Правовое регулирование государственных и муниципальных услуг административный аспект. Учебное пособие

1.1. Понятие и сущность государственных и муниципальных услуг

циальной функции государства, состоящий в осуществлении последним в установленном порядке действий предоставительного характера в соответствии с нормативно закрепленными требованиями при наличии на это запроса получателя государственной услуги, либо в порядке исполнения возложенных на данный орган полномочий, которые направлены на реализацию или содействие в реализации субъективных прав и обеспечение исполнения субъективных обязанностей получателем таких услуг»1.

По-другому определяет услуги Н. В. Киселева: «Во-первых, они должны преследовать определенную цель, быть целесообразным; во вторых — публичная​ услуга требует точного правового регулирования, как и сама деятельность органа государственной власти, который вправе ее оказывать от имени государства; в третьих, публичная услуга должна быть направлена на достижение пользы физическому или юридическому лицу, причем за счет предоставления им доступа к природным ресурсам»2.

Кроме того, основу возникновения правоотношения по публичному обслуживанию составляет обращение субъекта в компетентный орган (организацию) в связи с потребностью в приобретении, подтверждении, реализации своих субъективных прав.

Соглашаясь с авторами в том, что понятие и признаки государственной услуги должны быть установлены нормативным правовым актом, следует вместе с тем обратить внимание на то, что услуга должна быть направлена на исполнение конкретной функции органа исполнительной власти, который ее предоставляет, то есть орган исполнительной власти должен предоставлять эту услугу.

О. П. Салтыкова разделяет государственные услуги на публичные и административные. По ее мнению, публичные государственные услуги направлены на внешних участников. Эти услуги могут носить принудительный характер (в частности, обязанность физических и юридических лиц вступать во взаимодействие с государственным органом, чтобы избежать негативных последствий или санкций3.

1  Исаков А.Р. К вопросу о понятии государственных услуг // Правовая политика и правовая жизнь. 2013. № 1 (50). С. 119.

2  Киселева Н.В. Административно-­правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования: современное состояние и перспективы развития: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2008. С. 6.

3  Салтыкова О.П. Организация предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде в субъекте РФ: монография. Саратов, 2020. С. 9–10.

11

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

Далее она отмечает, что административными государственными услугами являются услуги, направленные на другие государственные органы или органы местного самоуправления (подготовка документов для государственных органов, представительство, согласование).

Изначально определение государственных и муниципальных услуг было дано в Бюджетном кодексе РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ: под услугой

понимается деятельность, осуществляемая государственными или местными органами власти, бюджетными учреждениями и другими юридическими лица-

ми для государственных (муниципальных) целей (ст. 2 БК РФ).

Указом Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» был установлен порядок осуществления административной реформы, результатом которой стало усовершенствование системы государственного управления, разграничения функций управления и оказания государственных услуг1.

В дальнейшем термин «государственная услуга» использовался в Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 27.03.2023) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Однако в этом Указе было сформулировано не само понятие «государственные услуги», а функции органов исполнительной власти (федеральных агентств) по оказанию государственных услуг.

Важным является то, что государственная услуга оказывается федеральными органами государственной власти в соответствии с полномочиями, установленными нормативными правовыми актами.

Функции по оказанию государственных услуг — предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами (подп. «д» п. 2 Указа Президента РФ № 314).

1  Указ Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах». URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/19750 (дата обращения: 26.09.2023).

12

1.1. Понятие и сущность государственных и муниципальных услуг

В качестве базового нормативного правового акта, регламентирующего отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг органами исполнительной власти, органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также уполномоченными органами государственных внебюджетных фондов, выступает ранее упомянутый ФЗ № 210-ФЗ.

Именно ФЗ № 210-ФЗ содержит понятия «государственная услуга» и «муниципальная услуга».

Государственная услуга — предоставляемая​ федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ, деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги» (п. 1 ст. 2).

Муниципальная услуга — деятельность​ по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, а также вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, если это предусмотрено федеральными законами (п. 2 ст. 2).

13

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

Кдостоинству этих определений можно отнести то, что они содержат необходимые и достаточные характеристики государственной

имуниципальной услуги, а, следовательно, ни у правоприменителя, ни у граждан не возникает вопросов при его использовании.

