Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование деятельности органов опеки и попечительства на территории Омской области. Учебно-методическое пособие
.pdf
Частное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Омская юридическая академия»
В. А. Цветков
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА
НА ТЕРРИТОРИИ ОМСКОЙ ОБЛАСТИ
Учебно-методическое пособие
Специальность 030501 – Юриспруденция
Омск
2012
ББК 67.624.6
Ц 27
Цветков В. А. Правовое регулирование деятельности органов
опеки и попечительства на территории Омской области : учебно-
методическое пособие. – Омск : Омская юридическая академия, 2012. –
116 с.
Учебно-методическое пособие «Правовое регулирование деятельности органов опеки и попечительства на территории Омской области»
одобрено на заседании кафедры гражданского права 21 апреля 2011 г.,
протокол № 12.
Учебно-методическое пособие «Правовое регулирование деятельности органов опеки и попечительства на территории Омской
области» утверждено на методическом совете 28 апреля 2011 г.,
протокол № 8.
Настоящее пособие посвящено комплексному исследованию деятельности органов опеки и попечительства. Раскрываются понятие, цели, задачи, функции данных органов, подробно рассмотрены их основные полномочия. Приложение содержит типовые формы бланков, используемых
в дея тельности органов опеки и попечительства.
Данное пособие будет интересно студентам, аспирантам юридических
вузов, а также специалистам органов опеки и попечительства, организаций
по защите прав детей и недееспособных граждан.
© Омская юридическая академия, 2012
Введение
На органы опеки и попечительства возлагаются функции
по реализации основополагающих конституционных прав человека на жизнь, социальное обеспечение и защиту детства.
Государство осуществляет регулирование всех сфер деятельнос ти на своей территории. В области семейного права деятельность государственных органов по регулированию отношений
опеки и попечительства занимает особое место, имеющее важное
социальное значение. Государственное регулирование деятельности по опеке и попечительству призвано обеспечить своевременное выявление лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и их устройство; призвано осуществить
защиту прав и законных интересов подопечных и обеспечить достойный уровень их жизни; обеспечить исполнение опекунами,
попечителями и органами опеки и попечительства возложенных
на них полномочий. Кроме того, государственное регулирование
деятельнос ти по опеке и попечительству призвано обеспечить государственную поддержку физических и юридических лиц, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите
прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой
деятельности.
Органы опеки и попечительства являются специализированными органами, выполняющими задачи государственного масштаба по защите прав несовершеннолетних детей и, прежде всего, оставшихся без попечения родителей, а также охране прав
граждан, страдающих психическими расстройствами или иными
тяжелыми заболеваниями.
Нормативную основу деятельности органов опеки и попечительства составляют не только Гражданский кодекс Российской
Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», постановления Правительства Российской Федерации, но и законы субъектов федерации по вопросам, отнесенным к их ведению Федеральным законом
«Об опеке и попечительстве», и по вопросам, не урегулированным
3
непосредственно указанным Федеральным законом, издаваемым
в соответствии с ч. 4 ст. 3 Закона об опеке высшим должностным
лицом субъекта федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации).
4
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ
ОРГАНА ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА
§ 1.1. История создания и развития органов опеки и
попечительства
В период существования СССР полномочия по опеке (попечительству) находились в ведении исполнительных органов государственной власти на местах. Компетенция указанных органов
в РСФСР была предусмотрена Положением об органах опеки и
попечительства РСФСР, утвержденным постановлением Совета
Министров РСФСР от 30 апреля 1986 г. № 1751.
Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. в ст. 120 устанавливал, что «органами опеки и попечительства являются исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов народных депутатов». При этом
осуществление функций по опеке и попечительству возлагалось
на отделы народного образования – в отношении несовершеннолетних лиц, на отделы здравоохранения – в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на отделы социального обеспечения – в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию
здоровья. Более подробные правила содержались в Положении
об органах опеки и попечительства РСФСР2.
Представляется, что для возложения обязанностей по организации опеки (попечительства) на местные органы исполнительной власти у государства на тот период имелись все основания, поскольку именно эти органы являлись властью, «наиболее близкой
к народу», и могли организовать полноценную государственную
защиту для нуждающихся в ней граждан на местном уровне, используя различные способы, предусмотренные законом (оказание
адресной социальной помощи, выплаты пенсий и пособий и т. д.).
