Правовое регулирование государственных и муниципальных услуг административный аспект. Учебное пособие

1.3. Особенности административно-­правовых отношений по предоставлению государственных и муниципальных услуг

неимущественные блага, на которые направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов, а также само поведение участников правоотношений и результаты этого поведения1.

По мнению других ученых, объектом административно-­правового отношения являются воля, сознание и опосредованное ими поведение (действия) управляемых в сфере реализации исполнительной власти2.

Следует заметить, что объект государственной (муниципальной) услуги не определен в российском законодательстве.

На наш взгляд, объектом административных отношений в сфере осуществления государственных (муниципальных) услуг является фактическая, не процессуальная ситуация, возникающая в административно-­правовой сфере оказания государственных (муниципальных) услуг.

Объектом также являются общественные отношения в сферах образования, науки, культуры, здравоохранения, труда и социальной защиты, которые реализуются гражданами путем получения соответствующих государственных и муниципальных услуг.

Некоторые ученые-­юристы предлагают более широкое понимание объектов отношений по предоставлению государственных (муниципальных) услуг. В частности, под услугами они понимают отношения по выдаче справки государственным (муниципальным) органом, оказание медицинской помощи, санаторно-­курортное лечение, деятельность по реализации учетно-­регистрационных и консультационных полномочий, удовлетворение конкретной социальной потребности жителей и соответственно к объектам относят и сопутствующие товары, работы, услуги, материальные или информационные продукты и т.д3.

Субъект административных отношений — ​лицо, которое обладает определенным административно-­правовым статусом и имеет возможность вступать в административно-­правовые отношения по своей воле либо в силу юридической обязанности, возлагаемой на него правовой нормой.

1  БратановскийС.Н. Административное право. Общая часть: учебник М., 2013. С. 50.

2  Попов Л.Л., Мигачев Ю. И. Административное право Российской Федерации: учебник / Отв. ред. Л. Л. Попов. М., 2019. С. 42.

3  ШайдуровС.А. Аутсорсинг в сфере оказания государственных и муниципальных услуг: Дис… канд. юрид. наук. М., 2017. С. 38.

41

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

Следует отметить, что субъектом административного правоотношения может являться только тот индивидуальный субъект или организация, которые обладают административной правосубъектностью, т. е. способностью быть участником данного правоотношения1.

Многие ученые-­административисты выделяют следующие субъекты административного права: органы (должностные лица) исполнительной власти, органы (должностные лица) местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, коммерческие и некоммерческие организации, в том числе общественные и религиозные объединения, граждане2.

А. Б. Агапов подразделяет субъекты административного права на индивидуальные и корпоративные. В рамках данной классификации к корпоративным субъектам автор относит «публично-­правовых участников административно-­правовых отношений» и «частноправовых участников». К публично-­правовым участникам он относит органы государственной власти и муниципальные органы, организации, учреждения. В эту же группу входят так называемые негосударственные органы, организации, к которым относятся общественные объединения (политические партии, религиозные и иные общественные объединения, действующие в сфере публично-­правовых отношений)3.

Важнейший признак субъектов административно-­правовых отношений — ​наличие у них материального и процессуального административно-­правового статуса, то есть прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В данном случае речь идет о таких двух категориях: 1) административная правоспособность, т. е. способность участника (субъекта) административно-­правовых отношений иметь установленные в административно-­правовых нормах права и обязанности; 2) административная дееспособность, т. е. способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязан-

1  Административное право России: учебник и практикум / А.И.Стахов и др. С. 44.

2  См.: КонинН.М., МаторинаЕ.И. Административное право: учебник для академического бакалавриата. М., 2018; МакароваТ.Б. О статусе субъекта административного права // Административное право и процесс. 2007. № 4; МигачевЮ.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 2019.

3  Агапов А.Б. Субъекты административного права: учебное пособие М., 2023. С. 19–20.

42

1.3. Особенности административно-­правовых отношений по предоставлению государственных и муниципальных услуг

ности, соблюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, а также нести ответственность за нарушение административно-правовых правил.

Отношения по оказанию государственных (муниципальных) услуг имеют специфический субъектный состав. Они характеризуются наличием субъектов, обладающих властными полномочиями (должностные лица государственных и муниципальных органов власти, оказывающих государственные и муниципальные услуги), а также субъектов, которые властными полномочиями не обладают (граждане, юридические лица).

