Комментарий к ФЗ от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ Об обороне
.pdfвойск), Главного командования внутренних войск Министерства внутренних дел РФ, войск
гражданской обороны;
полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и их заместители, представители органов исполнительной власти субъектов РФ (по согласованию)
-в состав военных советов военных округов, групп войск, армий, флотов и флотилий (командований), оперативно-территориальных объединений внутренних войск Министерства внутренних дел РФ;
представители органов управления других войск, воинских формирований и органов, дислоцирующихся на территориях военных округов, - в состав военных советов военных округов.
Военные комиссариаты являются территориальными органами Министерства обороны РФ в субъектах РФ, муниципальных образованиях и входят в состав военных округов (в состав Балтийского флота). Положением о военном комиссариате, утвержденном Указом Президента РФ от 1 сентября 2007 г. № 1132, определяются основные принципы создания военных комиссариатов, их подчиненность, задачи, содержание и обеспечение, а также порядок их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований. Военные комиссариаты при содействии органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований выполняют функции по обеспечению обороны страны путем организации в мирное время подготовки граждан РФ к призыву на военную службу или направления их для работы на должностях гражданского персонала, предусмотренных штатами военного времени, а также поставки техники в Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы, специальные формирования в периоды мобилизации, военного положения и в военное время.
Военно-транспортная обязанность является составной частью мобилизационной подготовки и мобилизации в РФ и заключается в проведении мероприятий, связанных с учетом, заблаговременной подготовкой и предоставлением транспортных средств войскам, формированиям и органам, а также в обеспечении работы этих транспортных средств. Указом Президента РФ от 2 октября 1998 г. № 1175 утверждено Положение о военно-
транспортной обязанности. Военно-транспортная обязанность устанавливается для своевременного, качественного и в полном объеме обеспечения транспортными средствами Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также создаваемых на военное время специальных формирований в период мобилизации и в военное время;
61
14) Руководство деятельностью Министерства обороны РФ осуществляет Президент РФ. Он утверждает своим указом Положение о Министерстве обороны РФ (Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082 "Вопросы Министерства обороны РФ"). Министерство обороны РФ (Минобороны России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, а также иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ функции в этой области.
Президент РФ также утверждает Положения о федеральных органах исполнительной власти (органах), уполномоченных в области управления другими войсками, воинскими формированиями и органами.
Так, в Положении о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденном Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 "Вопросы Министерства внутренних дел РФ", сказано, что МВД РФ осуществляет управление и внутренними войсками и организацию их деятельности. Более подробно регулирует деятельность по руководству ВВ МВД РФ Указ Президента РФ от 3 марта 1999 г. № 281 "Об утверждении Положения о Главном командовании внутренних войск Министерства внутренних дел РФ". Главное командование внутренних войск Министерства внутренних дел РФ является структурным подразделением центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ и предназначено для управления внутренними войсками Министерства внутренних дел РФ при выполнении задач, возложенных на них законодательством РФ.
Войска гражданской обороны входят в систему Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и их функции в области обороны утверждены Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 "Вопросы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий".
Управление пограничными войсками ФСБ РФ в области обороны определено Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 308 "О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности РФ".
Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1084 "Вопросы Федерального агентства специального строительства" утверждает Положение о Федеральном агентстве специального строительства. В нем указываются функции в интересах обороны и безопасности государства по организации работ в области специального строительства, дорожного строительства и связи силами инженерно-технических воинских формирований и дорожно-строительных воинских формирований при Федеральном агентстве специального строительства.
62
Деятельность ФСО РФ в области обороны регламентирован Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 "Вопросы Федеральной службы охраны РФ".
Действия Президента РФ по организации деятельности внешней разведки определяет Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ "О внешней разведке". Согласно данному закону общее руководство органами внешней разведки РФ осуществляет Президент РФ.
Президент РФ определяет вопросы координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в области обороны. Эта деятельность является одной из основных задач Совета Безопасности РФ. Этот орган обеспечивает условия для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по организации взаимодействия органов государственной власти, определению основных направлений в области обороны. Действует Совет безопасности РФ на основе Указа Президента РФ от 7 июня 2004 г. № 726 "Об утверждении положений о Совете Безопасности РФ и аппарате Совета Безопасности РФ, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента РФ", Указа Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ";
15)Территориальная оборона организуется в целях защиты населения, объектов и коммуникаций на территории РФ от действий противника, диверсионных или террористических актов, а также введения и поддержания режимов чрезвычайного положения и военного положения. Общие задачи и организация территориальной обороны определяются Президентом РФ. Положение о территориальной обороне еще не принято и руководствуются указами Президента, касающимися деятельности внутренних войск, ФСБ РФ, ФСО РФ и другими.