1
См.: Свод законов РСФСР. 1988. Т. 2. С. 90.
2
См.: Об утверждении Положения об органах опеки и попечительства
РСФСР : постановление Совмина РСФСР от 30 апр. 1986 г. № 175 // СП РСФСР.
1986. № 15, ст. 109.
5
Правовое положение органов, осуществляющих опеку и попечительство, изменилось с началом очередного этапа реформ, направленных на возрождение местного самоуправления в России.
С момента принятия Закона Российской Федерации от 6 июля
1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской
Федерации»1, который стал единым для страны нормативноправовым актом, регулирующим отношения в данной сфере, обязанность по осуществлению опеки и попечительства была возложена на органы муниципальной власти, не входящие в систему
органов государственной власти.
Кроме того, Гражданский кодекс Российской Федерации в ст. 34
закрепил обязанность органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства. Вместе с тем ни в одном нормативном акте не упоминалось о какой-либо государственной поддержке муниципалитетов при исполнении ими таких непростых
обязанностей, как обеспечение прав и законных интересов граждан, нуждающихся в государственной социальной защите в форме опеки (попечительства). Вместо этого Гражданский кодекс РФ
декларировал возложение на органы местного самоуправления ранее свойственных им (в качестве местных органов государственной власти, правопреемниками которых являются органы местного самоуправления) государственных функций.
В довершение этого вступивший в силу с 1 января 1996 г. Семейный кодекс Российской Федерации в части регулирования семейных отношений также обозначил органы местного самоуправления в качестве органов опеки и попечительства (ст. 121 СК РФ).
Таким образом, два основополагающих нормативно-правовых
акта (ГК РФ и СК РФ), регулирующих основную и наиболее значительную область всех правоотношений, связанных с осуществлением социальной защиты, императивно закрепили за органами
местного самоуправления государственные обязанности в виде
опеки и попечительства.
Но невозможность полноценного осуществления функций
по организации опеки и попечительства органами местного само-
1
См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29, ст. 1010.
6
управления привела к пересмотру модели и концепции организации деятельности опеки и попечительства.
Первым шагом в направлении усиления контроля со стороны
государства над осуществлением поддержки малозащищенных
категорий граждан стал пересмотр положений Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
при разработке концепции проведения широкомасштабной реформы местного самоуправления.
В настоящее время Федеральный закон от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, определяя круг вопросов,
входящих в компетенцию муниципальных образований, относит
к их числу опеку и попечительство.
При этом организация опеки (попечительства) осуществляется
муниципальными органами районов и городских округов (п. 13 ч. 1
ст. 15 и п. 21 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ), а оказание содействия
в установлении опеки и попечительства осуществляется муниципальными органами поселений (п. 16 ч. 1 ст. 14 Закона № 131-ФЗ).
Таким образом, законодатель в качестве одного из вопросов
местного значения определил опеку и попечительство (т. е. осуществляемые органами местного самоуправления) и установил
лишь самые общие направления их осуществления. В остальном
же он самоустранился, предоставив указанным органам самостоятельно определять порядок осуществления опеки (попечительства) на каждой конкретной территории.
В то же время необходимо отметить, что, согласно положениям Закона № 131-ФЗ, уже в 2008 г., после вступления в силу внесенных в него изменений, осуществление опеки и попечительства выйдет из перечня вопросов органов местного значения и станет одним из полномочий государственных органов. При этом органы местного самоуправления должны будут принимать лишь
учас тие в осуществлении деятельности по опеке и попечительст-
1
1
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 35, ст. 3506.
2
См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
7
ву. Представляется, что именно такая система осуществления
опеки отвечает сегодняшним потребностям в организации надлежащей защиты населения.
Вышеназванные нововведения, по нашему мнению, вполне
обоснованны и правомерны, поскольку вытекают из общих принципов российского законодательства. В частности, подп. «ж» ч. 1
ст. 72 Конституции РФ предусматривает в качестве вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, защиту семьи, материнства и детства и социальную защиту.
В то же время ст. 121 Семейного кодекса РФ возлагает обязанности по защите прав и законных интересов несовершеннолетних (детей) на органы опеки и попечительства.