Если говорить о субъектном составе административных отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, здесь следует руководствоваться ФЗ № 210-ФЗ (ст. 2) и Бюджетным кодексом РФ (ст. 6).

Субъекты административных правоотношений по предоставлению государственных (муниципальных) услуг — ​участники данных правовых отношений, у которых на основе соответствующих норм административного права возникают специфические субъективные публичные права и обязанности в административно-­правовой сфере в виде субъективного административного права, административной обязанности, административного полномочия.

Во-первых, субъектами данных отношений являются органы публичной власти, в том числе административно-­публичные органы (органы исполнительной власти и органы местного самоуправления), иные государственные органы, государственные (муниципальные) фонды, которые наделяются в административно-­правовой сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг властно-­публичными (административными) полномочиями по изданию нормативных и индивидуальных правовых актов, обязательных для исполнения физическими лицами и организациями, органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами.

Во-вторых, заявители (услугополучатели), которыми могут являться физические лица, юридические лица, их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственную (му-

43

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

ниципальную) услугу. Они не наделяются властными полномочиями, но могут обращаться к государственным (муниципальным) органам власти за получением определенной услуги.

Физические лица, в том числе граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, лица с двой­ным гражданством, в административно-­правовой сфере не осуществляют административно-распорядительную и (или) админис тра­ тивно-­охранительную деятельность государства и не наделяются организационно-распорядительными и административно-хозяй­ ственными полномочиями в отношении иных субъектов конкретного административного правоотношения1. Подробнее правовой статус субъектов рассмотрен в параграфе 1.4.

Содержание административно-­правовых отношений в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг — ​ это права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-­правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты.

В сфере получении государственных и муниципальных услуг выделяют следующие права заявителей:

1)право на получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги и с единым стандартом в случае, предусмотренном ч. 2 ст. 14 ФЗ № 210-ФЗ;

2)право на получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе

вэлектронной форме;

3)право на получение государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством РФ, по выбору заявителя, за исключением случая, если на основании федерального закона предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется исключительно в электронной форме;

4)право на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения государственных и (или) муниципальных услуг;

1  См.: Административное право России: учебник и практикум / А.И. Стахов и др. С. 45.

44

1.3. Особенности административно-­правовых отношений по предоставлению государственных и муниципальных услуг

5) право на получение государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре в соответствии с соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими государственные услуги, и соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими муниципальные услуги (далее — со​ - глашения о взаимодействии), с момента вступления в силу соответствующего

соглашения о взаимодействии (ст. 5 ФЗ № 210-ФЗ).

Как отмечает С. А. Шайдуров, часто субъективные права являются одновременно и обязанностями. Отличие государственных (муниципальных) услуг от других юридических обязанностей состоит в том, что услуги могут представлять собой условия для получения каких-­ либо благ или возможностей и только в этом смысле являются обязательными, тогда как юридические обязанности, не являющиеся услугами, налагаются на физических лиц или организации в результате определенных событий (достижение возраста, осуществление определенного вида деятельности и т. п.) и сами по себе условиями получения благ не являются, т. е. различия наблюдаются по способу возникновения и реализации (юридический факт), по методу правового регулирования, наличию субординации, санкциям, платности и т.п1.

Административно-­правовые отношения в сфере оказания государственных и муниципальных услуг могут реализовываться не только на федеральном уровне, но и на региональном, так как данные вопросы находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Услуги регионального уровня определяются только ведомственными перечнями, которые утверждаются органами власти субъекта РФ или учредителями государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги (напр., услуги по оформлению ребенка в детском саду).

Отсюда возникает необходимость согласованных действий Российской Федерации и её субъектов, муниципальных образований по осуществлению полномочий в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.

Вывод. Характерной чертой административных правоотношений в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг является юридическое неравенство сторон, выражающееся в том, что од-

1  Шайдуров С.А.Указ.соч. С. 40.

45

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

ной из них обязательно выступает государственный (муниципальный) орган (или должностное лицо), который уполномочен «решать» административное дело.

