Правовое регулирование государственных и муниципальных услуг административный аспект. Учебное пособие

1.2. Цели, задачи, методы и принципы административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

Практика применения данного Закона показала необходимость внесения изменений и дополнений в действующее законодательство РФ в связи с принятием вышеназванного нормативного правового акта1.

Государственная и муниципальная услуга должна быть установлена нормативным правовым актом и направлена на исполнение конкретной функции органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, который ее предоставляет. Иначе говоря, орган государственной власти или орган местного самоуправления не только может, но и должен предоставлять эту услугу.

1.2. Цели, задачи, методы и принципы административно-правового регулирования государственных и муниципальных услуг

Административное регулирование предоставления государственных и муниципальных услуг имеет важное значение для государства и граждан. В частности, административное законодательство устанавливает требования по осуществлению государственных и муниципальных услуг публичными органами власти как самостоятельными субъектами рассматриваемых административных отношений.

Административное регулирование отношений в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг –непосред- ственное и прямое воздействие на административные отношения в сфере осуществления государственных и муниципальных услуг при помощи административно-­правовых норм, которое реализуют государственные и муниципальные органы власти, при этом учитывая не только государственные, но и частные права и интересы.

Следует отметить, что административное право применяет определенную совокупность правовых средств или способов воздействия своих норм на общественные отношения, на поведение субъектов правоотношений.

1  Шелленберг О.П. О юридической природе государственных (муниципальных) услуг //Законодательство. 2011. № 1. С. 52–59.

21

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

Административно-правовое регулирование — целенаправленное воздействие комплекса специфических правовых средств на общественные отношения, возникающие в административно-­ правовой сфере, в целях обеспечения интеграции и защищенности публичных и частных административных прав и законных интересов физических лиц и организаций, органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления, реализуемых в указанной сфере1.

По мнению Л. А. Душаковой, следует различать несколько четко определяемых направлений правового регулирования ­государственных услуг: 1) регулирование собственно государственных услуг (статусное регулирование), которое включает категориальную определенность и спецификацию государственных услуг относительно иных действий, продуцируемых органом власти, и в первую очередь относительно государственных функций;2) регулирование предоставления государственных услуг; 3) правовую стандартизацию государственных услуг2.

По мнению Т. В. Федоровой, сфера государственных услуг как объект административного регулирования рассматривается в административном праве как структурированное социально-­экономическое пространство, функционирующее под направляющим воздействием всей системы публичного управления для достижения общих целей3.

При этом административное значение сферы государственных услуг заключается в обеспечении государственными институтами сохранения или изменения состояния невещественных несводимых благ, которые создаются, воспроизводятся, локализуются и распространяются преимущественно в социально-­экономическом пространстве.

1  Административное право России: учебник и практикум / А. И. Стахов, М.Н.КобзарьФролова, Т.В.Федорова и др. М., 2023. С. 34.

2  Душакова Л.А. Некоторые аспекты правового регулирования государственных услуг // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2011. Вып. 2 (12). С. 106–107.

3  См., напр.: ФедороваТ.В. Особенности административных дел, возникающих в сфере государственных и муниципальных услуг // Актуальные проблемы внесудебного и судебного порядков разрешения административных дел, возникающих из отношений государственного контроля и надзора. М., 2019. С. 104.

22

1.2. Цели, задачи, методы и принципы административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

Административно-­правовое регулирование сферы предоставления государственных и муниципальных услуг включает: установление соответствующих административных норм (законов, подзаконных актов, регламентов); принятие правоприменительных, индивидуальных актов (в частности, содержащих государственно-­властное предписание уполномоченного органа, принимаемого в результате разрешения конкретного административного (юридического) дела на основе административно-­правовых норм); образование юридических фактов, с которыми нормы административного права связывают возникновение, изменение или прекращение отношений в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе предусматривающих реализацию прав граждан на получение качественных услуг; административные отношения, возникающие в рассматриваемой сфере.

