Корпоративное право. Курс лекций

Лекция 4. Проблемы типологии акционерных обществ

нем должны определяться стратегические цели АО с участием государства. Исходя из этих целей осуществляется и управление в таком АО: определяется состав совета директоров и оценивается качество его работы с точки зрения эффективности достижения целей государства. Применительно к целям государства разрабатывается и договор с руководителем (директором) АО, работа которого также оценивается в зависимости от достижения таких целей государства.

В связи с этим представляется необходимым включение в Закон об АО специальных положений, регулирующих правовое положение АО, 100% акций которого принадлежат государству. Сегодня порядок создания таких АО определен либо специальными законами, действующими, например, в сфере атомного энергопромышленного комплекса, в сфере электроэнергетики, либо указами Президента РФ, например, Указом Президента РФ от 20 февраля 2006 г. № 140 «Об открытом акционерном обществе „Объединенная авиастроительная корпорация“», Указом Президента РФ от 21 марта 2007 г. № 394 «Об открытом акционерном обществе „Объединенная судостроительная корпорация“»1. Но данные акты регламентируют лишь порядок создания, предусматривая, что правовое положение таких АО определяется Законом об АО. Однако Закон не рассчитан на такой тип АО и не учитывает присутствие в нем публичного акционера — государства.

Во-вторых, в соответствии с п. 3 ст. 94 Закона об АО «от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований права акционеров в отношении акционерных обществ, акции которых находятся в собственности указанных публичных образований, осуществляют соответствующие комитеты по управлению имуществом, фонды имущества либо иные уполномоченные государственные органы или органы местного самоуправления, за исключением случаев, когда акции указанных акционерных обществ принадлежат на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления унитарным предприятиям, учреждениям, переданы в доверительное управление, а также когда управление акция-

1Можно также назвать Указ Президента РФ от 11 августа 2007 г. № 1038 «О развитии открытого акционерного общества „Объединенная промышленная корпорация «Оборонпром»“»; Указ Президента РФ от 13 сентября 2004 г. № 1161 «Об открытом акционерном обществе „Военно-промышленная корпорация «Научнопроизводственное объединение машиностроения»“».

85

Проблемы корпоративного права

ми указанных акционерных обществ в соответствии с федеральными законами осуществляется государственными корпорациями».

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432 «О федеральном агентстве по управлению государственным имуществом»1 Росимущество является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом Российской Федерации (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством РФ осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 77 Закона об АО.

Таким образом, при структуировании системы управления в АО, акции которых принадлежат государству, происходит смешение функций собственника, когда государство является акционером, и функций регулирования, когда государство действует как государство. Иными словами, Росимущество назначает представителей в совет директоров АО и иные органы управления АО и дает им «указания по голосованию», осуществляя функции регулирования, и Росимущество же представляет интересы государства как акционера, осуществляя функции собственника.

Особенностью АО, акции которых находятся в государственной собственности, является участие представителей государства в органах управления АО и ревизионных комиссиях. Вместе с тем Закон об АО не регламентирует особенности управления ОАО, в которых пакеты акций принадлежат государству. Он ориентирован на создание и поддержание системы распыленной корпоративной собственности и направлен в первую очередь на защиту миноритарных акционеров.

Такое правовое регулирование не корреспондирует реально сложившейся экономической ситуации, характеризующейся сверхсильной концентрацией корпоративной собственности, а также отсутствием развитой системы организованных рынков капиталов и механизмов раскрытия информации. Поэтому Закон об АО либо специальный закон должны определять особенности управления ОАО, акции которого находятся в собственности публичного акционера —

1СЗ РФ. 2008. № 23. Ст. 2721 (с послед. изм.).

86

Лекция 4. Проблемы типологии акционерных обществ

государства. Законы должны определять приоритеты в управлении таким обществом, направленные на обеспечение интересов государства как акционера.

Закон о приватизации предусматривает, что «представителями интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ могут быть лица, замещающие соответственно государственные и муниципальные должности, а также иные лица».

Основная проблема участия государства как акционера ОАО — это именно проблема осуществления представительства интересов го-

сударства в органах управления ОАО, акции которых принадлежат государству.