МЧС России в соответствии с возложенными на него задачами Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 "Вопросы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
16)Планы размещения на территории РФ объектов с ядерными зарядами и оружия массового уничтожения, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов предусматривает мероприятия, связанные с выводом из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов. На это нацелены Указы Президента РФ -
от 27 мая 2007 г. № 665 "О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1718 от 14 октября 2006 г.", от 10 января 2000 г. № 24 "О Концепции национальной безопасности РФ", от 16 августа 2004 г. № 1084 "Вопросы Федерального агентства специального строительства", от 28 августа 2001 г. № 1082 "Об утверждении Списка химикатов, оборудования и технологий, которые могут быть использованы при создании химического
63
оружия и в отношении которых установлен экспортный контроль", от 13 апреля 1996 г. № 542 "О присвоении федеральной целевой программе "Уничтожение запасов химического оружия в РФ" статуса президентской программы» и другие нормативные документы. Данная деятельность проводится на основе международных и двухсторонних договоров, которые подписывает глава государства. Примером служит Соглашение между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки относительно безопасных и надежных перевозки, хранения и уничтожения оружия и предотвращения распространения оружия
(Вашингтон, 17 июня 1992 г.) и Протокол к Соглашению между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки относительно безопасных и надежных перевозки,
хранения и уничтожения оружия и предотвращения распространения оружия от 17 июня
1992 г. (Москва, 16 июня 2006 г.) ;
17) В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях, ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ в области обороны. Российская Федерация принимает усилия по обеспечению территориальной неприкосновенности и суверенитета государств-партнеров, поддержание стратегической стабильности и создание условий для прочного и справедливого мира. В этих целях заключаются договоры о совместной обороне, коллективной безопасности.
На это направлено Соглашение о Концепции военной безопасности государств-
участников Содружества Независимых Государств (Бишкек, 9 октября 1992 г.) и Устав Организации Договора о коллективной безопасности (Кишинев, 7 октября 2002 г.), которые подписаны главами СНГ. Это указано и в Договоре "О создании Союзного государства" (Москва, 8 декабря 1999 г.), Постановлении Высшего Государственного Совета Союзного государства от 26 декабря 2001 г. № 8 "О Военной доктрине Союзного государства". Заключаются и двухсторонние договора и соглашения о военной помощи. Примером служат -
Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Армения о совместном боевом дежурстве по противовоздушной обороне войск (сил) ПВО и авиации Вооруженных Сил Республики Армения и войск (сил) ПВО и авиации российской военной базы на территории Республики Армения (Москва, 16 марта 2000 г.), Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о совместном планировании применения войск (сил) в интересах обеспечения совместной безопасности РФ и Республики Казахстан (Москва, 16 января 2004 г.). Президентом РФ подписан Федеральный закон от 16 июня 2004 г. № 48-ФЗ "О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан о совместном применении Военно-воздушных сил РФ и Войск противовоздушной обороны и
64
Военно-воздушных сил Республики Узбекистан в интересах обеспечения безопасности воздушного пространства РФ и Республики Узбекистан".
На деятельность в области сокращения и ограничения вооруженных сил и вооружений направлены Федеральный закон от 4 мая 2000 г. № 56-ФЗ "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений", Указ Президента РФ от 28 ноября 2007 г. № 1593 "О мерах по выполнению резолюций Совета Безопасности ООН 1737 от 23 декабря 2006 г. и 1747 от 24 марта 2007 г.", Указ Президента РФ от 13 июля 2007 г. № 872 "О приостановлении Российской Федерацией действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе и связанных с ним международных договоров".
Президент РФ утверждает мероприятия об участии Вооруженных Сил РФ в операциях по поддержанию мира и международной безопасности согласно Федерального закона от 23 июня 1995 г. № 93-ФЗ "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.. В этих целях изданы Указы Президента РФ - от 15 февраля 2006 г. № 116 "О мерах по противодействию терроризму", от 7 февраля 2006 г. № 80 "О направлении воинского формирования Вооруженных Сил РФ для участия в операции ООН по поддержанию мира в Республике Судан", от 17 января 2000 г. № 62 "Об организации участия РФ в международных программах, проектах и операциях по гуманитарному разминированию" и другие нормативные документы.