Характерная особенность административно-­правового регулирования отношений в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг:

— административно-­правовое регулирование в данной области может возникнуть по волеизъявлению одного из участников отношения, то есть отношения в данной сфере могут возникать по инициативе граждан (заявителей) или юридических лиц;

— предусматривает использование правовых средств администра­ тивно-­распорядительного характера, т. е. предписаний или обязы­ ваний;

— может существовать юридическое неравенство участников. Так, государственные (муниципальные) органы могут реализовать юридически властные полномочия, которых нет у граждан (заявителей), либо объем таких полномочий у государственных (муниципальных) органов больше, чем у заявителей;

— установленная законодательством возможность выбора одного из вариантов должного поведения, которые предусмотрены административно-­правовой нормой. Как правило, она рассчитана на регулирование действий и поведения должностных лиц, оказывающих непосредственно государственные и муниципальные услуги, при этом должностные лица не вправе уклоняться от исполнения обязанностей в данной сфере;

— учет государственных (публичных) интересов не исключает, а предполагает применение частных административных прав и законных интересов в данной области, в частности, учет и защиту прав

23

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

граждан, связанных с регулируемыми отношениями (процессуальное равенство).

Особенностью современного административно-­правового регулирования оказания государственных и муниципальных услуг является определение цели и основных задач указанного воздействия.

Цель современного административно-­правового регулирования в области предоставления государственных и муниципальных услуг -равно- весие и взаимосвязь государственных (публичных) административных прав и прав граждан, юридических лиц (частных) в регулируемой сфере1.

Важнейшие задачи административно-­правового регулирования в рассматриваемой сфере — ​учет и согласованность прав граждан и государства при оказании государственных (муниципальных) услуг; охрана и защита прав граждан (частных) и государственных (публичных) административных прав при оказании услуг в данной сфере деятельности, в том числе от правонарушений со стороны должностных лиц, неправомерных административно-­правовых действий и решений органов государственной (муниципальной) власти2.

В России сформирована новая система административно-­правового регулирования различных сфер деятельности государства, которая базируется на конституционных принципах разграничения полномочий между органами власти.

Система административно-­правового регулирования в сфере оказания государственных и муниципальных услуг включает следующие элементы:

1) административно-­правовые нормы (в частности, законы, устанавливающие понятие государственных и муниципальных услуг, требования к их качеству, подзаконные акты и т. д.); 2) акты применения норм административного права (решения должностных лиц по реализации государственных и муниципальных услуг по выдаче документов); 3) административно-­правовые отношения (административные правоотношения) в рассматриваемой сфере.

Административно-­правовые нормы имеют важнейшее значение. Они установлены в федеральных законах, законах субъектов РФ,

1  Трофимова И.А. Особенности административно-­правовой защиты прав и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных услуг // Административное право и процесс. 2023. № 1. С. 52–59.

2  Административное право России: учебник и практикум для вузов / Стахов А. И. и др. С. 37.

24

1.2. Цели, задачи, методы и принципы административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

в правовых актах Президента РФ, Правительства РФ, актах иных федеральных органов исполнительной власти, а также нормативных актах органов местного самоуправления1.

Административно-правовые нормы— установленные государством или с его санкции иным публичным образованием общеобязательные, формально определенные установления или правила поведения, регулирующие общественные отношения, возникающие в административно-­правовой сфере и действующие в отношении неопределенного круга субъектов этих отношений2.

Административно-­правовые нормы реализуются во внепроцессуальном поведении субъектов административного права в различных формах, которые можно классифицировать, используя специальные критерии: по содержанию реализуемых предписаний (использование, исполнение, соблюдение, применение); способу внешнего выражения (активная, пассивная); субъективному составу (индивидуальная, коллективная, смешанная); методу правового воздействия (добровольная, принудительная, ограничительная); характеру правовых связей (общая, конкретная, казуальная (ситуативная)).

Акт применения административно-­правовых норм — ​средство индивидуализации прав, обязанностей и мер юридической ответственности.

Акты применения норм административного права — официальные индивидуализированные правовые акты, содержащие государственно-­властное предписание уполномоченного органа, которое выносится в результате разрешения конкретного административного (юридического) дела на основе административно-­ правовых норм.

Административно-­правовые акты принимаются в основном должностными лицами органов исполнительной власти или органов

1  См. подробнее: Административное право: учебник / Под ред. А. С. Телегина. Пермь, 2020. С. 36.