Ктаким характеристикам относятся: 1) перечисление в ФЗ

№210-ФЗ субъектов предоставления государственных услуг: органы государственной власти, как федеральные, так и субъектов РФ; органы местного самоуправления; органы государственных внебюджетных фондов; 2) государственные и муниципальные услуги оказываются перечисленными выше органами государственной и муниципальной власти при осуществлении ими своих полномочий, которые должны быть предусмотрены нормативными правовыми актами.

Исключительными полномочиями органов местного самоуправления признаются те полномочия, которые прямо определены Федеральным законом 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

как полномочия, которые не могут быть переданы на другой уровень власти, кроме муниципального. Все остальные полномочия могут быть как переданы, так и перераспределены по воле регионального или федерального органа

власти (ст. 19).

Необходимым условием предоставления государственной и муниципальной услуги является ее добровольность. В определении этот термин не употребляется, говорится о том, что услуга предоставляется исключительно по инициативе заявителя1.

Соглашаясь с А. Е. Костяковой в том, что «еще одним важным аспектом государственной услуги является инициатива предоставления государственной услуги, нужно отметить, что она не должна быть навязана государством, а может быть только добровольной. Один лишь заявитель, то есть гражданин или организация, должен определять, нужна ли ему эта услуга»2.

В частности, обязательное автострахование гражданской ответственности владельцев транспортных средств не может рассматриваться как услуга, так как она не является добровольной, а государство оказывает давление на фи-

1  Ализаде М.Г. Государственные услуги в России: понятие и виды //Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2019. № 6. С. 175.

2  КостяковаА.Е. К вопросу о проблеме определения понятия государственных и муниципальных услуг // Актуальные проблемы юриспруденции: сб. ст. по матер. XLVII Междунар. науч.-практ. конф. № 6(46). Новосибирск, 2021. С. 10.

14

1.1. Понятие и сущность государственных и муниципальных услуг

зическое лицо, принуждая его купить соответствующий полис, поскольку ч. 1 ст. 421 ГК РФ предполагает понуждение к заключению договора на основании закона. Кроме того, ст. 12.37 КоАП РФ предусматривает административную ответственность нарушителей за несоблюдение требований об обязательном

страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств1.

Полагаем, что государственной или муниципальной услугой является деятельность органов государственной и муниципальной власти и подведомственных им учреждений, осуществляемая в целях реализации гражданами (организациями) их прав, законных интересов.

В связи с этим отметим, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ).

Таким образом, Гражданский кодекс РФ относит предоставление услуг к объектам гражданских прав (ст. 128). Бюджетный кодекс РФ определяет государственные (муниципальные) услуги (работы) как услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством РФ, иными юридическими лицами (ст. 6).

Оказание государственной и муниципальной услуги может быть платной (по регулируемым государством ценам) и бесплатной (безвозмездной). Например, такие услуги могут быть оказаны в области здраво-

охранения, образования, социальной защиты населения, в некоторых административных режимах. К ним можно отнести: оформление и выдачу приглашений на въезд иностранному гражданину; выдачу и оформление паспорта; оформление и выдачу лицензий на образовательную деятельность; осуществление регистрации недвижимого имущества; прием заявлений на запись к врачу; вы-

дачу медицинских заключений и т. д.

Если услуга нужна заявителю и он готов за нее заплатить, тогда услуга может быть платной, если заявитель платить не хочет или не может, тогда он приобретать эту услугу не будет, а государство не может ему

еенавязывать2.

Вст. 4 ФЗ № 210-ФЗ в качестве одного из принципов установлена

«правомерность взимания с заявителей государственной пошлины

1  Ализаде М.Г. Указ. соч. С. 176.

2  Там же. С. 177.

15

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

за предоставление государственных услуг, платы за предоставление государственных услуг, платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг».

Государственные (муниципальные) услуги могут предоставляться органами власти как непосредственно, так и через подведомственные им учреждения либо иные организации.

Федеральным законом от 04.11.2022 № 427 «О внесении изменений

вотдельные законодательные акты Российской Федерации» в ст. 1 ФЗ 210-ФЗ было установлено: не являются предоставлением государственной и муниципальной услуги следующие виды деятельности: деятельность органов федеральной службы безопасности; деятельность органов государственной охраны; деятельность органов внешней разведки Российской Федерации; деятельность федерального органа исполнительной власти в сфере мобилизационной подготовки и мобилизации

вРоссийской Федерации; деятельность федерального органа исполнительной власти в области обороны; деятельность органов внутренних дел, за исключением реализации функций по оказанию государственных услуг, предоставляемых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел и его территориальными органами

всоответствии с установленным перечнем; деятельность федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации.