В состав административных правоотношений в данной сфере входят следующие элементы: объект; субъект; содержание правоотношения (субъективное право и юридическая обязанность).

Объектом административных отношений в сфере осуществления государственных (муниципальных) услуг является фактическая, не процессуальная ситуация, возникающая в административно-­правовой сфере оказания государственных (муниципальных) услуг.

Субъекты административного правоотношений по предоставлению государственных (муниципальных) услуг — это​ участники данных правовых отношений, у которых на основе соответствующих норм административного права возникают специфические субъективные публичные права и обязанности в административно-­правовой сфере в виде субъективного административного права, административной обязанности, административного полномочия.1

Содержание административно-­правовых отношений в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-­правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты.

1.4. Участники (субъекты) административных правоотношений по предоставлению государственных и муниципальных услуг

Как отмечали ранее, особенностью административных правоотношений по предоставлению государственных и муниципальных услуг является специфический характер данных услуг, сочетающий частный

ипубличный интересы. Публичными правами и законными интересами обладают публичные образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования), а также административно-­ публичные органы и должностные лица, представляющие их права

изаконные интересы в административных и иных публичных правоотношениях.

1  См. подробнее: параграф 1.4.

46

1.4. Участники (субъекты) административных правоотношений по предоставлению государственных и муниципальных услуг

Носителями частных прав и законных интересов признаются физические лица и организации, их представители, выступающие в административных и иных публичных правоотношениях от своего имени1.

Государственные и муниципальные услуги направлены на реализацию прав и обеспечение законных интересов именно заявителей и выполнение обязанностей государственных (муниципальных) органов

иих должностных лиц. Так, профессор А. Ф. Ноздрачев подчеркивает, что «в отличие от государственного регулирования, правотворчества

ит. д. государственная услуга носит индивидуальный, адресный характер. Именно поэтому создается возможность и необходимость ее стандартизации, исходя из особенностей (потребностей, характера) клиента»2.

Интересы личности (частные интересы) и общества заключаются в построении системы взаимодействия с государством в лице государственных органов и организаций, которые уполномочены на предоставление отдельных видов государственных (муниципальных) услуг. По большей части интересы общества и государства основываются на конституционных положениях, которые закрепляют основные права и свободы личности в Российской Федерации, а государство в такой системе выступает гарантом их реализации.

Всвою очередь, отдельным элементом стоит категория государственного (публичного) интереса в отношениях, которые возникают в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг. Особенность государственного (публичного) интереса заключается в том, что такой интерес имеет официальное признание и поддержку со стороны государства и также обеспечиваются его правовой защитой. При этом особо интересным обстоятельством является то, что в случае нарушения государственного (публичного) интереса предусматривается применение мер государственного принуждения. Например, когда речь идет о правонарушениях в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг3.

Вцелом, административный характер отношений, которые складываются между исполнителем государственных (муниципальных) услуг

1  Административное право России: учебник и практикум/ А. И. Стахов и др. С. 15. 2  НоздрачевА.Ф. Административная реформа: российский вариант // Законода-

тельство и экономика. 2005. № 8. С. 14.

3  Трофимова И.А. Особенности административно-­правовой защиты прав и законных интересов заявителей в сфере предоставления государственных услуг. С. 52.

47

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

изаявителем (получателем) государственных (муниципальных) услуг, предусматривает приоритет государственных (публичных) интересов.

Как уже было отмечено, для реализации общественного и государственного интереса законодательством предусматриваются меры принуждения различного характера. В частности, отметим административную ответственность, которая регулируется Кодексом РФ об административных правонарушениях. В ст. 5.63 КоАП РФ устанавливается ответственность за нарушение положений законодательства, устанавливающего порядок предоставления государственных и муниципальных услуг. При этом нормы указанной статьи распространяются на должностных лиц, работников МФЦ. Такие нормы административного права широко применяются и на практике — ​в рамках правоприменения нередки случаи квалификации действий должностных лиц по ст. 5.63 КоАП РФ.

Следует отметить, в сфере публичного взаимодействия граждан

иорганизаций по оказанию государственных (муниципальных) услуг можно выделить отношения, в которых взаимодействие может происходить без непосредственного участия государственного (муниципального) органа власти, но под контролем данных административно-­ публичных органов (в частности, оказание услуг гражданам уполномоченными государственными и муниципальными учреждениями).