Вмеждународной деятельности Президента РФ важное место занимает
организация в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами. Он действует согласно комментируемому закону и Федеральному закону от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве РФ с иностранными государствами". Возложена данная деятельность на Федеральную службу по военно-
техническому сотрудничеству (ФСВТС России). Она является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами (далее - военно-
техническое сотрудничество). Порядок военно-технического сотрудничества установлен Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1083 "Вопросы Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству", Указом Президента РФ от 18 января 2007 г. № 54 "О некоторых вопросах военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами" и другими нормативными актами;
18) Призыв граждан на военную службу осуществляется на основании указов Президента РФ. Ему подлежат граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, состоящие
65
или обязанные состоять на воинском учете и не пребывающие в запасе. Призыв на военную службу граждан, не пребывающих в запасе, осуществляется два раза в год с 1 апреля по 15 июля и с 1 октября по 31 декабря.
Примером служит Указ Президента России от 29 марта 2008 г. № 418 "О призыве в апреле - июле 2008 г. граждан РФ на военную службу и об увольнении с военной службы граждан, проходящих военную службу по призыву".
Президент РФ своим указом может призывать на военные сборы для подготовки к военной службе граждан, пребывающих в запасе. 1 февраля 2008 г. он издал Указ № 122 "О призыве граждан РФ, пребывающих в запасе, на военные сборы в 2008 году".
Продолжительность военных сборов, место и время их проведения определяются Министерством обороны РФ или федеральным органом исполнительной власти, в котором комментируемым законом предусмотрена военная служба;
19) Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, могут направляться не на воинские должности без приостановления им военной службы, если это предусмотрено федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ.
Перечень организаций, куда могут осуществлен перевод военнослужащих из Вооруженных Сил РФ (из федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба) определяется Президентом РФ. Так, Указом Президента РФ "О прикомандировании военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов к военным судам РФ, Верховному Суду РФ и Судебному департаменту при Верховном Суде РФ" от 26 апреля 2000 г. № 730 утвержден лимит на прикомандирование 1260 военнослужащих к военным судам РФ, Верховному Суду РФ и Судебному департаменту при Верховном Суде РФ за счет численности Вооруженных Сил, внутренних войск Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы Железнодорожных войск РФ, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и других ведомств. Также 520 военнослужащих различных ведомств прикомандируются к Совету Безопасности РФ, Федеральной службе по оборонному заказу, Федеральной службе по военно-техническому сотрудничеству, что устанавливается Указами Президента РФ - от 7 июня 2004 г. № 726 "Об утверждении положений о Совете Безопасности РФ и аппарате Совета Безопасности РФ, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента РФ", от 21 января 2005 г. № 56с "Вопросы Федеральной службы по оборонному заказу", от 16 августа 2004 г. № 1083 "Вопросы Федеральной службы по военно-
техническому сотрудничеству".
66
Должности, на которые военнослужащие могут направляться без приостановления им военной службы и которые могут замещаться высшими офицерами, а также общая численность должностей, которые могут замещаться полковниками и им равными, определяются Президентом РФ.
20) В одном нормативном акте трудно предусмотреть различные ситуации. Вот поэтому Президент может осуществлять иные полномочия в области обороны, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами РФ. Указ Президента РФ от 2 марта 1994 г. № 442 "О государственных наградах РФ" устанавливает порядок награждения за заслуги в области обороны. Государственные награды РФ являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством.
Государственными наградами РФ являются:
звание Героя РФ, ордена, медали, знаки отличия РФ;
почетные звания РФ.
Президент РФ:
издает указы об учреждении государственных наград;
издает указы о награждении государственными наградами;
вручает государственные награды.
Примером служат Указы Президента РФ - от 13 октября 2003 г. № 1207 "О награждении государственными наградами РФ военнослужащих и гражданского персонала Федеральной службы специального строительства РФ", от 8 августа 2002 г. № 862 «О награждении государственными наградами РФ военнослужащих Федеральной службы специального строительства РФ», от 6 августа 2002 г. № 859 "О награждении государственными наградами РФ военнослужащих Вооруженных Сил РФ".
Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"
военнослужащим запрещено принимать без разрешения Президента РФ награды иностранных государств, международных и иностранных организаций.