Исходя из вышесказанного, выделим основные признаки государ-

ственных и муниципальных услуг:

1)данные виды услуг являются нормативно закрепленным средством реализации государственной функции;

2)представляют собой определенные правоотношения, возникающие вследствие проявленной в форме подачи соответствующего заявления инициативы услугополучателя (юридического или физического лица);

3)субъектами такого правоотношения является услугополучатель (заявитель) и государственный или муниципальный орган;

4)эти услуги имеют разовый и запросный (заявительный) характер;

5)оказываются органами государственной власти или органами местного самоуправления;

6)осуществляются только в пределах компетенции оказывающего ее государственного или муниципального органа;

16

1.1. Понятие и сущность государственных и муниципальных услуг

7) в случае, если эти услуги имеют возмездный характер, осуществляются при условии оплаты государственной пошлины, размер которой устанавливается нормативным правовым актом.

При получении государственных и муниципальных услуг получателю требуется помощь органов государственной власти или органов местного самоуправления, которая определяет публично-­властный характер этих услуг. Взаимодействие органа власти с получателем услуги является основой исполнения предоставляемой государственной и муниципальной услуги1.

Часто в научной литературе отмечаются и другие характеристики услуг, такие как: добровольность, общедоступность, отсутствие конкуренции в предоставлении, социальная ориентация, а не экономическая. Эти характеристики в основном вторичны и не позволяют отделить государственные и муниципальные услуги от других2.

На основе вышеизложенного, сформулируем определение понятия «государственная (муниципальная) услуга», учитывающее все признаки рассматриваемого термина.

Государственная (муниципальная) услуга — зафиксированная в тексте нормативно-­правового акта деятельность по реализации функций органа государственной власти (органа местного самоуправления) государственного (муниципального) учреждения, исполняемая ими на условии безвозмездности или возмездности, по заявлению физического или юридического лица, добровольно изъявивших о желании ею воспользоваться.

Масштабы предоставления государственных и муниципальных услуг в современных российских реалиях носят достаточно динамичный характер. Вместе с тем, чтобы взаимный диалог между государством и населением строился на взаимовыгодных условиях, необходимо предоставлять населению качественные, доступные и популярные

1  Толмачев В.А. Основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг // Правоведение и реформа юридического образования. 2012. № 2 (25). С. 131–136.

2  Старовойтов А. В. Государственные услуги в социальной сфере: понятие, виды, предоставление / правовые инструменты и государственная политика. Томск, 2009. С. 12.

17

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

услуги, только в этом случае государство может стать эффективным и развивающимся.

Однако в рассматриваемой сфере есть проблемы. Они касаются прежде всего отдаленных от крупных городов муниципалитетов, где существует необходимость создания результативной системы предоставления государственных и муниципальных услуг. Для того, чтобы более детально рассмотреть проблемы, связанные с государственными и муниципальными услугами, следует обратиться также к административному законодательству Российской Федерации.

В соответствии с ФЗ № 210-ФЗ государственные и муниципальные услуги должны быть предоставлены гражданам в полном объеме и качественно, а также быть доступными для всех, без какой­ -либо дискриминации.

Однако, несмотря на правовые гарантии, существуют вопросы

впрактическом применении этого закона, в первую очередь связанные с оказанием муниципальных услуг. Один из вопросов вызван несоответствием реальной длительности процедур получения муниципальных услуг их установленным срокам. В соответствии с ФЗ № 210-ФЗ органы, предоставляющие муниципальные услуги, должны установить сроки для их предоставления. В частности, максимальный срок предоставления каждой государственной и муниципальной услуги устанавливается административным регламентом, утверждаемым соответственно органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги, и исчисляется со дня принятия документов в МФЦ

вкалендарных либо рабочих днях. Новеллой в сфере оказания государственных и муниципальных услуг стала организация их предоставления в упреждающем (проактивном) режиме (ст. 7.3 ФЗ № 210-ФЗ).

