Правовое регулирование государственных и муниципальных услуг административный аспект. Учебное пособие

2.2. Понятие и особенности электронных государственных и муниципальных услуг

Основу электронных услуг составляет определенная информация, которая может быть оформлена в виде электронного документа.

Электронный документ — документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-­ телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах (п. 11.1 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ (ред. от 29.12.2022) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — ​ФЗ № 149-ФЗ).

Гражданин должен иметь возможность по своему желанию предоставлять органам, предоставляющим услуги, а также иным лицам и организациям, с которыми он осуществляет взаимодействие в электронной форме, соответствующие документы по регламентированным защищенным процедурам доступа. Органы, предоставляющие услуги, по желанию гражданина обязаны размещать в едином личном кабинете выданные гражданину в результате предоставления услуги документы в электронной форме, а также электронные копии документов, выданных гражданину в бумажной форме. По желанию заявителя на основе сведений, содержащихся в едином личном кабинете (профиле пользователя), может осуществляться его информирование о доступных ему услугах.

На современном этапе следует констатировать наличие различных проблем в процессе предоставления государственных (муниципальных) услуг в электронном формате. Среди них, в первую очередь, целесообразно выделить отсутствие эффективного взаимодействия между органами власти различных уровней и направлений деятельности, а также медленное внедрение новейших технологий.

Для решения этих проблем на межведомственном уровне были созданы механизмы, которые обеспечивают взаимодействие органов государственной власти в Российской Федерации в электронной форме. В качестве примера приведем единую систему межведомственного электронного взаимодействия, целью которой считается повышение качества предоставления государственных услуг за счет использования общих информационных ресурсов и уменьшения времени на обработку и поиск информации. Участники системы межведомственного

91

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

электронного взаимодействия (государственные внебюджетные фонды, органы государственной власти и т. д.) могут осуществлять запросы, предоставлять документы и выполнять другие определенные функции, не покидая своих рабочих мест.1

Следующей проблемой является недостаточная нормативно-­право­­ вая база, регулирующая деятельность органов, предоставляющих государственные (муниципальные) услуги в электронной форме. В частности, к ним относится отсутствие административных регламентов, регулирующих оказание государственных (муниципальных) услуг в электронной форме.

Как отмечает Н. В. Натапова, важной организационной проблемой «…является дуализм во взглядах на организацию процесса предоставления государственных услуг, так как важно принять во внимание точку зрения и должностных лиц, и получателей государственных услуг, которые занимаются их оказанием»2. Автор приводит опыт ряда зарубежных стран, добившихся успеха в сфере внедрения в деятельность органов государственной власти информационно-­коммуникационных технологий (ИКТ). Так, например, в США в рамках общенациональной программы «Первый приоритет — ​клиенты» изучаются ожидания потребителей и проводится мониторинг качества предоставляемых услуг. Так же организуются регулярные опросы среди государственных служащих, которые общаются непосредственно с населением в процессе предоставления услуг, для сбора предложений по улучшению качества предоставления услуг и выявления недостатков3.

В Австралии создан специальный веб-сайт (accesscanberra.act.gov. au), через который предоставляются населению все виды государственных услуг, где любой желающий может заполнить специальную форму и предложить пути совершенствования предоставления услуг каждого вида4.

Кроме того, «одной из наиболее значимых проблем в сфере оказания государственных услуг в электронной форме считается их недоступность для граждан, проживающих в удаленных и малых населенных

1  ПеровК.В. Указ.соч. С. 62.

2  Натапова Н.В., Сагиева Э.А. Развитие системы… // Экономика, бизнес, инновации: сб. ст. V междунар. науч.-практ. конф. В 2 ч.; отв.ред. Г. Ю. Гуляев. Пенза, 2018. С. 98.

3  Натапова Н.В.СагиеваЭ.А.Указ.соч.. С. 98.

4  Там же. С. 98.

92

2.2. Понятие и особенности электронных государственных и муниципальных услуг

пунктах. Отсутствие возможностей у них в повседневной жизни использовать информационно-­коммуникационные технологии, что создает препятствие на пути к быстрому получению государственных электронных услуг»1.

Устранить данную проблему в малых городах и сельских местностях должно помочь наращивание технического потенциала путем прокладки линий связи, установления точек доступа к сети Интернет, повышения числа квалифицированного персонала для обслуживания

иработы информационных систем и др. Усиление в сфере оказания государственных (муниципальных) услуг технического потенциала в электронной форме способно не только повысить количество получателей данных услуг, но и обеспечить надлежащее взаимодействие государства с гражданами.

