Правовое регулирование государственных и муниципальных услуг административный аспект. Учебное пособие

1.4. Участники (субъекты) административных правоотношений по предоставлению государственных и муниципальных услуг

Особое положение среди публичных субъектов занимают органы государственной и муниципальной власти. Они в непосредственном контакте с частными лицами обеспечивают практическую повседневную реализацию публичного интереса.

Таким образом, согласно ФЗ № 210-ФЗ субъектами административно- правовых отношений в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг являются, с одной стороны, заявители — ​получатели государственных услуг, а, с другой — ​органы, предоставляющие государственную услугу, а также субъекты, уполномоченные на организацию предоставления государственных услуг.

Заявителями (получателями) государственных или муниципальных услуг на территории РФ в соответствии с российским законодательством могут быть как физические, так и юридические лица либо их законные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные (муниципальные) услуги, либо в организации, указанные в ст. 1 ФЗ № 210-ФЗ, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.

Гражданину-­заявителю должны быть по его выбору доступны различные способы взаимодействия с органами, предоставляющими услуги: очное обращение в территориальное подразделение органа, предоставляющего услугу; обращение в МФЦ; обращение в электронной форме по телекоммуникационным каналам связи с использованием электронной подписи через единый или региональные порталы государственных услуг, официальные сайты органов, предоставляющих услуги; обращение по каналам телефонной связи, включая мобильную связь, в том числе посредством направления коротких сообщений (SMS); почтовая и курьерская связь и т. д.

Должна быть обеспечена возможность использования нескольких способов при получении одной услуги: например, подача заявления с использованием персонального компьютера, отслеживание хода предоставления услуги с помощью SMS, получение результата услуги в МФЦ по месту временного пребывания (форму заявления — ​см. в Приложении 3).

Набор доступных для граждан способов и инструментов взаимодействия должен быть нормативно определен для каждой административной процедуры в составе услуги, предполагающей такое взаимодействие. Не допускается организация каналов доступа к услугам через платных специализированных посредников.

51

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

При этом заявитель должен иметь доступ к федеральным услугам при обращении в любой территориальный орган федерального ведомства или МФЦ вне зависимости от места регистрации или пребывания заявителя. Порядок исполнения прочих процедур в составе услуги, не связанных с взаимодействием с заявителем, не должен зависеть от используемых каналов взаимодействия и их формы (очная или электронная).

На сегодняшний день отечественным законодательством устанавливается три основных способа предоставления государственных и муниципальных услуг (схема 1). Каждый способ предоставления государственных (муниципальных) услуг определяет особый порядок правового регулирования возникающих правоотношений.

Схема. 1. Способы предоставления государственных и муниципальных услуг

Через

многофункциональные центры (МФЦ)

Способы

предоставления

государственных

и

муниципальных

услуг

В отношении каждого способа предоставления государственных (муниципальных) услуг должна быть разработана нормативная правовая и методическая база, определяющая порядок его использования, а также сформированы правовые и технологические инструменты,

52

1.4. Участники (субъекты) административных правоотношений по предоставлению государственных и муниципальных услуг

обеспечивающие интеграцию информации обо всех взаимодействиях в процессе предоставления услуг в рамках единого личного кабинета гражданина (организации).

Размеры пошлин и сроки предоставления услуг могут быть разными для различных способов предоставления государственных (муниципальных) услуг в зависимости от издержек на их реализацию и технических возможностей, связанных с выбранным способом взаимодействия.

Не допускается установление для получателя услуг дополнительной оплаты за использование того или иного способа взаимодействия, в том числе в связи с обращением к тем или иным посредникам, реализующим доступ к услугам, предоставляемым в электронной форме.

Отказ от традиционных (очных) способов предоставления услуги в связи с ее переводом в электронную форму не допускается. Такие отказы могут устанавливаться только федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации для государственных услуг соответственно федерального и регионального уровня.

Действующим законодательством предусмотрено, что формы заявлений и иных документов, которые граждане и организации направляют в органы, предоставляющие услуги, должны утверждаться нормативными правовыми актами.

Юридическим фактом обращения заявителя является подача заявления и иных документов по утвержденной в установленном порядке форме. При этом на практике в случаях, когда документы подаются посредством заполнения электронной формы на официальном сайте органа, предоставляющего услуги, состав и структура такого документа часто отличаются от утвержденной (см. Приложение 3). Поэтому направление документов посредством заполнения неузаконенных электронных форм в строго юридическом смысле не является юридическим фактом и не влечет правовых последствий как для заявителей, так и для органов, предоставляющих услуги.

Отдельной составляющей оказания государственных (муниципальных) услуг является выделение в их составе административных процедур, которые не затрагивают права и обязанности заявителей и не из-

53

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

меняют их правовой статус, т. е. не влекут правовых последствий.

В отношении таких процедур, к которым относятся взаимодействие с заявителем и принятие формализованных процедурных решений, должна быть проанализирована возможность и целесообразность передачи их исполнения внешним по отношению к органам, предоставляющим услуги, организациям.