Исходя из положений Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 31.07.2023) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги не содержит отдельного понятия «срок выдачи результата оказания услуги», в связи с чем представляется, что, по общему правилу, срок выдачи результата оказания услуги входит

всрок предоставления услуги (ст. 14 ФЗ № 210-ФЗ). Однако представляется возможной ситуация, что если результатом оказания соответствующей государственной (муниципальной) услуги является выдача заявителю каких-либо документов, то в конкретном административном регламенте может быть отдельно определен срок выдачи результата оказания услуги, не входящий в общий срок предоставления услуги.

18

1.1. Понятие и сущность государственных и муниципальных услуг

Следует отметить, что на практике процедуры получения муниципальных услуг могут растянуться на много месяцев, что вызывает неудовлетворение граждан и приводит к негативным последствиям.

Кроме того, существуют проблемы квалификации сотрудников, работающих в органах муниципальной власти. В соответствии с Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 10.07.2023) «О муниципальной службе Российской Федерации» муниципальные служащие должны обладать необходимыми знаниями и навыками для выполнения своих обязанностей. Тем не менее на практике встречаются случаи, когда сотрудники, работающие в органах местного самоуправления, не обладают достаточной квалификацией, что может приводить к ошибкам при обработке документов и заявлений.

Для решения этих проблем законодатель предусмотрел различные меры. Например, в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» граждане имеют право обратиться в соответ-

ствующие органы государственной власти с жалобой на недостатки в предоставлении муниципальных услуг. В таких случаях органы местного самоуправ-

ления обязаны принимать меры для устранения недостатков.

Кроме того, для повышения квалификации сотрудников органов муниципальной власти предусмотрены специальные программы обучения и переподготовки. Например, ФЗ «О муниципальной службе Рос-

сийской Федерации» предусматривает обучение муниципальных служащих на курсах повышения квалификации, а также переподготовку на специальных

курсах и программ.

Важно также отметить, что в ряде регионов России введены инновационные подходы к предоставлению муниципальных услуг, которые позволяют сократить время ожидания и упростить процедуру полу-

чения услуг. Например, в г. Москве функционирует система «Единый портал государственных и муниципальных услуг», которая позволяет гражданам получать муниципальные услуги в электронном виде, без необходимости посеще-

ния государственных и муниципальных органов власти.

Большое значение имеет также контроль со стороны государства и общественности за работой органов местного самоуправления и предоставлением муниципальных услуг. В соответствии с ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» органы местного самоуправления обязаны принимать меры по рассмотрению обращений граждан и своевременному устранению выявленных недостатков. Также

19

Глава 1. Понятие, сущность и особенности административно-­правового регулирования государственных и муниципальных услуг

в законодательстве предусмотрены меры ответственности за нарушения прав граждан при предоставлении муниципальных услуг.

Проблемы, связанные с предоставлением государственных и муниципальных услуг, необходимо решать комплексно и системно, с учетом множества факторов. При этом отмечается, что наиболее остро стоит вопрос о сокращении административных процедур, которые также именуются в качестве избыточных административных процедур. В данном случае избыточность предполагает, что сокращение ­каких-либо административных действий не скажется на качестве предоставления той или иной услуги и, более того, упростит порядок получения услуг заявителями.

Так, по нашему мнению, вопросы оптимизации предоставления государственных и муниципальных услуг могут быть решены путем следующих мер: 1) сокращение количества документов, которые необходимо предоставить заявителям для получения государственных (муниципальных) услуг; 2) применение новых форм документов, которые позволят исключить необходимость многократного предоставления идентичных документов для получения государственных (муниципальных) услуг; 3) снижение численности взаимодействия между заявителями и органами при предоставлении государственных (муниципальных) услуг.

Наконец, стоит отметить, что предоставление государственных

имуниципальных услуг — ​это одна из важных функций органов власти, которая направлена на удовлетворение потребностей граждан в социальной защите и обеспечении жизненно важных услуг. Поэтому важно, чтобы этот процесс был максимально эффективным и прозрачным, чтобы граждане могли получать качественные государственные

имуниципальные услуги в удобное для них время и без дополнительных неудобств.

Вывод. Основу предоставления качественных государственных (муниципальных) услуг составляет эффективное административно-­ правовое регулирование этой сферы. Их оказание населению является сегодня приоритетной задачей органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Спринятием ФЗ «Об организации предоставления государственных

имуниципальных услуг» сфера предоставления государственных и муниципальных услуг населению получила нормативное закрепление.

20