Организационные проблемы необходимо решать внедрением механизма «обратной связи», что является действенным вариантом исследования современного состояния предоставления государственных услуг

иформирования стратегии по их совершенствованию с учетом мнений физических и юридических лиц, являющихся потребителями этих услуг.

Технологические проблемы возможно решить путем прокладки линий связи и установления точек доступа к сети Интернет там, где их еще нет, также положительно на решение проблем данного блока, по нашему мнению, повлияет увеличение числа высококвалифицированных сотрудников для осуществления обслуживания и работы информационных систем.

Кроме того, существующие на сегодняшний день проблемы можно решить с помощью оптимизации процедур предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Мероприятия по оптимизации процедур предоставления услуг в электронном виде выполняются в два этапа. На первом этапе осуществляется формирование и апробация необходимой для этого методологии, а также оптимизация услуг, включенных в перечень приоритетных. Далее осуществляются следующие процедуры по оптимизации предоставления услуг: 1) определяются требования к пользовательским характеристикам услуг и разработка методических указаний по их реализации; 2) проводятся мероприятия по оптимизации порядка межведомственного информационного взаимодействия при

1  Перов К.В. Указ. соч. С. 62.

93

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

предоставлении услуг; 3) проводится оптимизация порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления услуг; 4) определяется правовой статус электронных форм документов;

5)проводится оптимизация приоритетных услуг.

На втором этапе, планирование которого осуществляется по ре-

зультатам выполнения первого этапа, проводится оптимизация прочих федеральных услуг. Аналогичная деятельность должна быть также организована в отношении региональных, муниципальных и бюджетных услуг.

При оптимизации процедур предоставления услуг необходимо опираться на следующие руководящие принципы: приоритет сценариев дистанционного взаимодействия между гражданином и органами, предоставляющими услуги; приоритет автоматических процедур предоставления услуг; сокращение сроков предоставления услуг, сокращение числа документов, упрощение процедур.

Все процедуры, которые допускают дистанционное взаимодействие между заявителем и органами, предоставляющими услуги, должны быть реализованы дистанционно. Обязательность личной явки гражданина должна сохраняться только при необходимости установления личности и очного подтверждения дееспособности, при необходимости представления материальных объектов, которые не могут быть направлены с использованием почтовой (курьерской) связи или через представителя.

Все административные процедуры предоставления услуг должны выполняться в автоматическом режиме без участия ответственного лица за исключением случаев, когда автоматизация соответствующих действий невозможна или экономически неэффективна.

Все процедуры, результаты которых определяются действиями или решениями ответственного лица, должны быть в явном виде выделены и описаны. Для всех автоматически выполняемых процедур и исполняющих их автоматизированных информационных систем должны быть определены ответственные за их работу должностные лица. Для каждой автоматизированной информационной системы должны быть определены и реализованы механизмы оперативного регламентированного ручного преодоления ошибочных действий (бездействия), совершаемых с их помощью.

Актуальным является также переход к защите данных с помощью межведомственного обмена, передаче информации по открытым ка-

94

2.2. Понятие и особенности электронных государственных и муниципальных услуг

налам связи (интернет), приему заявок от граждан через интернет-­ портал.

В отношении каждой услуги должны быть рассмотрены возможности сокращения числа входных документов, сокращения сроков предоставления услуги, сокращения числа процедур и другие возможности снижения бремени регулирования для заявителей, в том числе отказ от самой услуги в случае признания ее избыточной.

Отдельной задачей является сокращение перечня документов, обязательных для представления заявителем при обращении за услугой (документов личного хранения). В первую очередь необходимо реализовать меры по формированию единых информационных ресурсов, содержащих документы (записи), выдаваемые управлениями ЗАГС (Минюст России), сведения о регистрации по месту жительства и пребывания (МВД России), а также документы о высшем образовании (Минобрнауки России).

Для обеспечения актуальности указанных сведений необходимо изменить типовой состав административных регламентов, исключив из них часто изменяющиеся положения, которые не затрагивают права, свободы и обязанности заявителей, не устанавливают их правовой статус и не влекут правовых последствий (например, наименования подразделений органа, предоставляющего услуги, адреса, телефоны и др.). Для таких сведений необходимо определить упрощенный по сравнению с административным регламентом порядок разработки, согласования, утверждения и вступления в силу соответствующих правовых актов. Из состава административных регламентов также необходимо исключить положения, которые целесообразно регулировать централизованно на уровне Правительства Российской Федерации (например, порядок обжалования действий и решений органов власти).