2  Административное право России: учебник и практикум / Стахов А. И. и др. С. 39.

25

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

местного самоуправления. Следует отметить, что акты применения норм административного права могут быть изданы в виде указа, постановления, приказа, распоряжения и т. д. (например, Постанов-

ление Правительства РФ от 24.03.2022 № 454 «Об особенностях организации предоставления государственных услуг, а также разработки и принятия административных регламентов предоставления государственных услуг

в 2022 году»).

Административно-­правовые отношения наряду с административно-­ правовыми нормами, актами правоприменения и способами правового регулирования являются одним из элементов механизма правового регулирования оказания государственных (муниципальных) услуг. Они характеризуют динамику административно-­правового регулирования, поскольку правоотношения переводят нормативные стандарты в реальное поведение субъектов права. При этом правоотношения составляют главное средство, при помощи которого осуществляется действие административных норм1.

Административно-­правовые отношения (административные правоотношения) — общественные​ отношения, возникающие в административно-­правовой сфере и урегулированные нормами административного права.

Следует отметить, что сфера государственных услуг с точки зрения административного права структурно определяется как совокупность трех сегментов: производство государственных услуг; обращение государственных услуг; инфраструктурное обеспечение деятельности субъектов производства и обращения государственных услуг. Последовательность действий по осуществлению государственных услуг, обеспечивающих исполнение функций органами исполнительной власти, определяется административным регламентом их исполнения2.

О. А. Ястребов и К. А. Амбарцумян акцентируют внимание на действиях государственных и муниципальных органов власти. По их мнению, «государственная услуга» представляет собой нормативно закрепленную, правомерную, индивидуализированную деятельность,

1  См. подробнее: параграф 1.3.

2  См., напр.: ФедороваТ.В.Указ.соч. С. 110.

26

1.2. Цели, задачи, методы и принципы административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

то есть ряд целесообразных, совершаемых в определенной последовательности действий государственных органов, подведомственных им учреждений по запросу граждан или организаций или в порядке исполнения полномочий, возложенных на конкретные органы государственной власти, подведомственные им учреждения, имеющую полезный эффект, направленный на реализацию и обеспечение прав

изаконных интересов граждан (организаций) или исполнение возложенных на них обязанностей1.

Последовательность действий по предоставлению государственных или муниципальных услуг, обеспечивающих исполнение функций органами исполнительной (муниципальной) власти, определяется административными регламентами. При этом нарушение регламента рассматривается как неэффективное оказание услуг. Кроме того, при оказании государственных (муниципальных) услуг в обязательном порядке формируется административное дело. Сущность административного дела в данной сфере направлена на реализацию задач

ифункций публичной власти, защиту прав и свобод человека и гражданина.

Административное дело — юридическая​ процессуальная категория, начало административно-­процессуальной деятельности, итогом которой должен стать юридический результат; «совокупность административно-­процессуальных действий и регулирующих их административно-­процессуальных норм обеспечивает равную защиту прав, законных интересов и обязанностей сторон, достижение законного и справедливого юридического результата»1.

В то же время вынесение решения по делу является односторонне властным правовым актом государственного (муниципального) органа или его должностного лица, а его исполнение обеспечивается всей мощью публичной власти. Полагаем логичным следующее определение.

1  См., напр.: ЯстребовО.А., АмбарцумянК.А.О концептуальных признаках категории «государственные услуги» // Теория и практика общественного развития. 2015. № 2. С. 46.

1  Административное право России: учебник и практикум / А. И. Стахов и др. С. 272.

27

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

Административное дело — возникший​ в конкретной фактической ситуации на основе и в связи с необходимостью применения материальных норм различных отраслей вопрос об установлении, подтверждении или защите субъективных прав, установлении и исполнении обязанностей индивидуально определенных физических лиц и организаций либо о применении к ним мер административного принуждения, в том числе мер административной ответственности, подлежащий в соответствии с действующим законодательством РФ разрешению компетентным органом или должностным лицом публичной администрации в рамках исполнительно-­административного процесса и принятый им к рассмотрению1.