Всоответствии с приватизационным законом порядок управления находящимися в государственной собственности акциями ОАО, созданных в процессе приватизации, определяется Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами („золотой акции“)» было утверждено одноименное Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ1.

Позиция акционера — Российской Федерации по вопросам повестки дня общего собрания акционеров отражается в письменных директивах, выдаваемых Росимуществом представителю для голосования на общем собрании акционеров. Представитель действует на основании письменных директив и доверенности Росимущества.

ВАО, все голосующие акции которых находятся в федеральной собственности, полномочия общего собрания акционеров осуществляются Росимуществом. Решение общего собрания акционеров оформляется распоряжением Росимущества.

Представители интересов Российской Федерации в совете директоров осуществляют голосование по вопросам повестки дня за-

1СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 5073 (с послед. изм.).

87

Проблемы корпоративного права

седания совета директоров на основании письменных директив Росимущества.

Представителями интересов государства в органах управления и ревизионных комиссиях являются, как правило, лица, замещающее государственные должности. В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации 1999 г. отмечалось, что «институт представителей Российской Федерации на 99 процентов состоит из государственных служащих. Привлечение профессиональных менеджеров к управлению государственными пакетами акций носит единичный характер.

Система управления посредством института таких представителей является неэффективной по следующим причинам:

•существующий порядок назначения государственных служащих представителями не предусматривает действенных механизмов оценки их профессиональных качеств, квалификации и подготовки с учетом специфики конкретного объекта управления. В рамках данной системы управления невозможно применение таких мер имущественной ответственности за результаты деятельности представителей, которые могли бы существенно снизить риски государства;

•участие в качестве представителей Российской Федерации в основном государственных служащих создает проблему качества управления в связи с несоответствием количества организаций, в которые государство назначает своими представителями государственных служащих, возможностям такой системы управления и ресурсам, выделяемым на управление;

•поскольку цели государства и его интересы, реализуемые посредством участия в хозяйственных обществах, не всегда очевидны не только для управляющих, но и для государственных органов, их привлекающих, деятельность представителей Российской Федерации и иных управляющих основывается на собственном понимании этих целей и интересов;

•отсутствует порядок получения, систематизации и обобщения информации о состоянии дел в хозяйственных обществах, в которых участвует Российская Федерация»1.

1 Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. Одобрена Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 // СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626; 2000. № 49. Ст. 4825.

88

Лекция 4. Проблемы типологии акционерных обществ

Для государственных служащих, представляющих государство в совете директоров, не предусмотрены стимулы, поощряющие за активное участие в управлении. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 запрещает гражданскому служащему участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом.

Государственные служащие сталкиваются с конфликтом интересов, которые не разъяснены в законодательстве.

Система спускаемых сверху директив — «инструкций по голосованию» — вообще убивает какую-либо инициативу, ориентированную на корпоративное управление. Иными словами, советы директоров с участием представителей государства остаются пассивными и не добиваются выполнения государственных задач.

Таким образом, назначение государственных служащих представителями интересов государства в АО должно стать исключением и производиться при наличии обоснования такого назначения (экономия ресурсов по управлению, в целях безопасности).

В соответствии с Законом о приватизации представителями интересов государства в органах управления и ревизионных комиссиях ОАО могут быть и иные лица, прежде всего профессиональные корпоративные управляющие.

Проблемы в назначении таких профессиональных управляющих в качестве представителей государства лежат в отсутствии квалифицированных кадров. Должны быть выработаны однозначные критерии, учитывающие особенности общества и содержащие требования к образованию и опытности профессиональных управляющих. Наконец, следует определить процедуру отбора таких управляющих.

Наличие особенностей в правовом положении ОАО со 100%-м участием государства позволяет рассматривать их как особый вид ОАО, который можно было бы именовать государственными акционерными корпорациями и определять их правовое положение специальным законом.

1СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215 (с послед. изм.).

89

Проблемы корпоративного права

Смешанные корпорации

Смешанные корпорации — это АО, в которых государство участвует в капитале и управлении наряду с частным капиталом.

Как отмечал М.И. Кулагин, наибольшее развитие смешанные общества получили в экономике Франции и Италии. Для признания общества смешанным по французскому праву необходимо, чтобы, во-первых, государство владело не менее 10% капитала общества, и, во-вторых, чтобы участие государства в управлении было прямо оговорено в уставе такого общества. Становясь акционером, государство приобретает более широкие права, нежели обычный участник. В уставы смешанных обществ включается положение о том, что общее собрание не может принимать решения, наносящие ущерб государственным участиям1.