Аналогичные положения содержит и ГК РФ, ст. 31 которого
предусматривает, что опека устанавливается для защиты прав и
законных интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан, а также малолетних детей (не достигших возраста 14 лет). Кроме того, ст. 33 ГК РФ дополняет полномочия попечителя обязанностями по охране подопечных от посягательств
третьих лиц. Подбор и назначение опекунов и попечителей ГК РФ
однозначно возлагает на органы опеки и попечительства. К тому
же, в соответствии со ст. 34 ГК РФ, органы опеки и попечительства обязаны осуществлять надзор за исполнением опекуном (попечителем) своих обязанностей, что является подтверждением их
полномочий по охране прав и законных интересов опекаемых.
В этой связи представляется, что для обеспечения указанных
выше форм защиты, которая, в соответствии с Конституцией РФ,
должна быть государственной, функции, связанные с организацией опеки и попечительства, должны осуществлять органы, входящие в систему государственной власти, или же органы местного самоуправления, но при условии, что законодательством прямо предусмотрена возможность обладания ими соответствующими государственными полномочиями.
В настоящее время отсутствуют основания полагать, что полномочия, осуществляемые органами опеки и попечительства, могут рассматриваться как полномочия, специально делегированные органам местного самоуправления государственной властью.
8
Закон № 131-ФЗ возможности передачи органами государственной власти соответствующих полномочий органам местного самоуправления не предусматривал до внесения в него соответствующих поправок, закрепленных Федеральным законом
от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
В настоящее время основная проблема взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в области опеки (попечительства) заключается в том, что опеку и попечительство относят исключительно к вопросам местного значения муниципального района и городского округа, т. е. муниципалитетов «второго уровня».
Для сельских и городских поселений в качестве вопроса местного значения опека и попечительство не предусматриваются, однако, в соответствии с подп. 16 п. 1 ст. 14 Закона № 131-ФЗ, данные муниципальные образования обязаны оказывать содействие
муниципалитетам «второго уровня» в вопросах установления
опеки и попечительства над жителями поселений.
Можно сделать вывод, что первоначально законодатель допустил ошибку, закрепив на нормативном уровне пласт, по сути, государственных полномочий, связанных с обеспечением всесторонней заботы о социально незащищенных слоях населения,
за органами местного самоуправления, обладающими скудными
и по большей части дотационными местными бюджетами.
Все это не могло не привести к постепенному разрушению
единой системы социальной защиты, сформированной еще в период существования Советского государства. Социальное обеспечение легло на муниципалитеты непосильной ношей, и зачастую бедственное положение в этой сфере спасали только целевые
средства вышестоящих региональных бюджетов.
Представляется, что теперь, когда система социальной защиты населения вновь становится единой и государственной благодаря соответствующим поправкам, внесенным в Закон № 131-ФЗ и
в ближайшее время вступающим в силу, появилась реальная надежда на улучшение не только финансирования сферы опеки (попечи-
9
тельства), но и характера организационных связей при осуществлении государственными органами соответствующих функций.
В этой связи все расходы, связанные с обеспечением социальной поддержки граждан, будут нести федеральный и региональные бюджеты, которые гораздо более состоятельны и платежеспособны, чем бюджет любого, даже самого благополучного, муниципального образования.
Учитывая, что полномочия по опеке и попечительству возложены на органы государственной власти, представляется необходимым рассмотреть вопрос о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, регулирующего
сферу опеки и попечительства.
Согласно Конституции государственными являются полномочия не только Российской Федерации, но и ее субъектов. В этой
связи Основной закон разделяет предметы ведения Российской
Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции).
Пункт «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции гласит, что защита семьи,
материнства, отцовства и детства, а также социальная защита и
социальное обеспечение составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а п. «к» ч. 1 указанной
статьи, кроме того, относит к предметам совместного ведения и
семейное законодательство.
В этой связи необходимо констатировать, что органы опеки и попечительства могут исполнять как федеральные государственные
полномочия, так и государственные полномочия субъектов РФ.
В то же время, поскольку семейное законодательство, как уже
упоминалось выше, находится в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов, ст. 3 Семейного кодекса РФ устанавливает, что семейное законодательство состоит из Кодекса, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также определяет полномочия субъектов РФ в сфере семейного нормотворчества.
Руководствуясь вышеуказанными положениями, представительные и исполнительные органы государственной власти регионов РФ в развитие общих принципов семейного законодательст ва
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]