интернет ресурс. При проведении мониторинга, отражающего качество оказания государственных и муниципальных услуг, учитывается мнение респондентов — ​совершеннолетних граждан Российской Федерации, которые обратились

вМФЦ за получением услуг за последние три календарных года и получили услугу на момент опроса.

Тем самым мониторинг отражает не только объективную информацию о степени удовлетворенности качеством предоставляемых услуг, но и позволяет определить уровень доверия граждан к нововведениям и преобразованиям, проводимым по обслуживанию населения органами власти. Рассмотрение вопроса повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг в настоящее время является приоритетным. С целью повышения доступности и качества государственных и муниципальных услуг нужна оптимизация данной деятельности на уровне регионов. К тому же разрешение проблемы повышения качества государственных услуг будет способствовать стабилизации социального, экономического и политического климата

встране1.

На данный момент доминирует бумажный формат взаимодействия с заявителями при получении услуг в МФЦ даже при вводе электронных коммуникаций. Существует также ряд других проблем, с которыми сталкивается МФЦ во время организации предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе такие проблемы, как: нехватка информированности заявителей о порядке и реальной возможности получения государственных услуг; отсутствие офисов специализированными call-центрами для получения информации2.

В 2020 г. Министерством экономического развития РФ в соответствии с поручением Правительства РФ от 25 мая 2019 г. № КЧ-П17–4245 был разработан проект Концепции совершенствования предоставления государственных и муниципальных услуг и развития системы многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (2020–2024 гг.) (далее — ​Концепция МФЦ 2.0), требующей технологического развития сети МФЦ, которое должно

1  Давыдова И.П. Государственные (муниципальные) услуги и функции сущность правовых категорий / И. П. Давыдова // Конституционное и муниципальное право // Юрист. 2013. № 9. С. 25–27.

2  Панина О.В. Проблемы и перспективы предоставления государственных услуг на базе МФЦ // Альманах мировой науки «АР-Консалт». М., 2016. С. 106.

111

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

осуществляться по следующим направлениям1: ликвидация административных барьеров при получении государственных и муниципальных услуг в электронном виде на базе МФЦ; реализация процесса обжалования решений и действий (бездействия) МФЦ; оптимизация контроля и надзора за предоставлением государственных и муниципальных услуг; повышение качества и эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг (реинжиниринг); переход на межведомственное и межуровневое электронное взаимодействие с учреждениями и организациями; перевод предоставления услуг в дистанционный формат; совершенствование нормативной правовой

базы.

Концепция призвана обеспечить к концу 2024 г. функционирование инновационной клиентоориентированной среды для граждан и бизнеса.

В настоящее время МФЦ в проактивном режиме содействует гражданам и бизнесу в защите своих прав при получении государственных и муниципальных услуг (в случае несоблюдения сроков, неправомерного отказа, потери документов, в иных случаях, в том числе по запросам, поданным в электронном виде).

Целевая модель включает обеспечение единообразия организации деятельности МФЦ, условий предоставления услуг, единого качества работы, внедрение новых практик, в том числе с использованием инструментов «бережливого производства» подробное описание организации работы МФЦ.

Современные информационные технологии позволяют упростить доступ к услугам и сервисам, сделать среду взаимодействия гражданина и бизнеса с государством более конструктивной и дружелюбной.

Вместе с тем цифровизация для части граждан иногда оборачивается новым, теперь уже цифровым, барьером. Именно поэтому необходимо осуществлять на базе центров «Мои документы» на системной основе консультационное сопровождение граждан при их обращении к цифровым сервисам.

Правильно предложить заявителю, помимо стандартизированных, индивидуальные пакеты услуг. Они могут включать в себя не только

1  Концепция совершенствования предоставления государственных и муниципальных услуг и развития системы многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (2020–2024 годы). Минэкономразвития России. URL: https://admin-­smolensk.ru/ files/ 612/ koncepciya.pdf (дата обращения: 20.10.2021).

112

2.3.Предоставление государственных и муниципальных услуг

вмногофункциональных центрах (МФЦ)

государственные и муниципальные, но и связанные с ними иные услуги от коммерческого и общественного сектора. Особенно востребованы сегодня т. н. социально значимые массовые услуги, такие как услуги ЖКХ, естественных монополий, страховых компаний и пр. МФЦ должны стать той площадкой, на которой гражданин сможет решить сразу комплекс своих административно-­бытовых задач.

Помимо перевода государственных и социально значимых услуг, на базе МФЦ нужно совершенствовать систему коммуникаций с органами власти.