Российское акционерное законодательство не содержит критериев (например, доля обладания государством определенным пакетом акций такого АО), позволяющих определять АО как смешанную корпорацию и, соответственно, устанавливать нормы, обеспечивающие приоритет государственных интересов. Например, ст. 39 Закона о приватизации, определяющая особенности правового положения ОАО, акции которых находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, не определяет долю акций, которая принадлежит публичным образованиям. А ведь публичный собственник может иметь самые разные пакеты акций.

В соответствии со ст. 1 Закона об АО особенности правового положения АО, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, более 25% акций которых закреплено в государственной или муниципальной собственности, определяются федеральным законом о приватизации государственных и муниципальных предприятий. При этом действие этой нормы ограничено во времени моментом отчуждения государством или муниципальным образованием 75% принадлежащих им акций в таком АО, но не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации данного предприятия.

1См.: Кулагин М.И. Избранные труды по акционерному и торговому праву. С. 49–50.

90

Лекция 4. Проблемы типологии акционерных обществ

В смешанной корпорации (АО), наряду с публичным акционером, могут быть и другие акционеры, имеющие различные пакеты акций. В зависимости от этого они либо влияют на дела общества, либо не оказывают такого влияния.

Количество АО, в которых государство владеет от 50 до 100% акций, составляет 368, от 25 до 50% акций — 814, 25% и менее процентов акций — 9321.

Возможностью влиять на управление в обществе обладают акционеры, владеющие более 25% голосующих акций общества. Акционеры, владеющие от 1 до 10% голосующих акций, в принципе не могут влиять на управление обществом, но могут влиять на решения, принимаемые крупным акционером, владеющим более 25% акций общества. Последний так или иначе вынужден считаться с их интересами. Это в полной мере касается и участия в АО государства как акционера. Поэтому для того, чтобы публичный акционер мог определять управление в корпорации, он должен обладать не менее 25% акций данного общества. В тех смешанных корпорациях, где доля государственного акционера менее 25%, приоритеты государственных интересов должны определяться специальными положениями закона и закрепляться в уставах таких корпораций. Отсюда проблема —

зачем государству иметь небольшие пакеты акций? Проще от них избавляться, чтобы не нести ненужные управленческие расходы. Если же общество имеет интерес для государства, ему, наоборот, необходимо увеличивать долю своего участия.

Можно назвать лишь несколько положений, закрепленных в Законе об АО и Законе о приватизации, которые обеспечивают интересы государственного акционера в смешанных корпорациях.

Первое касается порядка определения цены (денежной оценки)

имущества в случае, если владельцем от 2 до 50% включительно голосующих акций АО является государство, и определение цены (денежной оценки) имущества, цены размещения эмиссионных ценных бумаг общества, цены выкупа акций общества в соответствии со ст. 77 акционерного закона осуществляется советом директоров

1См.: Распоряжение Правительства РФ от 29 апреля 2007 г. № 543-р «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2008 год и основных направлений приватизации федерального имущества на 2008–2010 годы».

91

Проблемы корпоративного права

(наблюдательным советом) общества. В этом случае обязательным является уведомление федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством РФ, о принятом советом директоров (наблюдательным советом) общества решении об определении цены объектов. Таким уполномоченным органом является Росимущество1.

Второе положение касается закрепления условия о сохранении

доли государства в уставном капитале АО, а также порядка увеличения или уменьшения доли государства в АО с государственным участием (ст. 40, 40.1 Закона о приватизации). Данными статьями закона установлены гарантии, направленные на сохранение доли государства в уставном капитале ОАО, созданных в процессе приватизации, а также ОАО, входящих в перечень стратегических, в случаях увеличения уставного капитала этих обществ путем дополнительного выпуска акций.

Содержащиеся в ст. 40 и 40.1 Закона о приватизации условия увеличения уставного капитала действуют лишь в случаях, когда соответствующее количество акций поступило в собственность публичноправового образования в процессе создания ОАО на основании законодательства о приватизации.