Вывод. Понятие электронной услуги можно рассматривать как деятельность, результат которой не имеет материального выражения, достигается и имеет возможность обработки и визуализации с помощью автоматизированных или компьютерных средств и направлен на удовлетворение потребностей граждан (организаций), т. е. заявителей (потребителей) данных услуг.

Оказание государственных услуг в электронной форме предполагает появление новых методов реализации функций органов государственной власти по оказанию государственных услуг, например, использова-

95

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

ние порталов государственных услуг, официальных сайтов организаций

ит. д. Такой метод предоставления государственных услуг неизбежно требует обеспечения нормативно-­правовой, а также методической базой.

Основные задачи предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде: обеспечение гражданам удобства и предсказуемость процедур взаимодействия с органами, предоставляющими услуги, при получении услуг; минимизация временных и финансовых расходов граждан, связанные с получением услуг; обеспечение гражданам доступности различных каналов получения услуг; обеспечение заявителям единой точки доступа к услугам.

Все процедуры, которые допускают дистанционное взаимодействие между заявителем и органами, предоставляющими услуги, должны быть реализованы дистанционно. Обязательность личной явки гражданина должна сохраняться только при необходимости установления личности

иочного подтверждения дееспособности, при необходимости представления материальных объектов, которые не могут быть направлены с использованием почтовой (курьерской) связи или через представителя.

2.3. Предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах (МФЦ)

На основе Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 04.11.2022) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — ФЗ​ № 210-ФЗ) были организованы многофункциональные центры (МФЦ). Многофункциональные центры являются самой распространенной формой предоставления публичных услуг.

Следует отметить, что на сегодняшний день МФЦ расположены во всех субъектах РФ. Потребитель получает необходимую ему услугу после однократного обращения в многофункциональный центр. Такой принцип работы называется принципом «одного окна». После подачи соответствующего заявления лицом, обратившемся в МФЦ, последний взаимодействует с органами без участия заявителя и в результате предоставляет потребителю готовую услугу1.

1  Домнина А.Л. Нормативно-­правовое регулирование оказания государственных и муниципальных услуг // Интеграция науки и практики в современных условиях: Материалы Международной (заочной) научно-­практической конференции. 2019. С. 33.

96

2.3.Предоставление государственных и муниципальных услуг

вмногофункциональных центрах (МФЦ)

Прообразы сегодняшних центров «Мои Документы» начали появляться в 2007 г. Это был своего рода эксперимент, который впоследствии стал одним из самых масштабных государственных проектов, кардинально изменивших сферу государственных (муниципальных) услуг. Следует отметить, что МФЦ стали единым центром взаимодействия граждан и бизнеса с государством, который обеспечивает получение необходимых услуг и сервисов в удобной для клиента форме.

Федеральный закон № 210-ФЗ устанавливает особенности предоставления государственных (муниципальных) услуг в МФЦ, включая их функции, права и обязанности, в законе содержатся требования по соглашениям о взаимодействии органов, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг гражданами РФ (ст. 16). Согласно ФЗ № 210-ФЗ ключевой обязанностью уполномоченных органов в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг выступает предоставление МФЦ нужной информации, включая

сведения и доступ к информационным системам для реализации процесса предоставления государственной услуги (п. 4 ст. 16).

Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ)— организация, созданная в организационно-­правовой форме государственного или муниципального учреждения (в том числе являющаяся автономным учреждением), отвечающая требованиям, установленным настоящим Федеральным законом, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна» (п. 5 ст. 2 ФЗ № 210-ФЗ).

Согласно ст. 15 ФЗ № 210-ФЗ, предоставление государственных и коммунальных услуг в МФЦ организовано по принципу «единого окна», то есть потребитель получает государственную или коммунальную услугу после одного подключения. Взаимодействие с учреждениями, предоставляющими государственные и муниципальные услуги, осуществляется МФЦ без участия заявителя в соответствии с нормативными положениями и соглашением о сотрудничестве.

97

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

Организация деятельности многофункциональных центров осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В целях осуществления организации деятельности МФЦ высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ определяет один многофункциональный центр, расположенный на территории данного субъекта РФ, уполномоченный на заключение соглашений о взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, а также на координацию и взаимодействие с иными многофункциональными центрами, находящимися на территории данного субъекта РФ, и организациями, указанными в ч. 1.1 ст. 16 ФЗ № 210-ФЗ (далее — ​ уполномоченный многофункциональный центр).