Порядок оказания государственных и муниципальных услуг определяется соответствующими нормативными правовыми актами, в частности, административным регламентом, который должен быть принят для каждой государственной и муниципальной услуги.

Административный регламент — нормативный​ правовой акт, который утверждается соответствующим органом власти Российской Федерации, субъекта РФ, местного самоуправления (ст. 2 ФЗ № 210-ФЗ).

Примером может служить Приказ Минфина России от 30.12.2014 N 178н (ред. от 28.03.2018) «Об утверждении Административного регламента Федеральной налоговой службы предоставления государственной услуги по представлению выписки из Единого государственного реестра налогоплательщиков»). В частности, Административный

регламент Федеральной налоговой службы предоставления государственной услуги по представлению выписки из Единого государственного реестра налогоплательщиков (далее — ​государственная услуга) устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых территориальными налоговыми органами (далее — ​налоговые органы), их должностными лицами, а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями налоговых органов и их должностными лицами, организациями и физическими лицами при предоставлении государственной услуги (п. 1

Приказа).

По желанию заявителя осуществляется его упреждающее информирование о доступных ему услугах, в том числе в форме подготовки необходимых для их получения документов и сведений, включая автоматически заполненные формы заявлений и анкет.

Информирование потенциального заявителя осуществляется на основе анализа содержащейся в его личном кабинете информации, предоставленной пользователем для этих целей, по следующим направлени-

54

1.4. Участники (субъекты) административных правоотношений по предоставлению государственных и муниципальных услуг

ям: получение услуг, ставших доступными заявителю по результатам получения им другой услуги (например, получение пособий по результатам регистрации рождения ребенка); получение услуг, ставших доступными по наступлении того или иного события или жизненной ситуации (например, получение паспорта по истечении срока действия предыдущего); обжалование действий (бездействия) уполномоченных лиц по результатам получения той или иной услуги (ст. 5 ФЗ № 210-ФЗ).

Уполномоченными представителями заявителя могут выступать лица, действующие на основании доверенности, оформленной в соответствии с законодательством РФ.

Часто возникает вопрос о том, какие физические лица могут обращаться за получением государственных и муниципальных услуг.

Первое. Гражданство. В ФЗ № 210-ФЗ вопрос гражданства не устанавливается при получении услуг. Однако наличие гражданства при получении ряда услуг оговаривается другими нормативными правовыми актами РФ (например, получение паспорта).

Второе. Определение возраста. Получение услуг начинается с момента рождения — это​ получение свидетельства о рождении, СНИЛС и т. д. Однако в этих случаях услуги получает законный представитель несовершеннолетнего. Самостоятельное получение услуги обычно начинается с момента совершеннолетия — ​с 18 лет1.

Как отмечалось ранее, к субъектам, предоставляющим государственные (муниципальные) услуги, согласно ст. 1 ФЗ № 210-ФЗ относятся:

органы, оказывающие государственные и муниципальные услуги: «федеральные органы исполнительной власти, органы государственных внебюджетных фондов, исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами

субъектов Российской Федерации».

Полномочия органов исполнительной власти в сфере административных правоотношений по предоставлению государственных (муниципальных) услуг определяются из анализа ст. 1, 4 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», а также положений Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «Об общих

1  См. подробнее: Организация предоставления государственных и муниципальных услуг: учеб. пособие / С.Н. Костина, Г.А. Банных, Л.И. Воронина. Екатеринбург, 2019. С. 11.

55

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 27.03.2023) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Главное предназначение органов исполнительной власти в Российской Федерации в современной системе административных правоотношений — ​обеспечение исполнения федерального законодательства

изаконодательства субъектов РФ иными субъектами административных правоотношений. Поставленные государством задачи по обеспечению исполнения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ решаются органами исполнительной власти посредством специальной системы административно-­правовых мер1.

Органы исполнительной власти создаются и функционируют в целях обеспечения согласованного и беспрепятственного соблюдения

ииспользования физическими лицами и организациями, другими государственными органами, органами местного самоуправления общеобязательных правил поведения и установлений, закрепленных в нормах законов и принятых в соответствии с ними подзаконных нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов РФ.

Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 (ред. от 20.07.2021) «О разработке и утверждении административных ре-

гламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг» установлен порядок разработки и утверждения подзаконных актов, регулирующих выполнение функций государства, и административных регламентов, регулирующих оказание государственных услуг2.

Именно Правительство РФ и органы исполнительной власти осуществляют административно-­правовое регулирование отношений в сфере оказания государственных и муниципальных услуг и решают текущие актуальные проблемы политики государства в данной сфере.

Государственные услуги предоставляются на основании установленных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ требований к качеству и доступности государственных услуг.

1  Стахов А.И., Рычкова И. Н. Указ.соч. С. 8.

2  В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20.07.2021 № 1228 настоящий документ действует до 1 января 2025 г.