Предлагается организовать общественные приемные, ввести иные публичные представительства ведомств (центров разъяснений и содействия) на площадке МФЦ. Также необходимо обеспечить в центрах «Мои документы» прием заявлений граждан о правонарушениях. Предполагается осуществление информирования об условиях возникновения надзорных мероприятий в отношении бизнеса, консультирование и прием заявлений по поводу надзорных действий ведомств.

Вывод. Эффективное взаимодействие МФЦ с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления лежит в основе обеспечения качества и доступности предоставляемых государственных и муниципальных услуг.

Для дальнейшего развития и совершенствования сети МФЦ необходимо: 1) минимизировать административные барьеры при получении государственных и муниципальных услуг в электронном виде на базе МФЦ; 2) усовершенствовать процесс обжалования решений и действий (бездействия) МФЦ; 3) конкретизировать контрольно-­надзорную деятельность за предоставлением государственных и муниципальных услуг; 4) повысить качество и эффективность предоставления государственных и муниципальных услуг в МФЦ; 5) перейти на межведомственное и межуровневое электронное взаимодействие с учреждениями и организациями; 6) совершенствовать нормативно-­правовую базу.

С развитием системы МФЦ меняются и задачи, которые стоят перед центрами «Мои документы» и системой государственных (муниципальных) услуг в целом, повысились ожидания граждан относительно качества и скорости работы органов власти, комфорта и удобства получения государственных (муниципальных) услуг.

113

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

2.4. Особенности административно-­правовой защиты прав и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг

Рассмотрим некоторые вопросы, возникающие при осуществлении административно-­правовой защиты прав и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.

При получении государственных и муниципальных услуг получателю требуется помощь органов государственной власти, которая определяет публично-­властный характер этих услуг. Взаимодействие органа власти с получателем услуги является основой исполнения предоставляемой государственной и муниципальной услуги.

Чтобы этот диалог строился на взаимовыгодных условиях, необходимо предоставлять населению качественные, доступные и востребуемые услуги, только в этом случае они будут удовлетворять потребности населения.

На сегодняшний день также актуальными остаются вопросы, связанные с внесудебным и досудебным разрешением дел, связанных с предоставлением государственных и муниципальных услуг. В первую очередь, проанализируем внесудебный (досудебный) порядок рассмотрения обращений (жалоб) граждан в сфере оказания государственных и муниципальных услуг.

Необходимо отметить, что не всегда результат предоставления услуги удовлетворяет заявителя, в связи с чем в п. 4 ст. 5 ФЗ № 210-ФЗ установлено право заявителя на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения государственных и (или) муниципальных услуг.

При этом обжалованы могут нарушения, связанные с несоблюдением сроков и порядка предоставления услуг, истребования излишних документов, отказы в приёме документов или предоставлении услуги, требование не предусмотренной оплаты, приостановление предоставления услуги и требование у заявителя документов или информации, отсутствие и (или) недостоверность которых не указывались при первоначальном отказе в приеме документов.

В соответствии ч. 2 ст. 45 Конституции РФ каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Следует отметить, что все органы государства, общественные

114

2.4.Особенности административно-­правовой защиты прав и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг

организации должны действовать в полном соответствии с законами, указами, постановлениями и распоряжениями Президента и Правительства РФ и изданными на их основе иными правовыми актами органов государства.

Внастоящее время в России существуют различные пути, формы такого обжалования, например, обращения к вышестоящим руководителям, обращения в различные инспекции, в прокуратуру или к Уполномоченному по правам человека, обращение в суд.

Анализируя нормативно-­правовое регулирование предоставления государственных (муниципальных) услуг на территории РФ, отдельно следует отметить наличие у субъектов-­пользователей государственных (муниципальных) услуг правомочия защищать свое право на эти услуги и их предоставление1.

Входе осуществления правоприменительной деятельности органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, их уполномоченные должностные лица, иные представители (подведомственные учреждения) призваны разрешать во внесудебном процессуальном порядке разнообразные категории административных дел (например, выдавать документы, справки при оказании государственных (муниципальных) услуг, принимать решения по регистрационным делам, лицензионным делам и др.), которые возникают на основе материальных норм административного или других отраслей законодательства2.

Согласно ч. 9 ст. 7 ФЗ № 210-ФЗ исчерпывающие перечни оснований для приостановления предоставления государственной или муниципальной услуги или отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги устанавливаются федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами.

Рассмотрим пример из практики.

К. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации городского округа об оспаривании решения об отказе в предоставлении муниципальной услуги по согласованию местоположения границ земельного

1  См.: ТрофимоваИ.А. Особенности административно-­правовой защиты прав и законных интересов заявителей …С. 52–59.