Статья 5. Полномочия Федерального Собрания в области обороны
1. Совет Федерации:
1)рассматривает расходы на оборону, установленные принятыми Государственной Думой
2)рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы в области обороны;
67
3)утверждает указы Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях, а также о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению;
4)решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ.
2. Государственная Дума:
1)рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете;
2)принимает федеральные законы в области обороны.
Комментарий к ст. 5
1. Совет Федерации, согласно ст. 102 Конституции РФ принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на его рассмотрение.
1) Совет Федерации рассматривает расходы на оборону, установленные принятыми Государственной Думой. Это касается и федеральных законов о федеральном бюджете, которые устанавливают расходы на оборону в соответствии с принятыми Государственной Думой федеральными законами о федеральном бюджете. Советом Федерации 11 июля 2007 г. одобрен Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008
год и на плановый период 2009 и 2010 годов". Согласно приложениям 10, 10.1, 11, 11.1, 12 и
13 (секретно) данного закона распределение бюджетных ассигнований в области обороны осуществляется по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджета.
2) Принятые Государственной Думой федеральные законы в области обороны в течение пяти дней передаются в Совет Федерации. В соответствии с Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ" текст закона вначале поступает в комитет Совета Федерации по обороне и безопасности. После рассмотрения комитетом он передается на рассмотрение Совету Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Так, например, Советом Федерации в области обороны одобрены:
15 мая 1996 г. - Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ "Об обороне";
68
13 февраля 1997 г. - Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ";
28 января 1998 г. - Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ "О гражданской обороне"
12 марта 1998 г. - Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" и ряд других.
3) К ведению Совета Федерации, согласно ст. 102 Конституции РФ, относится
утверждение указа Президента РФ о введении военного положения. Порядок этих действий утвержден Советом Федерации 16 января 2002 г. в Федеральном конституционном законе от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ "О военном положении" и ряде других.
Всоответствии с законом Президент РФ незамедлительно сообщает о введении военного положения Совету Федерации Федерального Собрания РФ и Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Указ Президента РФ о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации.
Вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента получения этого указа.
Вслучае если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации не может быть проведено в установленное время, такой вопрос может быть рассмотрен позднее срока, указанного в абзаце первом настоящего пункта.
Решение об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением.
Вслучае если указ Президента РФ о введении военного положения Совет Федерации не утвердил, такое решение оформляется постановлением Совета Федерации.
Указ Президента РФ о введении военного положения, не утвержденный Советом Федерации, прекращает действие со следующего дня после дня принятия такого решения, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения.
Привлечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов
сиспользованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению предусматривается Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" и другими законодательными актами.
69
Чрезвычайное положение на всей территории РФ или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания РФ и Государственной Думе Федерального Собрания РФ.
Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
4) Решение о направлении за пределы территории РФ воинских формирований
Вооруженных Сил РФ для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом РФ на основании постановления Совета Федерации о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ.
Предложение, вносимое Президентом РФ в Совет Федерации, должно включать
сведения о районе действий указанных воинских формирований, об их задачах, общей численности, о типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке замены и об условиях вывода, а также об устанавливаемых в соответствии с федеральными законами дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим воинских формирований и членам их семей.
Президентом РФ принимается решение об отзыве указанных воинских формирований,
если в связи с изменением международной военно-политической обстановки дальнейшее их участие в миротворческой деятельности становится нецелесообразным. О принятых решениях Президент РФ информирует Совет Федерации.
Решение о направлении за пределы территории РФ воинских формирований Вооруженных Сил РФ для участия в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил, предоставляемых в распоряжение Совета Безопасности ООН на основе предусмотренного Уставом ООН особого соглашения с Советом Безопасности ООН, принимается в соответствии с решением Совета Безопасности ООН в порядке и на условиях, установленных законодательством.
Правительство РФ ежегодно представляет в Совет Федерации доклад об участии РФ в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.
2. Государственная Дума является законодательным органом Российской Федерации.
Вопросы, отнесенные к ее ведению, установлены ст. 103, 105 Конституции РФ.
Государственная Дума принимает федеральные законы, в том числе она рассматривает расходы на оборону.
1) Расходные обязательства РФ в области обороны согласно Бюджетному кодексу РФ возникают в результате принятия федеральных законов. Государственная Дума рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете. Государственной Думой 6 июля 2007 г. был принят Федеральный закон от 24 июля
70