Вотношении ОАО, входящих в перечень стратегических, судам рекомендуется исходить из того, что, поскольку Законом о приватизации не установлено иное, основания поступления в собственность публично-правового образования соответствующего количества акций такого общества для применения положений, содержащихся в указанных нормах Закона о приватизации, не имеют значения2.

Одна из важнейших проблем — это определение того круга АО,

вкоторых участие государства как акционера является экономически оправданным с точки зрения управленческих затрат и эффективности принятия решений, отражающих интересы государства.

Всоответствии с Законом о приватизации Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. № 1009 «Об утверждении перечня стратеги-

1См.: Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432 «О федеральном агентстве по управлению государственным имуществом».

2См.: Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 5 февраля 2008 г. № 124 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами отдельных положений статей 40 и 40.1 Федерального закона „О приватизации государственного и муниципального имущества“» // ИПС «Кодекс».

92

Лекция 4. Проблемы типологии акционерных обществ

ческих предприятий и стратегических акционерных обществ»1 были утверждены:

•перечень федеральных государственных унитарных предприятий, осуществляющих производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации;

•перечень ОАО, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации.

Таким образом, государству принадлежат акции прежде всего в АО, имеющих стратегическое значение. Акции стратегических АО включаются в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества после принятия Президентом РФ решения об уменьшении степени участия государства в управлении такими обществами.

Что касается участия государства в АО, созданных в процессе преобразования унитарных предприятий в ОАО и не являющихся стратегическими, то возникает вопрос, насколько государству целесообразно сохранять свою долю акций в таких АО, в том числе и

сточки зрения затрат по управлению. В связи с этим представляется, что Правительство РФ, ежегодно утверждая прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, должно экономически обосновывать необходимость преобразования унитарного предприятия в ОАО и просчитывать возможные затраты, связанные

суправлением таким АО.

Необходимо отметить, что при всем неоднозначном отношении к категории «хозяйственное ведение» и к существованию унитарных предприятий2, следует признать, что унитарные предприятия просу-

1СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3313 (с послед. изм.).

2См.: Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе Российской Федерации // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998. С. 252; Суханов Е.А. О понятии юридического лица и предприятия // Законодательство России в 21 веке: по материалам научнопрактической конференции. Москва, 17 октября 2000 г. М., 2002. С. 174, 175; Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб., 2002. С. 227.

93

Проблемы корпоративного права

ществуют еще какое-то неопределенное время, поскольку есть сферы деятельности, в которых могут функционировать только унитарные предприятия.

Иными словами, должны быть выработаны определенные экономические, управленческие критерии, в соответствии с которыми можно было бы определить, в каких сферах и какое продолжительное время следует сохранять унитарные предприятия, а в каких сферах требуется их преобразование в ОАО.

Подавляющее большинство ОАО, созданных в результате приватизации, по сути своей сегодня не являются публичными компаниями. Их создание не было связано с привлечением инвестиций посредством выпуска акций; многие из них на протяжении всего времени своего существования ни разу не осуществляли привлечение инвестиций посредством дополнительных выпусков акций; их ценные бумаги не обращаются на фондовом рынке. Нагрузка, связанная с соблюдением повышенных законодательных требований к публичным компаниям, приводит к дополнительным издержкам для таких обществ, которые не компенсируются выгодами, связанными с привлечением инвестиций. Участие государства в уставных капиталах таких АО не повлияло на их инвестиционную привлекательность и влечет для государства лишь затраты по управлению. В такой ситуации государству целесообразнее избавляться от принадлежащих ему акций.

Таким образом, «применительно к большинству приватизированных в форме открытых акционерных обществ можно говорить о несоответствии правовой формы экономическому содержанию. Не являясь действительно публичными компаниями, они отличаются и от обычных частных компаний — прежде всего большим числом акционеров»1.

Проблема заключается в том, что отсутствует классификация хо-

зяйственных обществ, акционером которых является Российская Федерация, исходя из размера доли в уставных капиталах этих организаций, обеспечивающей возможность влияния на принятие определенных решений органами управления этих организаций. Государству может принадлежать любой пакет акций. В зависимости от его величины

1Концепция реформирования корпоративного законодательства (Проект подготовлен Минэкономразвития России // ИПС «Кодекс»).

94