2  Административное право России: учебник и практикум / А. И. Стахов и др. С. 206.

115

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

участка. Решением суда первой инстанции административные исковые требования К. удовлетворены: оспариваемый отказ признан незаконным, на администрацию возложена обязанность устранить нарушение прав и свобод заявителя путем повторного рассмотрения заявления К. Судами апелляционной и кассационной инстанций решение суда первой инстанции было отменено.

Постановлением администрации городского округа утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Согласование местоположения границ земельных участков, являющихся смежными с земельными участками, находящимися в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена», в разделе 13 данного Регламента приведен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

Верховный Суд РФ установил, что факт установления в отношении земельного участка вида разрешенного использования, не предусмотренного градостроительными регламентами производственной зоны (П), к которой он отнесен, вопреки выводам судов апелляционной и кассационной инстанций, не является основанием для отказа в согласовании местоположения границ земельного участка1.

Кроме того, при оказании необходимых и обязательных услуг

вст. 7.1 п. 6 ФЗ № 210-ФЗ раскрываются последствия ненадлежащего или несвоевременного предоставления услуг. В частности, должностное лицо исполнительного органа или работник привлекаемой для этого организации, не предоставившие или несвоевременно предоставившие запрошенные и находящиеся в распоряжении соответствующих органов или организации документ или информацию, подлежат административной, дисциплинарной или иной ответственности в соответствии с законодательством РФ.

Важным вопросом является ответственность органов власти, их должностных лиц, организаций за ненадлежащее осуществление функций по предоставлению государственных услуг, порядок защиты прав получателей государственных услуг, так как «важнейшее место

всистеме гарантий прав и свобод занимает институт правовой ответственности государства, его органов»2.

1  Определение N 18-КА20–8 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2020) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2020).

2  Абдуллаев М.И. Права человека и закон: Историко-­теоретические аспекты. СПб., 2004. С. 202.

116

2.4.Особенности административно-­правовой защиты прав и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг

Всоответствии со ст. 5.63 КоАП РФ предусматривается административная ответственность должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления за нарушение порядка предоставления государственной (муниципальной) услуги, который определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации, главным образом, многочисленными административными регламентами федеральных органов исполнительной власти, а также административными регламентами органов исполнительной власти РФ и органов местного самоуправления.

Жалоба на нарушение порядка предоставления государственной услуги — требование​ заявителя или его законного представителя о восстановлении или защите нарушенных прав или законных интересов заявителя органом, предоставляющим государственную услугу, многофункциональным центром, должностным лицом органа, предоставляющего государственную услугу, или многофункционального центра либо государственным или муниципальным служащим при получении данным заявителем государственной или муниципальной услуги.

Жалоба обязательно должна содержать указание на конкретное решение или действие (бездействие), послужившее причиной нарушения прав, свобод или законных интересов или создавшее препятствие для их реализации (см. Приложение 5).

Федеральным законом № 210-ФЗ предусмотрены следующие случаи, при которых заявитель может обратиться с жалобой: 1) нарушение сро-

ка регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной услуги; 2) нарушение срока предоставления государственной услуги; 3) требование у заявителя документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов РФ для предоставления государственной услуги;4) отказ в приеме документов, предоставление которых предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов РФ для предоставления государственной или муниципальной услуги, у заявителя; 5) отказ в предоставлении государственной услуги, если основания отказа не предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нор-

117

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

мативными правовыми актами субъектов РФ; 6) затребование с заявителя при предоставлении услуги платы, не предусмотренной нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов РФ; 7) отказ органа, предоставляющего государственную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, в исправлении допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной услуги документах либо нарушение установленного срока таких исправлений (ст. 11.1).

Вцелях обеспечения защиты прав заявителей и качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг, необходимо дополнить существующий перечень оснований, при которых получателем услуги может быть подана жалоба, следующими: нарушение требований

кместам предоставления государственной (муниципальной) услуги, установленных законодательством и подзаконными нормативными актами; предоставление неполной и (или) недостоверной информации о государственной (муниципальной) услуге (например, на сайте органа власти, на информационном стенде).

Перевод государственных (муниципальных) услуг в электронный вид позволяет исключить такое основание для нарушения прав граждан в сфере оказания государственных услуг, как затребование у заявителя документов и платы, непредусмотренных законодательством.

Всоответствии с гл. 2.1 ФЗ № 210-ФЗ МФЦ не включен в состав субъектов, чьи действия могут быть обжалованы, в то время как основаниями нарушения прав граждан в сфере оказания государственных (муниципальных) услуг могут быть не только противоправные решения (действия, бездействия) органа, непосредственно оказывающего государственные (муниципальные) услуги, но и действия (бездействия) многофункционального центра.