56

1.4. Участники (субъекты) административных правоотношений по предоставлению государственных и муниципальных услуг

В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 27.03.2023) «О системе и структуре федеральных органов исполни-

тельной власти» функции предоставления государственных услуг осуществляются федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через федеральные учреждения или иные подчиненные им организации, бесплатно или по ценам, регулируемым органами государственной власти для

граждан и организаций (п. 2).

Следует отметить, что органы исполнительной власти в пределах установленной компетенции обладают организационной и функциональной самостоятельностью. Данные органы имеют нормативно зафиксированные структуру и штатное расписание, выполняют нормативно определенные виды административной деятельности (админис­­ тративно-правовые функции).

Федеральную систему исполнительной власти образуют: 1) Правительство РФ; 2) федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства); 3) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ — ​высший исполнительный орган государственной власти РФ, который возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Правительство РФ осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Полномочия по проведению единой государственной политики в сфере предоставления государственных услуг осуществляет Правительство РФ.

Виды государственных услуг, оказываемых федеральными министерствами, службами и агентствами, определяются в зависимости от полномочий, указанных в положениях о федеральных органах исполнительной власти.

Федеральное министерство — ​федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по изданию собственных нормативных правовых актов, координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, координацию деятельности государственных внебюджетных фондов, другие административно-правовые функции, определенные в нормах федеральных законов, указов Президента РФ, постановлениях Правительства РФ (п. 3 Указа № 314).

57

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

Федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Руководство деятельностью федерального министерства могут осуществлять Президент РФ, Правительство РФ.

Федеральная служба — ​федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также другие административно-правовые функции, определенные в нормах федеральных законов, указов Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах федеральных министерств, в том числе специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, обеспечения общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет

руководитель (директор) федеральной службы (п. 4 Указа № 314).

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство — ​федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также другие административно-правовые функции, определенные в нормах федеральных законов, указов Президента РФ, постановлениях Правительства РФ,

приказах федеральных министерств (п. 5 Указа № 314).

Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-­ правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Но в некоторых случаях отдельные министерства и службы также оказывают государственные услуги. В частности, Министерство внутренних дел оказывает следующие государственные услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории РФ (выдача загранпаспорта).

Для получения заграничного паспорта гражданин при личном обращении в подразделение по вопросам миграции территориального органа МВД России

58

1.4. Участники (субъекты) административных правоотношений по предоставлению государственных и муниципальных услуг

либо МФЦ должен подать заявление о выдаче паспорта с предоставлением основного документа, удостоверяющего личность, а также иных документов, необходимых для оформления заграничного паспорта, предусмотренных административными регламентами МВД России по оформлению и выдаче заграничных паспортов (п. 18, 28 Административного регламента МВД России по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории РФ, утвержденный приказом

МВД России от 31.03.2021 № 186).

Органы системы исполнительной власти субъектов РФ (высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, исполнительные органы государственной власти субъекта РФ).

Правовую основу системы исполнительной власти субъекта РФ составляют: 1) Конституция РФ; 2) Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ (ред. от 14.04.2023) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»; 3) нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, соглашения о передаче полномочий Российской Федерации органам исполнительной власти субъекта РФ, а также договоры и соглашения о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ; 4) конституции (уставы) субъектов РФ; 5) законы субъектов РФ, регулирующие административно-­ правовой статус органов системы исполнительной власти субъектов РФ и регламентирующие административно-­правовые методы и формы деятельности указанных органов; 6) нормативные правовые акты субъекта РФ, определяющие структуру органов исполнительной власти субъекта Федерации и регламентирующие административно-­ правовые методы и формы деятельности данных органов, в том числе акты высших должностных лиц и высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

В соответствии с Конституцией РФ органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

Органы государственной власти субъекта РФ в единой системе публичной власти в Российской Федерации осуществляют в конституционно установлен-

59

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

ных пределах свои полномочия и несут предусмотренную законодательством РФ ответственность, а также обеспечивают соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов и осуществляемой ими деятельности (п. 1 ст. 4 ФЗ «Об общих принципах

организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»).

Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный орган субъекта РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ; высший исполнительный орган субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Органы местного самоуправления в Российской Федерации организуют и оказывают муниципальные услуги. Статья 12 Конституции РФ выделяет местное самоуправление в Российской Федерации в самостоятельную сферу правового регулирования, которая не входит в систему органов государственной власти, в том числе в систему органов исполнительной власти, однако на основании ч. 2 ст. 132 Конституции РФ данные органы наделяются отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Основополагающие элементы местного самоуправления— его самобытность и самостоятельность в решении вопросов местного значения, под которыми понимается финансово-­экономическая и организационная обособленность муниципальных образований, закрепление в законодательстве предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

Органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями по организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в части предоставления государственных услуг в многофункциональных центрах, являющихся муниципальными учреждениями.

Следует отметить, что «поставщиками» муниципальных услуг являются местные администрации и иные органы местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-­распорядительные полномочия. Они реализуют функции по предоставлению муниципальных услуг по решению вопросов местного значения, установленных в соответствие с ФЗ «Об общих принципах организации местного само-

60