Публичное администрирование— деятельность исполнительнораспорядительного типа на основании и во исполнение законов органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями, по обеспечению реализации и защиты субъективных публичных прав частных лиц, а также по выработке и реализации государственной политики, нормативно-­правовому регулированию, по оказанию публичных услуг, по управлению публичным имуществом и осуществляющих правоприменительные функции, функции по контролю и надзору1.

Государственные (муниципальные) услуги могут оказать также административно-­публичные организации, которые не являются органами власти, но могут обладать государственно-­властными полно-

1  Волков А.М. Административное право России: учебник. М., 2019. С. 42.

48

1.4. Участники (субъекты) административных правоотношений по предоставлению государственных и муниципальных услуг

мочиями (напр., Центральный банк РФ, государственные корпорации и учреждения).

Права и обязанности субъектов данных правоотношений связаны с публичным администрированием.

Публичное администрирование— совокупность общественных отношений, складывающихся с обязательным участием органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (публичной администрации) и иных административно-­публичных органов, их должностных лиц и иных представителей (в том числе структурных подразделений, территориальных органов)1.

Участниками (субъектами) отношений в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг являются, с одной стороны, органы, должностные лица, действующие в рамках определенной законом компетенции, а с другой — ​физические лица и организации как субъекты определенных законодателем прав и обязанностей в данной сфере (заявители).

Орган публичного администрирования — обязательный участник всех этих отношений. В публично-­правовом отношении первенствующее значение имеет обязанность субъекта публичного администрирования использовать свои властные полномочия исключительно для достижения целей публичного (общественного и государственного) характера, определенных действующим законодательством, а также обязанность признавать, соблюдать и защищать права и законные интересы частных лиц2.

В административных правоотношениях по оказанию государственных (муниципальных) услуг существуют два вида участников: субъекты, представляющие публичный интерес (государственные и муниципальные органы власти), которые выполняют государственно-­ публичные функции, наделяются властными полномочиями; и субъекты, имеющие частный интерес (граждане и организации).

Соответственно, в этих отношениях, с одной стороны, в качестве обязательного субъекта присутствует публичная сторона (органы

1  Административное право России: учебник и практикум/ А. И. Стахов и др. С. 20. 2  См. подробнее: ЗеленцовА.Б. Административно-­правовой спор: вопросы тео-

рии: монография. М., 2009.

49

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

власти), с другой стороны, выступают лица, имеющие частный интерес (граждане-заявители).

В качестве частных лиц выступают субъекты, которые в публичных правоотношениях не обладают официальными властными полномочиями, руководствуются индивидуальными либо корпоративными интересами и в установленных законом случаях подчиняются публичной воле, выражаемой в правовых актах органов публичной власти.

От них отличается правовой статус должностных лиц. Сущность института должностного лица не может выражаться ни в каких иных действиях и актах, кроме как официальных, властных и юридически значимых.

При этом лица, осуществляющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях, действующим законодательством в качестве должностных не признаются либо рассматриваются как квазидолжностные лица.

Должностное лицо — это​ не частное лицо, а противостоящий частному лицу в управленческом правоотношении публичный субъект, реализующий официальные полномочия1.

Частное лицо (гражданин)— субъект административно-правового отношения, который реализует в этих отношениях свои частные права

иинтересы, а не публичные интересы. Он не обладает властными полномочиями, не состоит на государственной (муниципальной) службе, не входит в структуру публичных органов власти, а наоборот обращаются к органам власти для получения ­каких-либо публичных услуг, материальных благ (пенсий, пособий).

Публичные субъекты в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг — ​Правительство РФ (определяет нормативное обеспечение и государственную политику), федеральные министерства и службы, органы власти субъектов РФ (выполняют функции по непосредственному оказанию государственных услуг), органы местного самоуправления (оказывают муниципальные услуги).

Кчастным субъектам относятся граждане, иностранные граждане

илица без гражданства, индивидуальные предприниматели, организации (юридические лица). Частные лица в ФЗ № 210-ФЗ определяются как заявители (получатели) государственных и муниципальных услуг.

1  Волков А.М., Дугенец А. С. Административное право: учебник. М.,2018. С. 32.

50