Следует отметить, что в ходе проведения административной реформы в Российской Федерации в административных регламентах органов исполнительной власти неоднократно предпринималась попытка урегулировать административно-­правовые отношения в сфере оказания государственных и муниципальных услуг.

Важным элементом административно-­правового регулирования общественных отношений являются его методы.

Методы административно-­правового регулирования общественных отношений — определенные​ приемы, способы и средства воздействия правовых норм на эти отношения.

Вадминистративно-­правовом регулировании данных отношений могут быть использованы императивный и диспозитивный методы, но основным методом административно-­правового регулирования является императивный метод.

Вкачестве средств властного воздействия органов государственной (муниципальной) власти на других участников предусматриваются такие средства, как издание обязательных для исполнения правовых актов, выдача обязательных для исполнения предписаний

иуказаний, совершение властно-­распорядительных действий, при-

1  Там же. С. 238.

28

1.2. Цели, задачи, методы и принципы административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

менение мер административного принуждения юридически значимых действий.

Диспозитивный метод предоставляет участникам регулируемых ими правоотношений право выбирать по своему усмотрению указанные в этих нормах альтернативные варианты поведения, допускает регулирование соответствующих отношений посредством заключения между участниками этих отношений так называемых административных договоров (соглашений).

В зависимости от степени воздействия на объект или субъект регулирования широко известны методы прямого и косвенного регулирования административных отношений, в том числе в рассматриваемой сфере деятельности.

Методы прямого государственного воздействия в рассматриваемой сфере: определение стратегических целей развития государства

иих выражение в индикативных и других планах, целевых программах; государственные и муниципальные заказы и контракты на оказание услуг; государственная поддержка отдельных программ, заказов

иконтрактов, а также населения; установление нормативных требований к качеству предоставления государственных и муниципальных услуг; введение правовых и административных ограничений и запретов для государственных и муниципальных органов, организаций, оказывающих муниципальные услуги, и т. д.

Метод косвенного административного воздействия характеризу-

ется тем, что руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через сознание, эмоции, интересы, потребности исполнителей. Управляемый субъект (заявитель) имеет возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения. Например, гра-

жданин может обращаться за получением государственной (муниципальной) услуги непосредственно в государственный (муниципальный) орган власти или

получить данную услугу в электронной форме, а также через МФЦ.

В настоящее время государством предпринимаются организационные, экономические, правовое меры для реформирования сферы предоставления государственных и муниципальных услуг. Именно поэтому важнейшим универсальным методом публичного воздействия на субъектов деятельности в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг следует признать метод административного стимулирования.

29

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

Метод административного стимулирования — система (комплекс) административно-­правовых мер побуждения частных лиц и организаций к совершению правомерных действий в данной сфере, имеющих публичное значение в целом или в отдельной отрасли и одобряемых государством1.

Система способов и приемов (мер) обеспечения субъектами административных отношений общеобязательных условий, дозволений, ограничений обязанностей и запретов, применяемых органами публичной администрации в целях достижения баланса частных и публичных интересов в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг, понимается здесь как методы административно-правового регулирования отношений по предоставлению государственных и муниципальных услуг2.

Следует отметить также такие методы, как самообследование, административный контроль (надзор), методы принуждения и методы нематериального стимулирования.

Принципы административно-­правового регулирования предоставления государственных и муниципальных услуг можно разделить на основные (конституционные) и специальные.

Принципы, имеющие основное значение для всего общества и государства, в том числе определяющие полномочия государственных и муниципальных органов власти в рассматриваемой нами сфере, получили закрепление в Конституции РФ.

К основным (конституционным) принципам относят: принцип законности, принцип федерализма, принцип приоритета прав и свобод, законных интересов граждан, принцип равенства и др. Рассмотрим некоторые из них.

Принцип законности в предоставлении государственных и муниципальных услуг означает сознательное, точное выполнение законов, осуществление государственными (муниципальными) органами таких

1  Административное право России: учебник и практикум / А. И. Стахов и др. С. 198.

2  Трофимова И.А. Особенности административно-­правовой защиты прав и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных услуг. С. 53.

30