Следует отметить, что принцип «одного окна» следует рассматривать как административный механизм, способствующий повышению эффективности взаимодействия органов государственной (муниципальной) власти, администрации муниципального образования и общества. Цели внедрения «одного окна» — изменение​ способа взаимодействия государственных органов, муниципалитета и заявителя, а также повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг. Его задачи — создание​ административного механизма на основе интеграции процессов управления и оптимизации взаимодействия ведомств, а также информатизация предоставления государственных и муниципальных услуг.

В настоящее время продолжается тенденция роста популярности электронных государственных (муниципальных) услуг, что определяет востребованность использования онлайн услуг. В связи с этим дальнейшее усовершенствование системы МФЦ будет осуществляться в виде онлайн-­услуг на базе МФЦ.

Большое значение в рамках концептуального подхода к деятельности МФЦ имеют единые стандарты предоставления государственных и муниципальных услуг, что регулируется как регламентами, так и внутренними инструкциями МФЦ. Такие стандарты также регулируются нормами № 210-ФЗ. Согласно п. 1 ст. 14 № 210-ФЗ стандарт государственной (муниципальной) услуги должен содержать срок ее предоставления, полный перечень документов, необходимых для получения услуги.

С 1 января 2018 г. после поправок, введенных Федеральным законом от 29.12.2017 № 479-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон

98

2.3.Предоставление государственных и муниципальных услуг

вмногофункциональных центрах (МФЦ)

“Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг” в части закрепления возможности предоставления в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг нескольких государственных (муниципальных) услуг посредством подачи заявителем единого заявления», МФЦ получил возможность предоставлять услуги через комплексный запрос, который предполагает, что заявитель может получить несколько государственных услуг по одному заявлению (ст. 15.1). МФЦ при этом наделяется

правом формировать комплекты документов и осуществлять все действия, необходимые для предоставления каждой из услуг, в том числе подписывать

заявления(ст.15.1).

Кроме того, оказание государственной услуги может осуществляться в МФЦ силами сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации с использованием программно-­технического комплекса «Портативный комплекс регистрации биометрических параметров». Особенностью данного комплекса является то, что с его помощью государственная услуга может оказываться в любых условиях, в том числе в рамках выездного обслуживания граждан с ограниченными физическими возможностями, вне стационарных объектов (ст. 15).

Согласно п. 13 ст. 15.1 ФЗ № 210-ФЗ перечень государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов на основании комплексного запроса, утверждается актом Правительства РФ. Перечни государственных услуг субъектов РФ, муниципальных услуг, предоставление которых посредством комплексного запроса не осуществляется, утверждаются: 1) нормативным правовым актом субъекта РФ — ​для государственных услуг, предоставляемых органами государственной власти субъекта РФ, территориальными государственными внебюджетными фондами; 2) муниципальным правовым актом — ​для муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления.

В дополнение к ФЗ № 210-ФЗ и ряду региональных нормативных актов деятельность МФЦ регулируется постановлениями Правительства РФ. В частности;

— Правилами организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержденными постановлением Правительства РФ от 22.12.2012 № 1376 (ред. от 28.12.2022);

99

Глава 2. Административно-­правовые аспекты совершенствования регулирования государственных и муниципальных услуг

— постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 352 (ред. 14.07.2022) «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, государственными корпорациями, наделенными в соответствии с федеральными законами полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности, государственных услуг и предоставляются организациями и уполномоченными

всоответствии с законодательством Российской Федерации экспертами, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание»;

— распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021 р (ред. от 28.08.2012) «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг. и Плана мероприятий по реализации данной Концепции»;

— распоряжением Правительства РФ от 19.01.2018 № 43 р (ред. от 26.10.2022) «Об утверждении перечня государственных услуг, для получения которых подача запросов, документов и информации, а также получение результатов предоставления таких услуг осуществляется

влюбом предоставляющем такие услуги подразделении федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда Российской Федерации или многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг»;

— распоряжением Правительства РФ от 11.04.2022 № 837 р (ред. от 24.10.2022) «О Концепции перехода к предоставлению 24 часа в сутки 7 дней в неделю абсолютного большинства государственных и муниципальных услуг без необходимости личного присутствия граждан».

Рассмотрим некоторые из них подробнее. Согласно Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021 р, за МФЦ закрепляется следующая роль: МФЦ должны обеспечивать доступ к порталам

государственных и муниципальных услуг и тем самым содействовать повышению уровня компьютерной и правовой грамотности населения, преодолению цифрового неравенства между субъектами РФ, должны стать точкой доступа населения к электронным государственным и муниципальным услугам (п. 6).

100