Жалоба на нарушение порядка предоставления государственной (муниципальной) услуги многофункциональным центром рассматривается в соответствии с Правилами подачи и рассмотрения жалоб, утвержденными постановлением Правительства РФ от 16.08.2012 № 840 (ред. от 13.06.2018) «О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации» органом, предоставляющим государственную услугу, заключившим соглашение о взаимодействии. Налицо коллизия

118

2.4.Особенности административно-­правовой защиты прав и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг

норм федерального закона и принятого во исполнение его подзаконного нормативного правового акта.

Также возникает неопределенность, когда субъектом, предоставляющим государственную услугу, является организация, наделенная соответствующими полномочиями. В законодательстве отсутствует явное представление об обжаловании решений (действий, бездействия) организаций и их сотрудников, наделенных полномочиями по оказанию государственных (муниципальных) услуг.

На практике рассмотрение обращений граждан осуществляется с учетом положений ФЗ № 210-ФЗ и Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Принципиально важное для сферы государственных (муниципальных) услуг отличие положений указанных законов о порядке обжалования заключается в сроках рассмотрения жалобы. ФЗ № 210-ФЗ предусмотрен 15 дневный срок рассмотрения жалобы с момента ее регистрации, а в случае обжалования отказа органа (должностного лица), предоставляющего государственную услугу, в приеме документов у заявителя либо в исправлении допущенных опечаток и ошибок или в случае обжалования нарушения установленного срока таких исправлений, жалоба рассматривается в течение пяти рабочих дней со дня ее регистрации. Соответственно, ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» установлен 30 дневный срок рассмотрения жалобы.

Как отмечает А. И. Стахов, механизмы досудебного разрешения административных споров должны быть установлены единым федеральным законом, который должен в полной мере регулировать процедуры рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан и организаций. При этом очевидна необходимость в создании новых, более совершенных и приближенных к реалиям времени, механизмов и методов досудебного обжалования1.

По утверждению Н. Ю. Хаманевой, ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не предусматривает разницы в порядке рассмотрения различного рода обращений, что является существенным недостатком. Каждый вид обращений имеет свою специфику и, следовательно, свой статус, который должен быть норма-

1  Стахов А.И., Рычкова И. Н. Указ.соч.. С. 101.

119

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

тивно определен1. Поэтому процедура и сроки рассмотрения предложений должны отличаться от порядка рассмотрения жалоб, которые связаны с нарушением прав граждан.

Другие ученые также отмечают более ёмкий характер обращений, связанных с предоставлением услуг, отмечая, что запросы, жалобы и другие виды обращений являются своего рода дополнительными вспомогательными элементами реализации механизма предоставления услуг. Этим обусловлены и некоторые отличия порядка рассмотрения жалоб при предоставлении услуг, в частности более короткий срок рассмотрения жалоб (15 дней со дня регистрации жалобы — п​ . 6 ст. 11.2 ФЗ № 210-ФЗ»); возможности рассмотрения жалобы руководителем органа, предоставляющего услугу (в случае отсутствия вышестоящего органа), — ст​ . 11.2 ФЗ № 210-ФЗ.2

Следует отметить, что обращение заявителя рассматривается как жалоба на решение и действие (бездействие) органа (должностного лица, государственного служащего), предоставляющего государственную (муниципальную) услугу, и рассматривается в сроки, установленные ФЗ № 210-ФЗ, если оно содержит все элементы жалобы, согласно ч. 5 ст. 11.2 указанного ФЗ, иначе обращение рассматривается в порядке и сроки, установленные ст. 12 ФЗ “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”»3.

Положение о том, что обращение заявителя рассматривается как жалоба на решение и действие (бездействие) органа (должностного лица, государственного служащего), предоставляющего государственную (муниципальную) услугу, подтверждается судебной практи-

кой. Так, в решении Постановления Арбитражного суда Московского округа от 21.03.2023 № Ф05–3987/2023 по делу N А40–173296/2022 обращение заявителя не признано жалобой на нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги, поскольку получение спорного согласия не является государственной услугой, нарушения прав и законных интересов

1  Хаманева Н.Ю. Административно-­правовые споры: проблемы и способы их решения // Государство и право. 2006. № 10. С. 6.

2  Уваров А.А. Проблемы правового регулирования и реализации права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 2. С. 26–31.

3  Минбалеев А. В., Кулдыбаева И. У. Особенности защиты прав получателей электронных государственных услуг //Вестник УрФО. Безопасность в информационной сфере. 2014. № 3(13). С. 23–33.

120